生態保護紅線制度下我國公路生態保護存在的問題與對策

高碩晗，陶雙成，簡麗，陳濟丁，黃山倩

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

生態保護紅線是依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區域生態安全的底線[1]，其劃定面積約占國土總面積的20%～30%[2-3]，且多集中于交通基礎設施建設較落后的地區。公路作為典型的跨區域、大尺度線性工程，規劃選線中不可避免地涉及生態保護紅線區域。隨著生態保護紅線制度的實施，生態環保剛性約束不斷增強，我國當前的公路生態環保治理體系已無法適應新形勢、新要求。為切實提高公路生態保護水平，推進公路建設快速可持續發展，需要進一步明確新形勢、新要求下公路生態保護現狀問題及對策，指導公路建設實現綠色發展。

公路是典型的生態影響型建設項目，關于公路的生態保護問題，國內外學者進行了諸多研究。在公路規劃設計方面，美國聯邦公路局（Federal Highway Administration,FHWA）[4]在1997年發布的《公路靈活性設計指南》（Flexibility in Highway Design）中強調，公路設計應在保證運輸功能和安全的基礎上與自然環境相協調；陸旭東等[5]對公路環保關聯性設計（Context Sensi?tive Design,CSD）理念與實踐開展了研究，認為環保、景觀等多學科專業人員應在公路規劃、設計等前期階段介入，充分發揮各自優勢，將生態、環保、景觀等要求融入公路主體設計。

在公路管理方面，劉志崗[6]梳理了發達國家公路環境保護現狀，發現發達國家將減緩環境影響作為項目建設的前置條件并進行充分論證，同時建立了涉及公路與生態環境保護各個方面的法律法規和管理機制，組建了具備強大環境監督管理權力的公路環境保護機構，并充分保證公路建設環境保護資金投入；高碩晗等[7]分析了我國公路環境保護管理體系存在的問題，提出應進一步建立健全公路環境保護制度體系、完善現有技術規范、實行全過程環境管理、增加環境保護資金投入等對策建議；汪茜等[8]針對交通行業環境保護工作缺乏銜接性和整體性的問題，研究構建了以交通部門為中心的行業環境管理體系框架，提出在完善的運行保障機制下提高高速公路全程環境管理的有效性。

在生態敏感區公路環境保護方面，Forman等[9]對公路的主要生態影響進行了分析，提出公路網破壞了生態系統的完整性和連通性，改變了景觀空間格局，造成了生境喪失與破碎、理化環境改變、動物致死以及阻隔效應等生態效應，并估計美國有15%～20%的生態環境受到了道路的影響；馮學鋼等[10]系統總結了美國黃石公園內公路建設經驗，提出在保護區公路規劃設計中，應遵循最大限度減少對環境影響的原則，著重突出路網功能，靈活運用設計指標，配合可持續性工程措施，建設規模適度的公路網；楊艷剛等[11]對生態敏感區公路環境影響后評價現狀進行了分析，發現已建普通國道與國家高速影響了636 個自然保護區，路網對生態敏感區的累計影響逐步顯現，應對公路建設項目運營過程中存在的生態影響問題及時采取補救措施。此外，國內外學者針對生態敏感區公路建設中的生態恢復、野生動物保護、水污染防治等技術措施的研究也取得了豐碩的成果[12-15]。

綜上所述，目前公路生態保護相關研究多聚焦于公路建設與管理中的具體問題，缺乏對我國公路生態保護發展現狀的整體分析和系統梳理，特別是針對生態保護紅線制度下公路生態環保問題及對策的專項研究尚未開展。

為摸清生態保護紅線制度新要求與我國公路建設生態保護現狀間的矛盾沖突，本文對安徽、新疆、青海、四川、廣東等地涉及生態保護紅線的典型公路項目建設情況開展調研，在此基礎上系統梳理當前生態保護制度背景下我國公路生態保護發展現狀問題，深入剖析問題成因，提出推進我國公路生態保護發展的政策建議和對策措施，以期為公路生態環境保護管理部門科學制定相關政策提供決策參考。

1 生態保護紅線制度下我國公路生態保護工作的現狀問題

本文采用一般性調查和重點調研相結合的方式，通過座談調研和專家咨詢對公路建設中的生態保護問題進行總體梳理，篩選出受生態保護紅線制約問題突出的安徽、新疆、青海、四川、廣東等典型省區，對其中的代表性項目面臨的生態保護問題進行重點調研，歸納出當前我國公路生態保護工作的現狀問題如下。

