供給端與需求端并重助力新舊動能轉換和經濟高質量發展

馮明 鐘春平

2020年，全球經貿形勢在邊際上會有所好轉，世界經濟增速和全球貿易額增速相比2019年會有所抬升。但美國大選年的政治不確定性對全球經濟特別是中美經貿關系潛在風險仍需高度警惕，另外，英國脫歐程序落地以及法國、巴西、智利等地的社會不穩定事件也可能產生外溢風險。

從內部來看，我們認為2020年的中國經濟形勢具有四方面典型特征：一是中國經濟仍然處于新舊動能轉換的結構調整期。舊動能增長潛力收窄，新動能尚不足夠穩固和廣泛，“傳統行業的產能更新”和“新興行業的動能挖掘”仍將是2020年實體經濟領域機會與挑戰并存的兩條主線。二是通貨膨脹環境高度復雜。呈現結構性通脹、被動通脹、感知分化等特點。三是制度環境距離經濟高質量發展的要求仍有差距，改革開放創新的任務依然艱巨。四是財政金融領域仍然存在若干突出問題。地方財政收支平衡壓力加大，金融防風險形勢依然嚴峻。

在新舊動能轉換的特殊發展階段，宏觀經濟管理應當供給端與需求端并重，體制性改革措施與逆周期宏觀調控措施并舉，共同為經濟結構轉型營造有利的環境。為此，本文著重從財政貨幣政策和金融供給側結構性改革兩方面為2020年的宏觀經濟管理提出若干對策建議。

外部環境：全球經貿形勢邊際好轉，若干突出風險點仍值得警惕

總體來看，2020年全球經濟貿易的景氣度在邊際上將有所升溫，這意味著中國經濟面臨的外部環境相比2019年會好轉，盡管若干突出風險點仍需要保持高度關注和警惕。

一方面，2020年全球經濟增速和貿易額增速預計會高于2019年。根據國際貨幣基金組織（IMF）的最新預測，2020年全球經濟增速預計為3.4%，高出2019年0.4個百分點。其中，發達經濟體預計增長1.7%，增速與2019年持平;新興市場及發展中經濟體預計增長4.6%，增速比2019年高0.7個百分點。IMF預計2020年全球貿易總額增速會由2019年的1.1%大幅提高到3.2%。

但是另一方面，國際經貿環境仍然具有較大的不確定性，需要中國的宏觀經濟管理者和企業經營者保持警惕。其一，盡管中美已經就第一階段貿易談判初步達成了協議，但是中美之間大國關系正在發生深刻歷史性調整的態勢沒有變，中美經貿關系的走向仍然充滿不確定性。特別是考慮到2020年是美國大選之年，在這樣的特殊年份，尤其更應警惕美國政治黑天鵝事件對全球經濟特別是中國經濟產生外溢效應。其二，英國脫歐將正式進入實施程序，其具體過程不論是對于英國還是對于歐洲大陸而言，都意味著“沖擊”。其三，法國、巴西、智利等地的大規模游行示威等社會不穩定事件時有發生，有的甚至仍呈蔓延態勢，一些國家勞資矛盾、政群矛盾長期積累，不同社會階層和社會群體之間的意見對立情緒高漲。

國內經濟形勢展望：2020年中國經濟呈現四方面突出特點

對于2020年的中國國內經濟形勢，我們有如下四方面判斷：

中國經濟仍然處于新舊動能轉換的結構調整期。舊動能增長潛力收窄，新動能尚不足夠穩固和廣泛，新興領域對經濟增長的向上“拉力”尚不足以抵消傳統領域對經濟增長的下行“壓力”。一方面，經過多年的長足發展，大部分傳統行業已經基本實現了供需平衡，有的行業已經步入隨人口規模變化而變化的穩態增長階段;部分行業的生產能力甚至超過了現階段的有效需求，繼續進行簡單的數量擴張的空間有限。另一方面，移動互聯網、高端裝備制造業、新能源汽車、云計算、大數據等高新技術領域，以及旅游、文化娛樂、傳媒等服務領域近年來蓬勃發展，成為經濟的新增長點;但一來規模尚不足夠大，二來產業鏈條的帶動作用尚不足夠廣泛，因而到目前為止仍然無法抵消傳統領域給經濟增長造成的下行壓力。

