國外自行車交通發展戰略對我國的啟示

李濱杉，顧曉鋒，陳建業

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

近年來，為解決全球氣候變暖、能源危機等問題，世界各國都在探索發展更為低碳、可持續的交通方式。黨的十九大提出進一步提高綠色出行水平。交通運輸部等十二部門和單位聯合制定的《綠色出行行動計劃（2019—2022 年）》中明確指出：要優化慢行交通系統服務，加大非機動車道和步行道的建設力度，保障非機動車和行人合理通行空間[1]。在中央政策的引導下，以北京、上海、杭州和深圳為代表的各大中城市相繼出臺了推行自行車交通體系建設的地方性政策和制度，努力扭轉自行車出行分擔率較低的局面[2-5]。但因公眾的綠色出行意識還不夠強，自行車道等基礎設施建設管理過程中各部門職責不清，宏觀戰略發展規劃和系統性的技術標準還沒有形成，后期監管保障不到位等諸多問題，我國自行車交通發展依然較慢，自行車出行分擔率仍然有待提升。

目前，國內很多學者對自行車交通進行了相關研究。李佩瑾等[6]基于綠色交通概念，對現有交通規劃中存在的問題進行了總結，探索如何在新時代更加有效地解決現有的交通和環境問題；閆星培等[7]基于“保障行人和自行車交通安全”的理念，分析總結了部分國家城市街道設計手冊中的措施，為城市道路交通管理提出建議；陳陽[8]從前期定性評價的角度構建了包含可達性、安全性、便捷性和舒適性4 個指標的自行車交通評價指標體系，運用層次分析法和熵值法組合賦權確定權重，構建物元分析模型和模糊綜合評判模型，分別對自行車交通體系進行評價；王悅等[9]從后期管理保障的角度梳理了哥本哈根在自行車交通運營管理方面的政府部門機構配置、行政流程與財政保障、配套法規等內容，總結出可供我國借鑒的自行車交通管理經驗；甘依靈[10]從規劃設計的角度研究了哥本哈根自行車道相關設計策略對促進低碳出行、構建人性化城市公共空間等方面的作用，為我國城市慢行交通空間的設計提供借鑒；胡亮等[11]從政策制定的角度解讀了澳大利亞自行車交通發展戰略，分析其如何通過硬件、軟件、法規三位一體的綜合措施營造有利于自行車出行的整體環境。總的來看，現有研究成果缺乏針對多個國家自行車交通發展的比較研究，也未見從戰略制定的角度系統地分析發展目標、行動戰略和保障措施在促進自行車交通發展及提高自行車出行分擔率方面的先進經驗。

以歐洲為代表的國外自行車交通已經歷較長的發展過程，進行了許多有益的探索并取得了長足的進步，如丹麥重視多種出行目的的騎行氛圍營造，德國聚焦規劃與制度的改進，英國則更為關注各類型騎車者的參與。本文將通過比較研究丹麥、德國和英國等3 個國家自行車交通發展戰略提出的背景、目標、行動戰略和保障措施等，總結相關成功經驗，為有效提升我國自行車出行分擔率提供借鑒與啟示，并為科學制定我國綠色出行和慢行交通發展政策提供依據。

1 國外自行車交通發展戰略的制定背景

20 世紀70 年代末、80 年代初，發達國家在經歷了自行車交通衰落、私人小汽車交通興起的階段后，出于解決氣候環境問題和交通擁堵問題，改善城鄉生活質量以及保障居民健康等目的，對城市公共交通和私人交通進行重新定位，認可自行車交通的回歸并將其作為促進城市可持續發展的重要戰略方向[12]，但各個國家關于自行車交通發展戰略的制定背景不盡相同。丹麥、德國、英國的自行車交通發展戰略制定背景如表1所示。

表1 各國自行車交通發展戰略制定背景

盡管丹麥是近年來積極使用自行車的主要國家之一，但居民的自行車使用頻率與20 世紀90年代相比下降幅度超過10%[16]。為了扭轉這一趨勢，丹麥于2007年開始在全國范圍內實施《更多的自行車上路》（More Bikes on the Road of the Country）戰略，2014年的接替文件《自行車上的丹麥——國家自行車戰略》（Denmark-on Your Bike! The National Bicycle Strategy）旨在從文化和傳統角度推動自行車出行的未來發展，鼓勵更多人通過自行車通勤、上學和休閑。

德國極為重視可持續發展問題，在1992 年聯合國環境與發展大會上就實施全球《21 世紀議程》做出承諾，將可持續發展確定為國家的長期戰略目標。為使自行車交通成為國家可持續綜合交通的一部分，德國在2002 年首次將其提升至國家戰略層面，制定頂層戰略性文件《國家自行 車 計 劃2002—2012》（National Cycling Plan2002—2012,NCP 2002—2012）。在首個計劃期內，自行車分擔率就達到10%，取得了較大進展[17]。于是在計劃即將完成之際，德國政府又發布了《國家自行車計劃2020》（National Cycling Plan2020,NCP 2020），除了 延續NCP 2002—2012 的內容外，也結合現狀及面臨的挑戰增加了自行車旅游、電動自行車出行等新內容[14]。

