城市生活垃圾監管對策探析

劉敏陽

摘 要：隨著生活水平的不斷提高，城鎮化的高速推進，我國城市生活垃圾產生量逐年增加，垃圾圍城的現象近幾年越發嚴重，面對嚴峻的垃圾分類形勢，上海市出臺了《上海市生活垃圾管理條例》，對城市生活垃圾的分類投放與監管進行了較為細致的規范，在全國起到表率作用。以此為視角，探索我國城市生活垃圾分類一直無法到位的“痼疾”的根源，并結合我國立法現狀給出切實建議。

關鍵詞：《上海市生活垃圾管理條例》;城市生活垃圾;監管;立法建議

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.060

1 《上海市生活垃圾管理條例》中有關政府監管的制度安排

《上海市生活垃圾管理條例》（下文簡稱為《條例》）作為上海市城市生活垃圾監管的主要法律依據，首次對垃圾監管進行了較為系統的安排。具體而言，如對監管主體，監管職責，監管手段及監管機制進行了明確規定，尤其是對監管主體和監管機制展開了重點闡述，與以往相比是重大體制機制進步。具體而言，對監管主體和監管機制的規定如下所示。

1.1 監管主體

根據《條例》第五條規定，由上海市政府負責統籌規劃，在此基礎上市（區）綠化市容部門作為本市生活垃圾管理的主管部門，負責本市（區）生活垃圾管理工作的組織、協調、指導和監督。市（區）發展改革部門負責制定促進生活垃圾源頭減量、資源化利用以及無害化處置的政策，協調生產者責任延伸制度的落實，研究完善生活垃圾處理收費機制。 市（區）房屋管理部門負責督促物業服務企業履行生活垃圾分類投放管理責任人義務。市（區）生態環境部門負責生活垃圾處理污染防治工作的指導和監督。市城管執法部門負責對查處違反生活垃圾分類管理規定行為的指導和監督。由上述規定可知，《條例》各部門的職責權限以及垃圾分類各方面的需要，詳細、明確的對監管主體及其職責進行了規定。

1.2 監管機制

為了更好的開展生活垃圾治理工作，《條例》詳細規定了生活垃圾分類及其監管機制，內容涉及監管手段，分類標準，投放要求及雙向監督機制等：

首先，在實施《條例》時，上海市采取“科技+管理”模式，通過網絡和物聯網等技術，將現有的智能監控裝置資源加以利用。依賴垃圾運輸車輛GPS設備，依靠各級管理主體，建立了市、區、街鎮三級生活垃圾分類投放、收集、運輸、中轉、處置“五個環節”全程監管體系。

其次，《條例》將垃圾分為干垃圾、濕垃圾、有害垃圾和可回收物四類。其中，可回收物包括廢塑料、廢紙、廢玻璃、廢金屬、廢舊衣物和電子廢棄物;有害垃圾包括：廢電池、廢熒光燈管、其他（水銀溫度計等）;濕垃圾包括：糧食及其制品、蔬果、肉蛋、水產、罐頭食品、調料、零食、干貨（風干的食品）、沖泡飲品、盆栽植物、其他（各類過期食品、食物殘渣及寵物飼料）;干垃圾是除上述三類垃圾外類別分辨不清的垃圾，如餐巾紙、尿不濕、大骨、貝殼、陶瓷碎片等。

同時，為了保證垃圾分類要求的順利實施，《條例》在各環節建立了雙向監督機制。一是，在源頭分類投放及收集環節，推行“定時定點”投放機制;二是，開放面向公眾的監督舉報平臺，鼓勵居民參與對分類管理責任人分類過程的監督;三是，在分類運輸及中間環節，通過公示收運時間、規范車型標識等舉措。建立面向區、街鎮級的、與垃圾分類質量相掛鉤的獎懲得當的垃圾處理費制度。

2 城市生活垃圾的監管必要性及監管困境

2.1 城市生活垃圾的特征與監管必要性

總體而言，城市生活垃圾具有幾個特征：首先，城市生活垃圾來源非常復雜，導致難以對其進行細致的監管;其次，危害巨大，生活垃圾中包含許多有害成分，如生活垃圾隨意堆放的滲濾液混合雨水會對地下水源造成污染，大量的病原體借由污染的水源危害人的健康;最后，生活垃圾的隨意堆放還會極大地影響市容市貌，破壞居民生活環境，降低居民生活幸福感。正是基于城市生活垃圾的這些特點，對其進行監管具有明顯的緊迫性。

2.2 城市生活垃圾的監管困境

2.2.1 垃圾分類監管法律體系缺失

隨著經濟的發展，生活垃圾產量急劇增長，已經嚴重影響到城市的可持續發展。據中國環保在線統計，2000年左右，我國城市生活垃圾產量已經突破1.4億噸，并以每年約8%的速度增長。到2017年，垃圾數量已經超過2億噸。我國尚未建立城市生活垃圾監管法律體系，沒有在全國層面出臺相關法律規定，也沒有針對垃圾分類管理與監督的明確規定。此外，現有的規定過于復雜，且效力位階低，約束力較差。

2013年出臺的《南京市生活垃圾分類管理辦法》對城市生活垃圾的責任規定較為詳細，主要涉及投放運輸分類處置、循環利用標準、考核制度及信用評價制度。2019年7月出臺的《條例》對城市生活垃圾監管規定上相較以往規定有了較大突破。但是，全國性的法律體系依然亟待建立。