“傳統行業的產能更新”和“新興行業的動能挖掘”仍將是2020年實體經濟領域機會與挑戰并存的兩條主線。一方面，5G、新能源汽車、現代服務業、大數據、云計算、人工智能等新興領域增量勢頭明顯，具有廣泛的投資機會和就業機會。盡管這些領域的創新和市場開拓主要是企業的事，但在相關制度建設和新型基礎設施建設方面，政府需要主動作為，從而為新經濟的發展創造更適宜的環境。另一方面，傳統領域也仍然存在諸多新增長點或高質量發展的突破口，主要體現在四方面：一是生活服務業、教育、醫療等傳統行業的產能擴張與品質提升;二是傳統行業的線上線下融合;三是市政基礎設施建設與新型基礎設施建設;四是高污染行業的產能綠化。

兼并重組、要素資源再配置將成為未來一段時期傳統經濟領域的一個典型特征。一些在市場競爭中不具有優勢企業可能逐漸被市場淘汰，通過破產清算、兼并重組等方式實現產能出清;一些競爭優勢明顯的企業隨著整合資源，優化供給能力，進一步發展壯大。一方面，要認識到這是市場經濟發展的自然現象，避免不必要的大規模政策干預;另一方面，必要的制度建設和政策配合要跟上：一是破產清算相關的制度安排，提高要素資源的流動能力和再配置效率，防止僵尸企業繼續消耗浪費要素資源;二是對失業人員等弱勢群體的職業再教育和社會托底政策。

通貨膨脹環境高度復雜。當前我國的物價環境呈現結構性通脹、被動通脹、感知分化等特點。在豬肉價格大幅上漲的帶動下，2019年第二季度以來我國CPI快速上行，11月份CPI相比去年同期上漲4.5個百分點。其中僅豬肉價格上漲一項，就帶動CPI上漲2.64個百分點?？鄢称泛湍茉磧r格之后的核心通脹率仍維持弱勢，11月份同比增速僅為1.4。工業領域的PPI指數為負增長，11月份相比去年同期下降了1.4%。2019年前三季度的GDP平減指數亦處于1.6%的較低增長水平。預計2020年二季度之后，隨著豬肉價格的影響逐漸弱化和消散，CPI增速將明顯下降。總體而言，CPI不會對2020年的貨幣政策構成制約。

不過也應注意到，盡管表征一般物價的核心CPI增速和GDP平減指數增速并不高，但是由于前期物價上漲的積累，特別是住房成本、醫療、教育以及生活服務業的持續較快上漲，導致普通家庭感知到的生活成本并不低。特別是在當前城鄉居民平均可支配收入增速放緩的背景下，人們對一般生活物價成本的抬升更為敏感，對通脹的認識和治理應尤為謹慎，應當綜合考量包括CPI和PPI細分項、房價及房租價格、工資、利率等在內的“廣義價格體系”的水平及邊際變化，避免緊盯住單一指標造成誤判。

制度環境距離經濟高質量發展的要求仍有差距，改革開放創新的任務依然艱巨。經過2013年以來一系列深化改革的舉措，近年來我國經濟發展的制度環境總體上已經出現了明顯改善。一是以“三去一降一補”為主要任務的供給側結構性改革取得了預期進展。鋼鐵、煤炭等重點行業產能大幅去化，三四線城市房地產積壓庫存基本化解，宏觀杠桿率過快攀升的勢頭得到初步遏制，增值稅稅率、個人所得稅綜合稅率和社保費率明顯下調，基礎設施和民生補短板也取得了一定成效。二是京津冀協同發展、長江經濟帶發展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等旨在推動區域協調發展的戰略規劃相繼出臺并走向落實。三是新一輪高水平開放步伐加快。多次下調進口關稅稅率，通過了《外商投資法》，對負面清單之外的外商投資疑慮實施國民待遇，取消或顯著降低汽車、石油天然氣、部分電信增值業務、金融業等領域的外商投資限制。四是贏精準脫貧、污染防治、防范化解重大風險三大攻堅戰取得明顯成效。五是“放管服”改革深入推進，營商環境改善。企業注冊環節審批事項明顯減少，審批環節效率提高，多地推出了“最多跑一次”“政府店小二”等提高企業經營和居民生活便利度的舉措。我國在世界銀行發布的“2020年營商環境報告”中的排名躍升至全球第31位。

