地方債治理相關問題研究

劉斌

摘要：盡管新《預算法》的頒布和實施為地方政府賦予了一定的舉債權，可是一些現行的制度難以滿足地方債治理的實際需要，不利于對地方債進行有效的治理。因此，本文從我國地方債的監管和風險防范體系出發，對我國現階段在地方債治理方面存在的問題進行了分析，并對其形成的原因進行了探討，結合自己的思考從地方債監管角度出發，提出了完善我國地方債治理的相關措施，希望以此幫助提升我國在地方債治理方面效率、質量與水平。

關鍵詞：地方債;治理;監管;風險防范;問題;對策

地方政府債券是一種基礎的金融產品，并在投融資方面發揮著十分重要的作用。在西方發達國家中已經得到了比較成熟的應用，并在促進地方經濟發展方面發揮了比較積極的作用，也為區域的基礎建設提供了有力的保障。可是由于我國長期受到《預算法》的限制和影響，地方政府迫于財政危機的壓力，常常通過許多不正規渠道進行融資，由于這種融資方式具有比較隱蔽的特點，給地方政府的財務安全埋下了不小的隱患，導致地方政府在實際舉債過程中，出現了許多新的風險點。比如說舉債總額過大、舉債主體和相關責任不明確、方式隱蔽、透明度較低、債務償還壓力較大、財政安全存在隱患等。因此亟須對地方政府舉債加強治理，積極采取行之有效的措施解決地方政府在舉債過程中存在的各種問題，有效規避或者降低舉債風險，為國家財政的安全保駕護航。

一、在治理地方債過程中存在的問題

（一）債務監管不到位

如果權力受不到有力的監管，權力就有可能被濫用。目前我國不少的地方政府舉債權方式過于隱蔽，沒有將債務資金有效的列入到地方政府的預算管理中，地方人大監督對其也缺乏有效的監督，致使資金的使用和舉債過程得不到有力的監督。地方政府對舉債缺乏有力的監督，有如下方面的體現：債務管理信息缺乏必要的公開性和透明性，信息公開的相關條例不夠具體和明確和完善，缺乏對債務治理過程的有效監督，致使地方政府對自身的債務管理容易失去控制，長期下去也會導致地方債的不斷積累，從而埋下巨大的財物安全隱患，不僅對債務投資人的利益造成了嚴重的損害，也對廣大人民群眾的知情權造成了侵害。

（二）缺乏健全完善的債務風險防控體系

在我國目前的債務治理方面，缺乏健全、完善的債務風險防控體系，沒有對債務規模進行很好的控制，也沒有對相關的舉債風險制定行之有效的防范措施。盡管一些地方政府在債務治理過程中構建了債務控制機制，可是其實際操作卻不夠規范，致使舉債行為出現規模龐大、結構復雜、方式隱蔽等特點，從而導致地方政府的舉債規模和風險防控機制形同虛設，正是由于相關的法律制度不夠健全和完善，從而導致地方政府的債務規模失控，加大了舉債的安全隱患。

二、地方債治理出現問題的原因

（一）融資渠道和擔保體制不夠完善

一般情況下，地方政府可以通過舉債的方式來進行融資，從而為自身的正常運轉提供必要的資金保障，這也是西方發達國家解決地方政府財政困難的一個有效途徑。可是對我國而言，由于受到相關法律法規的影響和制約，地方政府的融資渠道比較有限。在舊的《預算法》當中，甚至對地方政府的發債權力進行了比較直接的否定，導致地方政府沒有辦法進行合理的融資。受《擔保法》的影響，我國地方政府沒有辦法成為貸款的主體，所以許多地方政府也開始逐漸構建自己的融資平臺，從而實現融資的目的，但是現實情況卻是許多融資平臺由于沒有固定資產和比較突出的主營業務，導致其融資過程也更多的是依靠政府的財政收入。2008年出現金融危機之后，出于拉動內需的需要，地方政府進行了規模較大的融資，增加了地方融資平臺的數量和規模，但是地方政府對融資平臺缺乏制度上的規劃和安排，也沒有相關的法律法規對其進行合理的約束和管理，致使地方融資平臺經常出現混亂現象，也增加了對地方融資平臺的監管難度，同時也加劇了地方政府的還債壓力，為地方政府的財政安全埋下了不小的隱患。

