土地管理法修訂對農村金融的影響

劉俊杰

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關于修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的決定，決定自2020?年1月1日起施行。此次土地管理法的修改，對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等農村土地制度三項改革作出了最新規定，進一步明確了加強土地節約集約利用、推進城鄉融合發展的政策導向，在強化對農民土地權益保護的同時，實現了農村土地制度改革的重大創新，對有效盤活農村土地資源、促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。如何探尋更加合理有效的金融服務方式來適應農村土地制度改革帶來的新變化，是未來金融機構開展三農信貸支持中探索的方向和重點。

土地管理法修訂背景

當前，各地在推動實施鄉村振興戰略過程中，普遍存在“地、錢、人”三大關鍵制約因素，建設用地缺乏保障、資金投入不足、農村人才匱乏，而其中的核心是土地要素的有效盤活利用。順利解決這一問題，需要破除法律障礙。在我國，農村土地制度是國家基礎性制度，其改革牽一發而動全身。為審慎穩妥推進這項改革，?我國早在20個世紀80年代開始，就在農村開展了各類土地制度改革試點，取得了一系列成功經驗，其成果集中體現在土地管理法的幾次修訂中。

總體上看，《土地管理法》的實施和幾次修訂完善，為保護農村土地資源、維護農民土地權益、保障工業化城鎮化快速發展發揮了重要作用。但隨著實踐的發展和改革的深入，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現：土地征收制度不完善;農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價;宅基地制度不完整，用益物權難落實;土地增值收益分配機制不健全等。針對當前農村土地制度存在的突出問題，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對土地制度改革提出了明確要求，有關部門在黨中央、國務院的統一部署下，自2015年開始，在全國33個縣級單位開展了農村土地制度三項改革試點。經過幾年的探索，取得了明顯成效，為本輪《土地管理法》修改奠定了堅實的實踐基礎，在此基礎上，?新修訂的土地管理法將上述試點成功經驗上升為法律。

主要修訂內容

本輪《土地管理法》修訂，在充分總結農村土地產權制度改革試點成功經驗的基礎上，作出了多項創新性規定，從制度上鞏固了農村土地產權制度改革的成果。

一是破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙。本輪土地管理法修訂的最大亮點是允許農村集體經營性建設用地直接入市。修訂之前，土地管理法規定，除鄉鎮企業破產兼并外，禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，這一規定使農村集體建設用地的價值不能顯化，導致農村土地資源配置效率低下，農民的土地財產權益難以實現。新土地管理法允許農村集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式，可交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得農村集體經營性建設用地使用權之后，還可以轉讓、互換或者抵押。這一修訂結束了多年來農村集體建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價的二元體制，實現了城鄉土地平等的保護格局，為城鄉融合發展掃除了制度障礙，是本輪土地管理法修訂的重大制度創新。截至2018年底，試點地區農村集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理農村集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元，試點地區共獲得入市收益178.1億元。

二是進一步完善了農村宅基地管理制度。長期以來，我國實行宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規定，導致農村宅基地大量閑置浪費，?農民宅基地的用益物權難落實。有關調查顯示，2001年至2011年，全國農村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約為4000億元，農村閑置宅基地和閑置農房利用空間巨大。2015年以來，33個試點地區在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、盤活閑置宅基地和閑置農房等方面開展了積極探索，在此基礎上，2018年，中央“一號文件”首次明確提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置?辦法”。本輪土地管理法的修訂，吸收了試點地區的有益經驗，在原來一戶一宅的基礎上，增加宅基地戶有所居的規定，同時鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，并鼓勵繼續開展宅基地“三權分置”改革探索。對于解決農村土地閑置浪費問題、盤活存量建設用地、優化資源要素配置具有十分重要的意義，也為發展新產業新業態、培育鄉村發展新動能提供了空間。其中，開展閑置宅基地使用權和閑置農房抵押貸款，是有效盤活農村閑置宅基地資源的重要方式，?也是推進農村土地產權制度改革的重要環節。截至2018年底，試點地區共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，?辦理農房抵押貸款5.8萬宗，金額達111億元。