然而，與高質量發展的要求相比，我國現有的經濟制度環境仍然存在差距。突出體現在如下兩個方面：

一是實體企業的發展環境存在改善空間，中小微民營企業尤甚。近年來，隨著環保治理成本、用地成本、用工成本的較快上升，我國民營中小微企業的綜合運營成本顯著提高。民營企業與國有企業在市場準入、融資、社會地位等方面的差別性待遇客觀而言仍然存在。加之中美貿易摩擦以來美國進口關稅稅率的上調，以及市場上對于中美經貿關系不確定性的預期，民營企業特別是中小微民營企業的經營困難有所加劇，東南沿海地區出現了一定規模的企業外遷。

二是支持創新驅動發展的制度環境尚不夠優化，不夠靈活?？蒲性核愋姓芾淼那闆r仍然較為普遍的存在，科技成果轉換的機制不夠順暢，科技成果收益分享機制不夠靈活、不利于調動科研人員的積極性。支持基礎科學研究的資源配備相對不足，導向和激勵機制均有待加強。另外，國家科研能力和技術創新能力提升是一項系統性工程，需要從幼兒教育、小學中學教育階段就開始下功夫，而目前我國在幼兒教育和中小學教育階段對青少年兒童好奇心、創新意識、創新能力的培育和鼓勵均存在不足。

財政金融領域仍然存在若干突出問題。一是地方政府財政收支平衡壓力加大。一方面，受經濟增長名義增速下行、企業盈利能力減弱、土地出讓增速放緩等因素影響，財政收入增速明顯降低;另一方面，行政運轉、民生、基礎設施補短板等財政支出又具有較強剛性。減收和增支共同導致近年來地方政府財政收支平衡壓力。尤其是2019年新一輪減稅實施之后，一些地方財政收支壓力進一步上升，有些中西部地區甚至在保工資、保運轉、保民生方面出現了困難。

二是金融防風險形勢依然嚴峻。隨著2016年開始的結構性去杠桿以及2017年以來對影子銀行體系的規范治理與強化監管，近年來宏觀杠桿率過快攀升的勢頭得到了初步遏制，地方政府隱性債務、互聯網P2P、股權質押、數字貨幣ICO等一些重要領域的金融風險處于有序化解之中。但金融領域風險易發多發的復雜形勢依然存在，仍將成為困擾接下來一段時期我國經濟的不確定因素：例如，部分中小銀行公司治理不完善，大股東違規違法進行利益輸送;又如，民營企業在經濟轉型期盲目擴張業務，導致杠桿率主動或被動上升，債務違約暴雷事件頻發;再如，部分缺乏產業和人口支撐的三四線城市及縣城面臨房價下降風險，一些房地產企業資金鏈條脆弱，而房價下跌和房地產企業的資金鏈斷裂風險又可能向更廣泛的金融部門和實體經濟傳染擴散。

對策建議

在新舊動能轉換的特殊發展階段，科學合理的宏觀經濟政策尤為重要。宏觀政策應當供給端與需求端并重，體制性改革措施與逆周期宏觀調控措施并舉，共同為經濟結構轉型營造有利的環境。下面著重從財政貨幣政策和金融供給側結構性改革兩方面，為2020年的宏觀經濟管理提出對策建議。

加強逆周期調控，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。在經濟增速持續多年放緩、結構調整陣痛猶存、新舊動能接續尚未完成、外部環境高度不確定的情況下，應更加全面地、辯證地看待經濟增長速度與經濟發展質量之間的關系。要充分認識到，經濟增長速度與經濟高質量發展之間并不是非此即彼的矛盾關系。一方面，高質量發展需要有一定的經濟增速作為保障和依托。從防風險的角度而言，最好的防風險手段就是保持適度的經濟增長，只有在動態發展、做大增量的過程中，才可能從根本上緩解債務負擔，化解金融風險。從民生福祉和社會穩定的角度而言，也只有保持一定速度的經濟增長，才能不斷提升民生福利水平，為化解社會矛盾和維護社會穩定提供積極寬松的環境。另外，環境污染治理、基礎設施補短板、地域之間更平衡更充分的發展等等，都需要在動態發展中才能實現更有效的推進。另一方面，當前我國人均收入水平距離高收入國家門檻還具有較大差距，14億國民中實現中產的比例還不到三成，城鎮化率距離發達國家仍然有不小的差距，這些因素都意味著我國經濟仍然有較大的發展空間。

面對經濟下行壓力，應當保持底線思維?？茖W合理的財政政策和貨幣政策是宏觀經濟逆周期管理的主要工具，同時也為一個時期的宏觀經濟政策奠定了主基調，是做好“六穩”工作的前提。2020年應繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。

