基于多源流理論的政策終結分析

白佩宇

摘 要：廣西速生桉種植政策由“扶”到“禁”，走向了政策終結的議程。基于多源流理論進行政策終結分析，得出以下結論：廣西速生桉種植雖然帶來了短期可觀的經濟效益，但大規模種植帶來的環境壓力阻礙了經濟可持續發展，暴露出了很多問題。在問題流方面，速生桉大面積種植引發的環境危機激發了民眾輿論，打開了問題窗口;在政策流方面，基于自身共同利益，不同利益集團各為一體，分別提出了倡議或反對政策終結的方案;在政治流方面，國民情緒變化和執政黨意識覺醒促使政治窗口打開;最終，在廣西連續多年大旱機會窗口的契機下，問題流、政策流、政治流三者耦合，在把握速生桉種植“扶”與“禁”的合適程度中實現了部分保留型的政策終結。

關鍵詞：政策終結;多源流;廣西;速生桉清理

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.076

1 問題提出

基于經濟社會發展的需要，政策并不是永恒的，而是會走向終結或者以更好的政策替代。廣西速生桉種植源于當地經濟發展的需要。2018年以來，廣西桉樹林面積達六千多萬畝，年均新增兩百萬畝左右。其中，桉樹林面積約占全區林地面積的百分之十四，卻以生產出占全區百分之七十的木材每年為政府帶來數十億元的收入，桉樹種植效益巨大。起初，速生桉種植在廣西區內的推廣目的在于充分利用閑置的土地資源，緩解林業加工原料緊張的同時促進廣西經濟增長，是一條可持續發展的“明路”。但由于缺乏理性的認識，鼓勵速生桉大規模種植帶來了相反的作用，導致土壤肥力下降甚至枯竭，并引發了土地退化、水土保持情況惡化等一系列問題，走上了一條“暗路”，對廣西生態環境提出了巨大挑戰，速生桉種植的經濟效益遠遠無法彌補其帶來的生態破壞。由此，民眾、政策制定者、政策實施者、利益集團、政府等各方力量重新開始審視速生桉種植問題，推動了廣西速生桉種植走上了政策終結的議程。

本文以多源流理論為分析框架，對廣西速生桉清理政策進行研究，為緩解廣西經濟發展與環境保護之間的矛盾提供一定的借鑒。具體說來，本文主要討論以下兩個核心問題：（1）以多源流理論為分析框架，闡述廣西速生桉種植走向政策終結議程的必然性;（2）在多源流理論下，總結探討如何在經濟發展與環境保護二者權衡中制定廣西速生桉種植的最佳策略。

2 廣西速生桉種植走向政策終結的必然性

2.1 問題流

21世紀以來，廣西區內開始大規模鼓勵種植速生桉。政策出臺最早可以追溯到2001年，國家林業局印發《關于加快發展造紙工業原料林基地建設若干意見的通知》中明確指出經營公司可以根據自身發展的需要，經國家林業主管部門審查同意后，確定造紙林基地建設的面積和區域。這大大放寬了速豐林基地建設經營的條件。隨后，2002年7月，國家計委批復了《重點地區速生豐產用材林基地建設工程規劃》推動了速豐林基地建設工程正式提上日程，全國速豐林基地建設如火如荼進行。2003年7月，《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》頒布將速豐林基地建設推向了高潮，與速豐林建設有關的政策調整與完善獲得極大發展。同期，2002年4月，廣西政府批復了《關于加快我區速生豐產林發展的意見》中指出凡在速生豐產林造林規劃區域范圍、符合自治區制定的速生豐產林認定標準、經當地縣級以上林業行政主管部門確認并建立檔案的速生豐產林項目可享受稅費優惠政策、采伐優惠政策、投資優惠政策，推動了廣西區內以桉樹為主的速生林面積不斷擴大。2010年《廣西桉樹速生豐產用材林“十二五”發展規劃》頒布，全區規劃新增桉樹速豐林520萬畝。至此，對于速生桉種植從國家及自治區政府層面都給予了政策支持，速生桉種植在全區井噴式增長。

