對因素法分配財政資金的績效評價思考

陳娜 肖友華 張洪淼

摘 要：隨著我國全面實施預算績效管理，對財政資金的績效評價的項目越來越多，其中因素法分配的財政資金逐漸增多，由于因素分配方法的復雜性，在對其進行績效評價時，出現了一些問題。因素法在財政資金績效評價中存在的問題進行探討并提出改進建議。

關鍵詞：因素法;財政資金;績效評價

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.053

近年來，項目法在財政資金分配和管理上產生了諸多問題，中央到地方財政開始嘗試將財政資金整合歸并按地區資源稟賦等因素計算下達，擴大了基層自主分配財政預算資金的權利，提高了財政資金的使用績效。資金分配方法的變化，對該類項目的績效評價也必然發生變化。

1 財政資金的因素分配法

因素法分配財政資金是事先設定財政資金分配時考慮的主要因素以及不同因素各占的比重，將資金分配到部門或地方，由部門或地方政府按照特定的資金用途，確定具體支持的項目并組織實施。因素法在分配財政資金時，不定具體項目，但明確使用范圍和方向，由市縣財政和相關部門在規定的使用范圍內根據實際情況，落實到具體項目，確保專款專用。

2 對因素法分配財政資金進行績效評價時存在的問題

（1）市級績效目標與省級績效目標脫節。績效目標是一項政策的靈魂和歸宿。在績效評價的實踐中，發現存在市級績效目標與省級績效目標相互脫節的情況。以某因素法分配的省級獎補資金為例：一是資金補助對象脫節，省級績效目標為農村，而市級績效目標未體現農村;二是資金補助內容脫節，省級績效目標有基礎設施建設、軟件環境改善、配套設施建設等，市級績效目標主要是基礎設施建設，其他目標未體現;三是績效目標數量脫節，省級目標數量和市級目標數量之間沒有對應關系。

（2）對省級資金和市級資金評價的脫節。因素法分配財政資金往往是地方財政統籌使用，需要地方財政配套資金，多用于公共項目。在績效評價實踐中，往往是省級部門評價省級資金，市級部門評價市級資金、縣級部門評價縣級資金。但是項目的產出和效果是中央、省、市、縣級政府財政資金共同作用的結果，這就造成不同層級政府對本級財政資金評價時對產出、效果的無形放大。

（3）對項目和資金的評價脫節。因素法分配的財政資金，只限定資金的使用范圍，但不限定具體的項目，而且多是公共事業類或是自然環境等民生項目，見效的周期長，很多項目難以當年度產生效益。部門或地方政府在實際分配資金時，有的分配到當年項目，有的分配到下年度項目。因此在績效評價的實踐中，就會存在對當年度的資金評價時，項目尚未完工，實際效益尚未顯現，無法進行評價的情況;或者對當年度完工項目評價時，所用資金并非因素法分配的財政資金的情況。

（4）忽視對因素分配方法的評價。根據財政部項目支出績效評價共性指標體系框架，主要從投入、過程、產出、效果四個方面來進行評價，沒有考慮到對分配方法公平方面的評價。而因素分配方法由于其自身內含的追求績效的因素，如果未對其分配因素及其權重進行公平性評價，則對其績效評價則是不完整的。

3 對因素法分配的財政資金進行績效評價的建議

（1）績效目標設定上，要加強上下銜接。因素分配法是為了追求公共服務均等化而產生的，它暗含了地區間資源、人口、財力、發展水平差異的存在，上級在設定績效目標時，應充分考慮下級的實際情況和困難。績效目標是政府或部門戰略目標和未來一段時間內努力的目標，下級在設定績效目標時，應以戰略目標為指導，結合自身實際情況，制定具體的績效目標。因此，在績效目標的設定時必須加強雙方之間的溝通協調，充分聽取對方意見，不斷進行反饋，最終達成一致意見，既保證下級的階段目標實施，又保證上級戰略目標順利實施。

（2）績效評價對象上，要建立整體性思維。項目和資金是進行績效評價的兩條主線，項目是資金績效體現和依托。對項目的評價，要將項目從實施到結束進行全過程的評價，尤其是跨年度連續項目，在年度評價的基礎上，進行跨年度項目整體評價，考慮項目整體的效益。對資金的評價，要將中央、省、市等各級財政資金作為一個整體進行評價，將因素法分配資金和市縣配套資金作為一個整體，評價其投入和產出情況，不能局限于省級評省級資金、市級評市級資金，各評各的。項目和資金要作為一個整體進行評價，當項目和資金在年度內不匹配時，應拉長時間軸，對兩者進行匹配作為一個整體進行評價。

（3）績效評價內容上，要強化對分配方法的評價。由于因素分配方法在因素和權重的選擇上有一定的靈活性，因此單純從結果進行績效評價，不能區分該財政資金績效如何，是因為執行過程不到位還是因為某個因素上分配的資金有偏差，或者是最初設立分配因素時就出現問題，因此缺少資金分配方法的評價，必然導致績效評價結果運用面窄。因此，在績效評價指標體系的設計上，應在共性指標框架的基礎上，增加公平性指標，考核補助對象的合理性、因素分配方法的合理性、地區間的公平性。避免地區間不平等、避免基層項目間不平等、避免權力尋租。

（4）績效評價主體上，鼓勵公眾積極參與。從目前的情況看，以部門自評為主，財政部門選擇部分重點項目委托第三方進行評價，社會公眾參與評價的程度有限。財政的目標是追求社會福利最大化，公眾滿意是衡量財政支出績效的重要指標。因素法分配財政資金，是否達到其公共服務均等化的意圖，只有讓社會公眾廣泛參與績效評價，才能對其績效做出合理的檢驗。

參考文獻

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