其一，積極的財政政策要做到提質增效。在前期減稅降費政策開始發揮積極效果的同時，2020年財政政策應更加注重于支出端，重點在民生和基礎設施建設領域發力，將“補短板”和宏觀經濟逆周期調節結合起來。一是建議適度提高財政赤字率，加快政府一般債和專項債的發行節奏。二是優化財政資金支出結構，提高財政資金使用效率，同時，嚴格壓縮一般性支出，保障重點領域支出。三是有效發揮財政資金的乘數效應。落實專項債資金充當符合條件的重大基建項目資本金政策，根據實際情況合理劃定項目范圍，增強財政資金撬動社會資金的能力。

其二，穩健的貨幣政策要做到靈活適度。一是保持與名義GDP增速大體相適應的廣義貨幣增長和社會融資規模增長，為金融體系和實體經濟維持合理充裕的流動性。二是適度引導廣譜利率下行，切實降低實體經濟，特別是民營中小微企業和三農領域的融資成本。三是優化信貸結構。增強對制造業中長期投融資的支持。在市場化原則下，綜合運用供應鏈金融、金融科技等手段，加強對民營企業特別是中小微企業的支持力度，化解融資難融資貴問題。四是提高直接融資比重。加快探索注冊制經驗，強化證券市場的價格發現和資產定價功能，更加注重發揮私募股權基金在創業投資、扶持企業發展壯大、兼并重組等方面的積極作用。

深化金融供給側結構性改革，防范化解金融風險。一是豐富金融毛細血管，疏通貨幣政策傳導渠道。2014年之后，我國的貨幣創造機制發生了深刻轉型，由以前的“外匯占款渠道”為主轉向“央行再貸款渠道”為主。在外匯占款渠道下，美元等外匯充當了市場自發的效率識別機制，對金融機構主動效率識別能力的要求不高;而在央行再貸款渠道下，貨幣信用由中央銀行向實體經濟的傳導鏈條則對中央銀行、商業銀行、非銀金融機構等的主動效率識別能力提出了高要求。特別應當注意的是，證券、公募私募基金、信托等非銀金融機構在新的貨幣信用創造體系下發揮著重要作用，在很大程度上發揮著類似于銀行分支網點的金融“毛細血管”的功能，是保障貨幣政策順暢傳導的必要基礎設施。因而，對于合理的影子銀行業務，應當在規范的基礎上促進其健康發展，避免“一刀切”地關停。

二是強化金融機構主動適應經濟結構轉型的能力。高度依賴抵押品進行信用識別和風險控制是我國商業銀行過去長期以來的重要經營模式。近年來，服務業在我國經濟中占比持續上升，一二三次產業融合發展成為趨勢;考慮到大部分服務業行業具有“無廠房設備、無原材料、無庫存”的特點，難以按照抵押信貸的要求獲得融資。為此，商業銀行體系應當主動適應經濟結構轉型，針對服務業和創新驅動領域的新特點，強化信用識別和風險控制的能力。

三是深化基礎設施投融資體制改革。我國經濟中仍然存在巨大的基礎設施投資建設需求，在地方政府財政壓力增大、財政赤字難以大幅突破的情況下，如何為基礎設施建設進行融資，成為擺在各級地方政府面前的一個緊迫問題。當前應根據基礎設施投融資項目的特點，建立專門機制，將基礎設施融資從一般性的商業融資體系中剝離出去，并與一般公共預算債務相區別，建議研究試點設立專門的“基礎設施投資銀行”和“基礎設施投資基金”。這樣能起到“一石三鳥”的作用：第一，為基礎設施投資項目提供量身定制的金融服務，匹配更符合其現金流特性和風險特性的融資;第二，有助于厘清地方政府債務的邊界，便于政府債務管理，從根本上防范地方政府隱性債務風險;第三，能夠降低地方政府及其下屬城投公司的類公共融資對私人企業一般商業融資的擠出。

四是加強中小商業銀行風險防范，規范中小商業銀行公司治理架構。以包商銀行、錦州銀行等風險事件處置應對為契機，對中小商業銀行的風險情況進行全面系統性地排查摸底。深化以城商行、農商行為代表的中小商業銀行改革。首先，健全和規范公司治理架構，杜絕大股東操控銀行經營，違規違法向利益相關主體放貸。其次，引導和強化中小商業銀行主要服務本地實體經濟的功能屬性，避免中小商業銀行過度依賴金融同業業務，“脫實向虛”。

（作者單位：中國社科院財經戰略研究院）