芻議公共行政的三個層次：管理、技術和哲學

程海港 李萬波

【摘 要】公共行政研究中的歷時性和共時性不可偏廢。本文基于共時性的研究視角提出公共行政的行政管理、行政技術、行政哲學三個層次，每個層次都包含著特定的作用和內涵。三個層次之間并不是各自獨立的，而是緊密相連的命運共同體，加強在公共行政三個層次的兼容性、互補性、共生性研究，為促進公共行政理論研究和實踐探索提供智力支持。

【關鍵詞】公共行政;歷時性;共時性;層次

中圖分類號：D035文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1007-0125（2020）02-0230-01

一、研究的提出

公共行政自1887年由美國學者威爾遜開創至今，國內外學者對公共行政發展歷程大致可分為四個階段或時期，即傳統公共行政時期、新公共行政時期、新公共管理時期和新公共服務時期。然而，對公共行政的發展僅采用“史書式”—歷時性的視角進行研究，忽視了公共行政的共時性發展。所謂共時性，是指公共行政“在同一個時期內存任的要素之間的關系”[1]，公共行政的歷時性側重公共行政的歷史進程和理論發展，共時性則是每一歷史發展階段上的層次或維度構成及其之間的作用關系。從這一點來講，公共行政的歷時性和共時性既相互獨立又相互依賴，二者不可偏廢。

二、公共行政層次研究的文獻綜述

“所謂行政學研究的層次性，指的是將行政學研究的內容和范圍分為層次不同的分支，每個分支都有自己的作用、目的和內容。”[2]羅森布魯姆最早對公共行政進行層次性研究，將管理、政治、法律的途徑融合為多元公共行政觀。[3]王滬寧把公共行政劃分為行政哲學、行政管理學、行政工藝學三個層次，高小平認為包含“社會基本矛盾、管理文化/公共價值、管理服務（技術）”三個層次，分別對應哲學研究、科學研究和技術研究。[4]國內外學者基本都認同公共行政的工具屬性、價值規范性。筆者從共時性的研究視角出發，把公共行政劃分為行政管理層次、行政技術層次和行政哲學層次。

三、公共行政的三個層次

（一）行政管理層次

公共行政的行政管理層次僅特指體現公共行政理論和實踐的各種權力、結構、程序、規則等的制度安排和組織形式，即對具體、實際的（尤其受到公共行政理論指導和作用下的）行政實踐的分析和研究。其核心是以發現、探索未知事物之規律，并作出具有原理性之解釋和范式研究，在理論上對舊有理論的修葺、新的理論的建構以及對不同時期各理論指導下的實踐進行制度建構和組織結構優化。如傳統公共行政時期的官僚制非人格化的權力分配和制度安排，新公共行政時期倡導“對行政組織進行變革是當代公共行政發展的動力和核心”[5]，新公共管理時期政府與社會關系的變革與重塑，新公共服務時期的人本化組織和服務。

（二）行政技術層次

所謂行政技術就是一般技術在公共行政領域內的具體應用，“是指行政主體在行政活動過程中為實現一定的行政目標而創造、掌握、運用的各種工具性、實踐性的知識體系的統稱。”[6]行政技術源于專家治國的科學理性，公共行政因此被視為純事務性的技術領域，行政學亦因之成了一門純粹的技術性科學。[7]行政技術在當今信息社會中的應用愈加廣泛，如電子政務、“互聯網+政務服務”、政務公開等。在實現民主行政、提高行政效率的同時，也使得公共行政面臨著黑客攻擊、網絡暴力、信息泄露等安全風險。因此，公共行政技術體現出對行政效率和“行政安全”的雙重訴求。

（三）行政哲學層次

自行政學產生伊始就包含了對效率、公平、正義、服務等以行政價值和核心的哲學的討論和探究，在學界老生常談的“效率——公平鐘擺論”便是有力的印證。在西方，英國學者胡德和杰克遜第一次明確提出“行政哲學”，美國學者朱安強調行政哲學必須以公共利益為旨歸，并著力于促進公共利益，否則便不值得追尋。我國學者顏佳華構建了行政哲學的研究框架，認為“行政哲學研究不是往行政領域貼哲學標簽，也不是重復乃至取代行政學的研究”。[8]因此，行政哲學并不是對哲學的機械照搬，而是擁有自己獨特的研究對象、內容和方法論體系，并把行政價值作為核心的一門學科。行政哲學在學科性質上屬于部門哲學，是哲學的分支學科。

四、公共行政“三層次”之間的關系

公共行政的這三個層次并非是“各自為政”的獨立關系，而是一個彼此兼容、互補、共生的“命運共同體”。公共行政實踐活動中，行政管理層次在效率（技術）與公平（價值）間左傾右傾，行政哲學的行政價值恰好彌補了行政管理層次上對價值的忽視。行政技術則以效率為核心，為公共行政實踐提供了工具性支撐。同時，行政管理又能為行政技術和行政哲學提供載體，行政技術如果沒有行政哲學提供精神指導，就會阻礙公共行政的本質、目的、原則等的追求。

參考文獻：

[1]徐思益.論語言的共時性和歷時性[J].新疆大學學報（哲學社會科學版），1980（01）：81-89.

[2]王滬寧.行政生態分析[M].上海：復旦大學出版社，1989，（1）：9.

[3][美]羅森布魯姆，羅伯特.公共行政學：管理、政治、法律的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2002：前言.

[4]季哲.“新時代中國公共管理理論問題學術論壇”在蘭州大學舉辦[J].中國行政管理，2018（01）：161.

[5]丁煌.西方行政學說史[M].武漢：武漢大學出版社，2008，（5）：304-319.

[6]蘇曦凌.行政技術論[J].內蒙古社會科學（漢文版），2012，33（05）：11-15.

[7]丁煌，張雅勤.從“科學”到“哲學”：西方行政學價值研究的新發展[J].行政論壇，2014，21（05）：88-95.

[8]顏佳華.行政哲學：一個亟待進一步開拓的領域[J].湘潭大學學報（社會科學版），2000（05）：49-51.