1.1 涉及生態保護紅線項目建設停滯，影響國家戰略順利推進

目前，線性的公路建設與連片的生態保護紅線管控之間存在著一定的矛盾，許多公路建設項目不可避免地穿（跨）越生態保護紅線區域。對于涉及生態保護紅線的新建項目，由于土地審批、環評等前期工作無法推進，導致規劃建設項目無法正常開展。以安徽省為例，截至2019 年8月，安徽省國高網和省高網規劃的33 個項目中，有28 個項目因無法避讓生態保護紅線建設而停滯。

對于涉及生態保護紅線的改擴建、大中修項目，其中的部分道路也由于環評無法獲批，導致通行狀況持續惡化、運營安全無法保障。例如青海省有31 段、2 514km 的國省干線改擴建工程因涉及生態保護紅線，無法開工或只能分段施工；新疆維吾爾自治區G216 線富蘊—五彩灣公路中長達304km 路段由于穿越自然保護區，無法設置服務設施。

交通基礎設施是社會經濟發展的先行官，涉及生態保護紅線的公路建設項目大量停滯，對區域一體化、全面建成小康社會等國家戰略的實施產生了較大影響。

1.2 工程建設成本大幅上漲，項目施工面臨巨大經濟壓力

隨著生態保護紅線制度的實施，環保管控愈加嚴格，大量砂石料場關停、河沙禁采，地材短缺、價格上漲問題日益突出。以安徽省為例，2017 年1 月—2019 年6 月，砂、碎石價格上漲幅度分別高達166%和80%。工程建設成本的大幅增長導致部分項目停工待料，嚴重影響工程進度和質量，還存在施工企業違約風險。

涉及生態保護紅線的項目要實現“無害化穿（跨）越”，環境保護投資巨大，原有的工程預算無法滿足實際需要。例如，新疆G0711線烏魯木齊—若羌段無法繞避生態保護紅線區域的路段，按照不設施工營地、施工便道、取棄土場、服務設施等“四不準”要求，項目新增投資達3 億元；按照住建部施工工地“六個百分百”的要求開展施工揚塵治理，也使得建設成本大幅增加。上述由于生態環境保護造成的成本增加均未列入工程預算，因而無法獲得資金保障。

1.3 部分公路工程項目環境保護工作不到位，違規現象較突出

根據中央生態環境保護督察辦公室相關通報，公路工程項目環保工作違規問題仍然較多。

一方面，公路建設項目環境管理“重前期，輕過程”的問題仍普遍存在[7]，部分公路項目施工期環保、水保措施未按要求落實到位，生態修復、污染防治效果未達要求。例如，廣東省某高速公路因配套的污染防治設施不到位，被省環保廳責令停止運營；云南省某公路施工因棄渣未運至指定棄渣場，受到責令整改和罰款處罰；各地公路施工過程中，揚塵污染防治措施落實不到位的問題普遍存在。

另一方面，環評、水保措施要求沒有全面納入工程設計各階段，最終設計方案與環評、水保批復的方案不一致，環評和水保不能有效發揮作用。例如，江西省某高速公路工程方案與環評批復的方案相比發生重大變動；四川省某高速公路建成后，沿線聲環境敏感點的分布情況相比環評批復的敏感點數量、相對位置變化巨大。

2 生態保護紅線制度下我國公路生態保護存在的問題成因

2.1 生態保護紅線制度體系不健全

目前，生態保護紅線制度歷史問題與當前新要求之間、生態保護紅線要求的一致性與各保護區的多樣性之間的矛盾突出[16]，生態保護紅線的劃定、評估和管理制度待進一步明晰[17-18]。一方面，生態保護紅線管理辦法尚未出臺，允許進入生態保護紅線區域的人類活動清單及管控辦法尚未明確。另一方面，受歷史條件、技術手段所限，部分生態保護紅線劃定論證不充分[19]，對公路等線性交通基礎設施建設特點和民生保障需求等考慮不足，未預留出必要的、足夠的交通發展廊道。

2.2 公路網規劃與國土空間規劃銜接不到位

生態保護紅線是國土空間規劃“三條控制線”之一[20]，而交通規劃是國土空間高質量發展的重要支撐，需同時協調自然資源部（廳、局）、生態環境部（廳、局）、發展和改革委員會等部門[21]。目前，交通運輸部門公路網規劃編制與國土空間規劃編制之間存在銜接不緊密的問題，主要原因有：