可以說，推動速生桉發展的近十年來，對于促進廣西區內經濟發展確實起到了一定的積極作用。然而，速生桉大規模種植相繼暴露出許多問題。從問題流分析，在廣西大面積種植桉樹林的區域內，土地資源盲目利用，土壤面臨著耗水多、耗肥快、樹種單一，由此引發水位下降、土地沙化、土壤退化、破壞生物多樣性等問題，生態壓力日益凸顯，可持續發展的需求與單純追求經濟效益的現象發生了矛盾，大規模鼓勵速生桉種植帶來的環境壓力阻礙了經濟可持續發展，使得世代依賴土地生存的民眾產生了抵觸情緒。同時，速生桉大規模種植帶來的破壞受到了社會輿論的關注，在媒體的推動下速生桉種植所引發的一系列問題成為人們關注的焦點，使得廣西速生桉種植弊端在問題源流中充分暴露。

2.2 政策流

基于自身共同利益，政策制定者和實施者為一體的政策共同體立足于自身利益必然圍繞廣西速生桉種植政策走向提出不同方案。對于廣西速生桉種植政策的討論主要分為鼓勵和禁止兩種聲音。

一方面，速生桉種植不僅解決了山地拋荒等問題，更是成了促進農業增收、解決農民收入問題的新途徑。速生桉種植的終止必然會打破廣西林業發展的良好勢頭，讓萬千農戶利益受損，甚至直接沖擊著林業的發展，阻礙廣西經濟的上升。因此，當地木材加工企業與外資企業等為一體的政策共同體主張鼓勵速生桉種植的政策不變。他們認為，速生桉作為一種省工省力的樹種，禁止種植將會加劇林加工業用材緊張的局面，使廣西林業發展陷入被動的劣勢地位，保留甚至拓展現有政策是最好的抉擇。另一方面，禁止速生桉種植的呼聲越來越高。在相對較高的經濟收益面前，種植戶片面追求速生桉產量，實行高密度種植且超短期輪伐，侵略式攫取地力，致使速生桉種植區域內短期無法種植農作物，其所帶來的生態破壞日趨嚴峻。同時，現行的速生桉種植政策違背了可持續發展的原則，阻礙了其他企業如制糖企業的發展。廣西作為全國制糖大省，2010年以來甘蔗價格持續走低，種植甘蔗所得較之種植桉樹基本無利可圖，利益驅使下種植戶紛紛選擇種植桉樹。如此一來，作為當地納稅大戶的制糖企業出現了原料斷供的危機，加之對速生桉種植的爭議持續熱化，禁止速生桉種植的呼吁不斷增加。

廣西速生桉種植的政策共同體在利益較量中主張各異的政策方案，相互博弈，相互發展，共同匯成了一股政策流。不同的主張雖然加劇了爭議的矛盾，但同時也提供了政策發展的思路。

2.3 政治流

在政治流中，廣西速生桉種植政策的走向主要受國民情緒變化及執政黨意識覺醒兩方面的影響。

國民情緒是指一種比較普遍接受的價值觀念和利益訴求，常常以輿論焦點的形式表現出來，并根據具體環境的變化而相應發生改變。在觀察到國民情緒變化后，政府通常會根據其支持或反對的較量做出拓展或終止的政策決策。隨著速生桉種植面積不斷擴大，其透支了更多的生態環境。廣西農業發展有著天然的優勢，提前透支環境作為攫取財富的手段必然招致反對。加之生態環境惡化對人們的日常生產生活產生了影響，關于速生桉是“毒樹種”的言論甚囂塵上，反對速生桉種植的呼聲越來越大。

另外，執政黨理念持續影響政策走向。科學種植貫徹廣西桉樹發展全程。2002年鼓勵速生桉種植的文件出臺以來，自治區政府對桉樹等速豐林發展問題確定了科學規劃布局的發展理念。“十二五”發展規劃明確了速生桉重點發展區域及種植規模，避免盲目發展。顯而易見，執政黨科學發展速生桉的指導理念為速生桉種植政策走向指明了道路。