此外，本輪修法中，還對土地征收制度、加大農民權益保護、建立國土空間規劃體系、保護永久基本農田、合理劃分中央和地方土地審批權限以及建立國家土地督察制度等方面內容作出明確規定。本輪修法的總基調是積極穩妥，將看得準的問題、改革實踐證明可行的做法上升成為了法律。對一些一時看不準、不成熟的做法，如宅基地的“三權分置”和用益物權保護等，通過進一步擴大試點范圍，充實試點內容，為改革于法有據提供更多的實踐經驗和立法基礎，為下一步改革推進以及法律法規和制度政策的進一步完善預留了法律空間。

土地管理法修訂對農村金融發展的影響

長期以來，農民融資難的困境主要在于缺乏有效抵押擔保物。而農民最大和最具融資價值的財產——土地，其抵押融資受到法律的嚴格限制，為打破這一瓶頸，?滿足現代農業發展的信貸資金需求，中央在系統總結前期試點經驗基礎上，對《土地承包法》《土地管理法》等相關法律法規進行了修訂，賦予了土地經營權、集體經營性建設用地使用權和住房財產權依法合規進行抵押、擔保的權能。這一法律修訂打破了農村土地資源抵押融資的制度壁壘，暢通了金融資源進入鄉村的渠道，促進了農村土地資源資產和金融資源的有機銜接。

一是為農村土地金融發展提供了廣闊空間。新修訂的土地管理法賦予了集體經營性建設用地使用權和住房財產權抵押擔保權能，我國農村集體經營性建設用地和閑置宅基地資源面廣量大，以此作為抵押品，具有貸款主體廣、押品價值高等優點。通過發展上述兩權的抵押貸款，一方面農民可以從金融機構取得中長期融資貸款，緩解了發展現代農業的資金難題，另一方面將大大拓展農村金融機構的土地金融業務，推進三農信貸擔保結構優化，吸引各類金融機構進入農村金融市場，為農村金融提供了廣闊空間，對農村金融業的發展影響深遠。

二是對農村金融服務模式創新提出了更高要求。由于目前我國土地產權不夠清晰、土地流轉市場發育不完善、價格發現機制不健全、價值評估方式和手段滯后，?加上金融機構缺少土地抵押物化解風險的渠道和機制等，土地管理法修訂為農村金融業發展帶來新機遇的同時，也會帶來一些風險與挑戰。比如，有的地方在集體建設用地建設租賃住房項目上，由于項目回收期過長，影響了金融機構參與的積極性;宅基地由于產權不清晰，超占、私建等歷史遺留問題較多，會帶來抵押擔保風險，這些問題和挑戰都對農村金融機構的服務方式創新提出新的更高的要求。

金融服務創新助力農村土地產權制度改革

針對新土地管理法修訂帶來的金融機遇與挑戰，金融機構要按照“有利于降低成本、有利于防控風險、有利于實現可持續發展”的總體要求，積極做好服務模式創新。

一是健全金融服務農村土地產權制度改革的政策體系。針對農村土地產權制度改革釋放的金融需求，金融機構要做深做細適應農村土地產權制度變遷的頂層設計和政策配套，完善支持農村土地產權制度改革的政策體系，量身定制有針對性的金融服務方案，助力現代農業發展和農民增收。

二是創新農村土地產權的金融服務模式。緊貼發展現代農業、推動鄉村振興的實際需求，結合現代農業產業園、田園綜合體、特色小鎮等三產融合、休閑農業和鄉村旅游項目，探索集體經營性建設用地使用權中長期貸款模式以及宅基地使用權和住房財產權抵押貸款方式，通過服務模式創新有效盤活面廣量大的農村集體建設用地和閑置宅基地資源，實現金融服務農村產權制度改革的長效機制。

三是完善農村土地產權金融服務的風險防控機制。探索完善農村集體建設用地、宅基地使用權等抵押物的準入機制、押品價值評估方式、抵押物處置變現辦法等相關規范措施，結合集體經營性建設用地和宅基地的自身特性和抵押貸款的相關法律政策，健全有針對性和差異性的抵押率、貸后監管、風險管理等方面的辦法要求，平衡好抵押擔保等業務開展和和防控風險的關系。

（作者系農業農村部農村經濟研究中心改革試驗研究室副主任、副研究員）