2.2.2 監管機制尚未建立

我國目前缺乏合理完善的垃圾分類監管機制。即使在《條例》中，對于監管機制也只是提到了監管主體和處罰手段，對于各個部門間如何配合，如何更高效地進行垃圾分類監管工作沒有明確規定。對于處罰后的單位或個體，也沒有明確的教育方式。因此，目前垃圾分類治理尚處起步階段，監管主體，執法權限不明、監管手段單一等原因，使得垃圾治理效果不盡人意。

2.2.3 垃圾分類標準缺失

我國目前垃圾分類標準極為混亂，不同城市、地區，都有自己的分類標準，如廣東省2019年在《廣東省城市生活垃圾分類實施方案（征求意見稿）》中提出的分類標準：“可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾”;而我國《城市生活垃圾分類及其評價標準》則規定了不同的分類標準：“可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾”。面對不同的標準，公眾往往無所適從。雖然分類的原則大致相同，但側重點都不一樣，造成了不同城市標準涵蓋面不夠一致，即使達成統一，也難以適應垃圾分類現實需要。

3 我國城市生活垃圾監管完善路徑

3.1 自上而下建立系統、一致的城市生活垃圾分類監管法律制度

由于當前城市生活垃圾法律監管的空白，以及當前垃圾分類問題的緊迫性，我們應當在全國層面制定法律。首先吸收上海等地區的管理經驗，由國務院出臺《城市生活垃圾管理條例》。在此《條例》中，應明確各有關部門的執法權限與監管職能，建立統籌協調機制，使各有關部門在分工明確的基礎上相互有效配合。制定明確的垃圾分類標準，防止地方、國家、國外等多種標準并存，造成管理困難。在立法條件成熟的情況下，應由全國人大常委會制定專門的《生活垃圾管理法》，各部門可根據《生活垃圾管理法》制定相應的生活垃圾管理地方法規。對于垃圾回收市場，應制定嚴格的準入標準，進一步豐富監管方式。

3.2 制定明確的全國統一垃圾回收標準

面對全國各地不同的分類標準，應該研究并制定全國統一的垃圾分類方法和考核標準，可以參考上海等已經開始規范化垃圾分類回收，并取得較好效果的城市和地區。制定標準時，應結合我國國情制定合理標準。由于不同地方的氣候、風俗、習慣、文化等差別迥異，分情況制定垃圾分類標準有利于垃圾分類工作的開展，同時能使統一的分類標準趨于完善。一刀切不能解決所有問題，通過考察各地情況制定局部標準是垃圾分類統一標準創制的前奏，具有明顯的試驗價值。

標準的制定要細，可以借鑒上海對于《條例》中四種分類標準的解釋，確定每一種垃圾的本質，不能出現無法分類的情況，如“吃過的小龍蝦殼”究竟屬于什么垃圾。標準中還要包含投放規則，如垃圾袋和垃圾需不需要分開投放，液體垃圾的容器怎么處理。在探索統一標準的過程中，可以先由國家制定一個基本分類原則，如“廚余垃圾三分原則”，將各地現有標準向垃圾分類基本原則靠攏。

3.3 建立協調，有效垃圾分類的監管機制

垃圾治理并非只由監管部門解決，需要多個部門通力合作，充分發揮合力監管的治理效能。例如，《上海市生活垃圾管理條例》第五條規定，市人民政府，統籌協調垃圾管理工作，市綠化市容部門、市發展改革部門、市生態環境部門、市城管執法部門，根據條例分別執行垃圾分類監管職責。同時還規定，市城鄉建設、市場監管等部門也應該協同實施條例規定。第十二條第二款規定，市、區綠化市容部門應當會同規劃部門組織編制生活垃圾轉運、處置、回收利用設施規劃。這種部門之間的協調配合能夠最大程度調動監管資源，有效解決垃圾分類監管乏力問題。

監管部門作為城市生活垃圾分類的主要監督者，應當根據上位法制定可操作的垃圾分類監管規則，使得監管工作有據可依。在監管部門內部，應當針對城市生活垃圾監管過程中的問題類別，進行相應分工，提高工作專業化程度。確保內部各工作部門之間協調一致，互相配合。此外，監管部門應當主動探索先進、高效的監管方式，如可以借助網絡終端監控設備，對垃圾分類“重災區”進行全程監督錄像，遏制垃圾分類違法行為。由相關的管理部門，根據法定職責應當制定相應的配套實施細則。監管部門內部應當進行相應分工，協調一致，互相配合。探索先進的，高效的監管方式。

3.4 重視并探索有效的垃圾分類普及教育方式

由于生活垃圾產生主體極為普遍，所以徹底治理生活垃圾問題，必須依賴每一位居民的支持。

市政市容部門作為生活垃圾治理的直接責任主體，應當重視培養城市居民愛護環境，注意垃圾分類的良好習慣和思想。在我國，應該將垃圾分類的處理工作作為首要的重點內容，放在提升公民的參與度之上。這也就需要政府加強對社會居民的環境教育保護工作。建立環保教育從娃娃抓起的工作體系，將垃圾分類知識納入義務教育的德育教育環節，幫助適齡兒童和少年從小樹立正確的環保理念，形成積極的環保意識和公德意識，掌握正確分類的基本知識和能力，并以“小手拉大手”的形式，帶動家庭成員和身邊的人群自覺參與垃圾分類。參考文獻

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