（1）在國土空間規劃編制過程中，地方交通部門主動跟蹤、溝通協調不足，導致已建或待建交通基礎設施發展規劃與地區國土空間規劃存在沖突，生態保護紅線劃定中未預留足夠的交通基礎設施發展空間；

（2）地方交通部門對交通基礎設施國土空間控制規劃研究不足，導致交通行業發展規劃無法被及時、準確地納入國土空間規劃；

（3）公路網規劃精度與國土空間規劃不匹配，規劃公路的線位及附屬設施布局難以在國土空間規劃中明確，無法準確預留公路廊道，影響路網規劃的實施。

2.3 公路行業治理體系與新時代綠色發展要求不適應

（1）公路行業生態環保法規制度體系不健全

涉及生態保護紅線公路項目“無害化穿（跨）越方式”正處于研究階段，尚未形成指導意見或實施細則，導致此類項目建設缺乏政策法規依據；公路行業未出臺施工揚塵防治等方面的指導文件或技術規范，生態環境部門在公路建設環保督查時執行住建部門關于城市建筑施工“六個百分百”的大氣污染防治要求，不符合線性工程特點；環境影響后評價制度尚未建立，對已建公路項目的生態環境影響范圍、程度等分析研究不足，影響行業科學管理和決策[11]。

（2）設計階段多專業協作聯動反饋機制不完善

公路建設項目環評文件大多是針對工可或初設階段工程建設方案所作的一次性環境影響評價，沒有建立有效的環境影響評價與工程設計互動和反饋機制，使得相關生態環保要求在工程設計中未充分落實[22]；對于涉及生態保護紅線項目，缺乏“無害化穿（跨）越”措施的專項設計和審查，導致相關措施的可操作性、有效性得不到保障。

（3）施工過程中對環境監理缺乏強制要求

我國公路環境管理體系中，施工期環境監理較為薄弱，對施工活動中的生態環境保護工作缺少按照施工進程實施的動態管理，導致生態環境保護措施難以落實到位，項目建設中常出現局部改線、少批多占、違規設置取棄土場、棄渣占用河道等生態環境易破壞的問題。此外，環境監理人員對施工單位缺乏有效的約束手段，難以依據合同條款對違規行為進行處理。

2.4 資金保障和原材料短缺應對機制不健全

隨著生態保護紅線制度下生態環保要求的提高，項目建設環保投資大幅增加、原材料供應短缺、價格大幅上漲問題突出，但目前公路行業對上述問題的應對體制機制尚不健全。在環保資金保障方面，現有工程定額中環境保護投資取費標準低，且缺乏運輸揚塵治理、草皮剝離與保存、表土剝離與堆放等生態環境保護相關科目，導致建設項目環保投資不足。在原材料供應方面，通過設置自采料場方式解決地產材料供應問題的傳統方案已不符合生態保護紅線區域生態保護政策要求，同時由于公路施工多采用固定總價合同，缺乏原材料調價機制，導致業主和施工單位無力應對建設成本的大幅增加。

3 推進我國公路生態保護的政策建議

3.1 建立健全公路行業生態保護制度體系，提升生態文明治理能力

（1）加強公路生態環境保護頂層設計

進一步完善公路生態保護政策法規頂層制度設計，并在制度體系完善過程中加強針對性。通過開展專題研究，做好公路法律、法規及政策制度“立、廢、改、釋”工作，加強對現有公路建設相關環境管理法律、法規的系統梳理，重點對其中存在矛盾、重疊和漏洞的部分及時進行修訂、補充與完善，解決其與國土空間規劃、生態環境保護等“統籌協調管控”存在不適應的問題。

（2）完善公路行業環境保護監督管理體系

對公路建設環境管理體系中的薄弱環節進行補充完善，加強行業內監督管理。研究建立工程設計選線與環境影響評價、水土保持方案編制的全程聯動工作機制，持續優化工可設計選址選線，落實環保措施，確保工程設計符合生態環保要求；修訂《公路水路交通建設項目環境保護管理辦法》，進一步完善交通運輸行業建設項目環境保護管理制度；完善公路工程施工環境監理制度，推廣工程監理與環境監理相結合的“兼職式”環境監理模式；加強公路建設項目揚塵治理、污水處理、噪聲防治等相關標準規范的制修訂，為工程建設日常監管提供符合行業特點的依據。完善《公路工程預算定額》（JTG/T 3832—2018）的定額費用科目，提高環保費率水平，鼓勵地方結合地區特點及時修（制）訂定額費用；鼓勵地方出臺地材價格調差的指導意見，當砂石等地材價格漲幅明顯偏離施工企業正常風險承受能力時，允許按照市場行情對地材價格進行適度調整。