2.4 機會窗口

問題流、政策流、政治流在相互獨立的矛盾斗爭中向前發展，當機會窗口來臨時三股溪流便匯成一股力量推動政策向前發展。2010年廣西遭遇六十年難得一遇的大旱成為速生桉清理政策的觸發機制。大旱波及范圍廣、持續時間久。此后數年，廣西大旱連年發生。每當干旱恣虐、人畜缺水時，人們都將其歸結為速生桉種植帶來的生態災難。同時，環保人士和民間機構冠以桉樹“抽水機”、“毒樹種”的名號。禁止種植速生桉的聲音總能引發人們更多的關注。不斷升級的爭議使得政策制定者不斷審視，為速生桉種植走上政策終結的議程打開了機會窗口。

2011年速生桉種植發展規劃出臺以來，為了桉樹發展實現科學化，針對以往桉樹種植中出現的問題，自治區林業廳發布《關于科學發展桉樹速生豐產用材林的意見》，特別強調“桉樹種植的地塊嚴格控制在商品林區內，嚴禁在公益林區特別是水源涵養林區等重要生態區域種植短輪伐期的桉樹工業原料林”，使全區桉樹發展目標與布局更加細致化。2014年，圍繞調整樹種結構問題，林業廳下發《關于加快樹種結構調整、實現森林“四個多樣性”實施方案》中進一步細化了速生桉種植原則。2014年5月，廣西壯族自治區第十二屆人民代表大會常務委員會通過的《南寧市飲用水水源保護條例》，意味著廣西首次以立法的形式禁止在水源地種植速生桉，廣西速生桉清理政策走上軌道。

與此同時，恭城瑤族自治縣、上林縣、賓陽縣、橫縣、扶綏縣、合浦縣等先后明確桉樹科學發展的理念，控制桉樹種植，開展清理水源地桉樹等行動。至此，以廣西2010年大干旱為契機，相互獨立的問題流、政策流、政治流三股溪流實現耦合，促成了廣西速生桉種植政策實現了部分保留型的政策終結。

3 結論

廣西速生桉清理政策的出臺體現了由單純追求經濟效益到人與自然和諧共生發展理念的轉變，也體現了廣西農村環境治理的進步與治理機制的完善。在以多源流理論為分析框架對廣西速生桉清理政策進行分析中我們得出以下結論。

第一，瞄準問題源流，明確核心矛盾。針對繁多的社會問題，要明確當前急需解決的問題，善于抓住問題本質，并明確核心矛盾。首先，要建立科學的問題覺察機制。問題的存在是政策走向終結的基礎，問題的存在也需要發現問題的機制，政策存續與否通常會根據問題所反映的矛盾進而采取下一步的措施，引導政策持續向好。其次，要完善問題表達的渠道。政策議程中的問題通常是與公眾息息相關的問題，作為問題主體，公眾有權利進行反映。此時，不僅需要有問題反映的渠道，還要保證公眾訴求表達得暢通。

第二，把握政策走向，正確引導決策。問題在得到充分發掘后，我們應該思考的是如何解決問題，即政策終結的方式。首先，要正確引導公眾輿論，爭取支持力量。我們需要了解各方力量所獲得的支持程度，引導社會輿論的走向，以便爭取更多的支持力量。其次，我們要把握政策的走向，從源頭開始對政策進行梳理。明確政策出臺的目的，協調各方力量，在平衡中尋求一個穩妥解決問題的合適方法，采取激進或者漸進的方式，實現完全終結、部分終結或是替代型終結。

第三，建造有利的政治情境，實現政策有效終結。問題能否得到表達、政策是否順利終結都與有利的政治情境分不開。有利的政治情境鼓勵人們發現問題，從而推動政策有效終結。因此，要實現政府與公眾的良好互動。在問題進入政策議程時政府應該積極協調各方利益，開拓溝通的渠道，保證訴求有門，就問題采取積極行動，防止事件演化和擴大，并出臺相關政策積極解決。同時，訴求方應該選擇合理的方式進行表達，理性溝通，共同創造一個健康有利的政治情境。

第四，抓住機會窗口，助推三大源流耦合。機會之窗的開啟是政策得以順利終結的關鍵節點，只有抓住機會窗口，才能推動問題流、政策流、政治流三大源流的耦合，實現政策終結的目標。機會之窗的開啟是短暫性的，要求參與政策終結的各方力量要具有敏銳的意識。當三大源流耦合時，便是進行政策終結策略的最佳時機。

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