（二）沒有形成完善的責任追究和監督制度

目前，我國的地方政府對自身的債務缺乏科學、有效的管理，缺乏健全、完善的責任追究制度和監督制度，常常出現本屆政府舉債由下一屆政府還債的情況，沒有對地方政府的舉債行為進行行之有效的監督，地方政府的融資和舉債行為往往存在一定的隨意性，一些領導為了追求政績，其舉債范圍和規模經常超過自身能夠承受的范圍，在加大自身償債壓力的同時，也為地方財政的平穩運行埋下了不小的安全隱患。此外，在管理方面缺乏有效的監督，缺乏一套健全完善的與自身實際狀況相適應的債務監督機制，導致一些地方政府的政績工程和重復性現象比較嚴重，但是最后還是需要政府部門對相關債務進行償還，損害了廣大人民群眾的利益，在現行的現金收付記賬方式下，難以對當年的介入債務和償還債務進行有效的反映，導致地方政府的債務長期與預算脫離。并且由于一些地方的財政比較困難，再加上新上任的領導隊對上一屆政府的舊賬不予治理，導致地方政府的償債資金難以落到實處，因此只能拖欠本應償還的債務，甚至是通過新的借債來償還舊債，陷入惡性循環，給政府的信譽和形象造成了嚴重的損害，降低了政府的公信力，對財政的平穩、安全運行造成了許多的不利影響。

三、基于地方債監管視角，地方債治理現存問題的對策

需要積極建立并完善多元化的地方債務監督管理機制，從而對政府的舉債行為進行內部和外部的有效監督，在最大程度上幫助其節約成本，實現地方債務治理的最終目的。在完善地方債務治理機制的過程中，除了加強監督和審計，還需要對相關制度進行不斷的優化和完善，充分發揮財政監督、審計監督以及預算監督的作用，從市場和政府兩方面入手，對信用評價體系進行完善，需要地方政府對相關的決策信息進行有效的管理，從而形成對地方政府舉債監督的合力，推動地方債務治理的規范化和科學化發展。

（一）積極建立專門的監督管理機構

盡管現階段中央政府已經設置并完善了地方債務管理結構，但是不少地方政府的部門依舊缺乏專門的機構對本地區的債券進行管理，大部分是通過預算部門和金融處室對地方債務進行管理。為了更好的解決地方政府在舉債治理方面存在的問題，需要積極構建并完善專門的管理機構，加大對地方債務監督和管理的力度，有效解決我國地方政府在債務管理方面的混亂現象，解決多頭管理問題。

（二）對地方債治理進行多方監管

我國地方政府的舉債行為不僅與地方政府的財政安全息息相關。也同廣大人民的生活水平和我國的社會穩定和經濟發展有著密切的聯系，所以需要對地方政府的舉債行為、舉債規模和方式進行全面、有力的監督，主要從中央政府、地方人大和地方媒體三個方面進行。

1.中央政府加強監督

中央政府應該加大宏觀調控的力度，對各級地方政府的發債額度加以認真、仔細和嚴格的核定，對其債務項目進行有力的監督與管控，積極按照宏觀經濟政策的相關要求，對地方政府債務所籌資金的具體使用情況及其實際效果加大分析與監管力度，確保資金實現應預期的用途，發揮其應有的實際作用。對地方政府發行債券的總量進行嚴格的審批，避免其過度舉債，對發債過程進行實時、有效的監督，對地方政府的債務治理情況進行定期或不定期的檢查，以此來實現中央和地方政府的債務平衡。

2.地方人民代表大會加強監督

各級地方人民代表大會及其常務委員會要對地方政府發行的債券和資金使用情況進行全過程的監督，地方政府要把公債資金列入到財政預算中，以便于更好的接受地方人大的審查和監督，如果有情況，需要及時向地方人民代表大會進行申請，確保預算和債務資金使用的公開性和透明性。

3.地方媒體加強監督

地方政府的負債情況會對本地區的社會和經濟發展產生直接的影響，也會牽扯到本地廣大人民群眾的切身利益，人民群眾作為政府公債的投資者，擁有知情權，也享有對地方政府債務情況的監督權和知情權，地方媒體作為廣大人民群眾信息獲取的一個主要渠道，需要對政府的債務情況進行有效的監督，在充分發揮輿論監督作用的同時，更好的保障廣大人民群眾的知情權和監督權。

四、結語

針對我國地方債現階段存在的問題，需要積極采取行之有效的措施，從加強地方債監管力度，完善風險防范體系出發，積極健全地方債治理的相關措施，為提升地方債治理水平打下堅實的基礎。

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