（3）積極推進建設項目全過程環境管理工作

針對公路建設的特點和目前存在的各種環境問題，引入“環保管家”模式，提供包括環境影響評價、環保治理工程、環境監理與監測、環?？⒐を炇找约碍h境影響后評價等一站式環保托管服務，實現前期建設與后期運營全過程環境保護管理的無縫銜接，全過程、全方位地解決好公路建設過程中的生態環保問題。

3.2 建立健全溝通協調機制，為公路行業綠色發展營造良好的外部環境

（1）推動建立統籌協調的工作機制

強化交通運輸部與自然資源部、生態環境部等部門的聯動，建立多方聯動、協同共享、有效管理的工作機制，協商解決新時期公路行業發展面臨的重大生態環境問題。例如，會同自然資源部等有關部門，推動中辦國辦印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中“生態保護紅線內允許的對生態功能不造成破壞的8 類有限人為活動”[23]的政策解讀、落地，積極跟蹤《中華人民共和國自然保護區條例》《生態保護紅線管理辦法》等文件的制修訂，推動交通行業意見納入有關文件，為交通行業爭取發展空間和政策支持。

（2）深入推進交通基礎設施國土空間控制規劃按照已建項目預留改擴建空間、近期項目精準落地、遠期項目預留指標和廊道的思路，開展基于資源環境承載能力的交通基礎設施國土空間開發適宜性評價，摸清交通基礎設施對土地資源、環境容量等的需求，加快研究編制交通基礎設施國土空間控制規劃，統籌劃定公路建設走廊等空間管控邊界，做好未來發展空間資源的有效儲備。

3.3 加強公路生態環境保護研究與實踐，推進交通運輸綠色發展

（1）開展“無害化穿（跨）越”專題研究

梳理不同地區、不同類型公路項目對環境影響程度較小的設計方案、結構物形式等，研究制定公路“無害化穿（跨）越”實施細則，以指導建設項目提高工程設計環境友好度；涉及生態保護紅線項目開展“無害化穿（跨）越”專項設計，加強設計方案綜合比選論證與審查，確保技術可行、環境可接受和資金保障合理。

（2）加強公路生態環境保護科研攻關

公路生態環境保護研究應瞄準公路交通生態建設和污染整治前沿，開展路域生態系統演變規律及調控機理等方面的基礎性研究，為公路生態環境保護技術研發、效果評估提供基礎數據和理論支撐；加速成果轉化，推進高新技術特別是生物技術、信息技術和新材料技術等在公路環境保護方面的突破應用，著力解決公路生態環境保護中的關鍵技術問題。

（3）實施生態修復與環境保護工程

針對生態保護紅線區域已有公路項目，實施生態修復與環境保護工程。排查區域內早期建設公路的生態環境狀況并進行科學合理的評價，制定統一的公路生態修復規劃，加強路域生態環境修復，改善邊坡、?。墸┩翀雎懵肚闆r，因地制宜地增設必要的野生動物通道，恢復受公路影響的濕地生態功能，加強能源高效利用及節能減排。

4 結語

我國生態保護紅線制度體系處于補充完善階段，公路交通基礎設施建設也處于綠色轉型發展的關鍵時期。本文系統地梳理了生態保護紅線制度下我國公路生態保護發展存在的主要問題及成因，并提出對策措施：首先，公路行業應樹立“管行業必須管環保、管項目必須管生態”的理念，不斷建立健全行業生態環境保護頂層制度體系及監管制度體系，加強公路建設項目環境保護“事前”“事中”和“事后”管理，增強行業治理能力；其次，從建立統籌協調的工作機制和優化交通基礎設施國土空間規劃兩方面入手，為綠色公路建設營造良好的外部環境；最后，著力加強公路生態環境保護研究與實踐，通過技術手段有效解決工程建設運營中的生態破壞和環境污染問題。

本文主要針對調研中發現的問題進行了分析和探討，在未來的公路交通可持續發展研究中，建議進一步拓展和深化對交通運輸綠色發展機制與生態環境保護關鍵技術的研究，從體制機制和關鍵技術兩方面推動公路建設與生態保護協同發展。