英國在2012年倫敦奧運會期間推廣的倫敦公共自行車項目因有效改善了市容、緩解了交通擁堵而獲得各方認可。為使更多人意識到騎自行車的好處，英國政府啟動了一場全國性自行車革命，力爭各類群體都愿意選擇騎車出行。隨后，英國政府在2014 年發布了一份為期10 年的長期戰略規劃——《自行車出行實施計劃》（Cycling Delivery Plan），該文件明確了政府發展自行車交通的愿景以及各有關方面需要發揮的作用[18]。

2 國外自行車交通發展戰略

2.1 目標

以上3 個國家根據各自不同的發展需求，在當前采取的國家層面自行車交通發展戰略中制定了對應的發展目標、框架和行動路徑，并要求區域和地方政府在公共政策中將自行車交通考慮在內。

丹麥更為關注居民的自行車出行目的，在自行車交通發展戰略中設定的3 項發展目標為：以自行車為交通工具，使出行更暢通，環境更清潔并改善氣候；打造更健康的生活方式，提供休閑騎行新體驗；開展“安全上學”和其他促進良好交通文化的活動。

德國的戰略目標主要從規劃和制度著手：優化自行車交通監管體系；推動自行車交通成為綜合交通規劃的一部分；將自行車交通作為一個獨立交通系統；為應對居民健康、環境壓力等挑戰做出貢獻。在按照戰略規劃發展的前提下，德國的交通、建設與城市規劃部門專家基于全國性大規模出行模式調查對自行車交通情況進行了估算：到2020年，德國的自行車出行分擔率可能達到15%。

英國將重點放在以提升騎行環境為前提的自行車使用群體擴展上，無論年齡、性別、健康或收入水平，旨在實現自行車成為人們短途出行的自然選擇或作為長途出行的一部分的宏觀目標，并提出到2025 年前將自行車出行量提升1 倍的愿景，即全年騎行出行量由2013 年的8 億人次增加至2025年的16億人次。

2.2 行動戰略

各個國家根據戰略目標確定了相應的行動路徑，主要聚焦在政府部門間的自行車政策協調、地方和區域政府的能力建設、自行車基礎設施和試點項目的投資計劃以及確立新的法律和財政框架，同時采取不同措施帶動自行車旅游、多式聯運、教育和體育運動等與自行車有關的各個領域發展，全面促進城市和國家的可持續發展。

丹麥圍繞日常通勤、旅游休閑、安全上學等出行目的，從城市規劃、基礎設施、騎行文化、運營管理、公共參與、財政激勵等角度推動全方位的自行車交通出行，表2 列舉了3 類出行目的對應的策略和具體措施概要，既覆蓋多項設施的擴建及改善，也有培養自行車文化、打造“自行車城市”等軟實力的塑造。

表2 丹麥國家自行車交通發展戰略行動概要

德國的行動戰略是從更為廣泛的領域促進自行車交通的發展，主要圍繞制定發展戰略規劃、加強基礎設施建設、提升道路安全、發展自行車旅游、加強與其他交通方式的一體化銜接、自行車安全教育等多個方面（見表3）。由表3可見，每個行動主題都有權責清晰的分工體系，明確規定聯邦政府、聯邦州和地方政府必須承擔的責任和義務。

表3 德國國家自行車計劃行動概要

英國為指導各方開展自行車交通發展相關工作，明確責任歸屬和期限，依照實施計劃框架內的4 個重要主題（愿景、領導力和目標；資金；基礎設施和規劃；安全性和安全感）制定行動計劃。本文選取了部分較為重要的行動概述列舉在表4 中，探討了各類群體在建議的時間范圍內實現計劃目標需要發揮的作用。

表4 英國自行車出行實施計劃行動概要

2.3 保障措施

2.3.1 完善組織結構

明確的組織結構是保障戰略實施的重要措施，有利于高效完成有關各方間的信息互通和立場協調等工作。丹麥和英國都是由中央政府交通部門直接主導全域自行車項目并將部分權力下放給各市議會，建立雙向合作，由相關職能部門協調制定本地自行車戰略并與企業共同行動推動自行車交通。德國則在地方政府、聯邦州和聯邦政府三級設立自行車交通官員，賦予明確的責任和人力財力資源，同時建立全國自行車大會、自行車咨詢委員會等機構并設立跨部門工作組，定期舉辦交流會議，協調各級政府以及有關各方的工作。

2.3.2 加大資金投入

持續和充足的資金投入是實現既定戰略目標的關鍵因素。發展自行車交通的資金主要來源于3 個渠道：中央政府的專項財政支持；市政府對自行車交通的直接投資；市政府對自行車交通的間接投資，即市政府對道路一體化建設改造中涉及自行車的投資部分。在投資額度方面，丹麥政府通過與交通運輸管理協議中的其他各方達成協議，在戰略期內投資總計1.8 億丹麥克朗。德國聯邦政府每年會根據研究結果估算當年用于實施自行車計劃的資金額度，支持科技創新和試點項目，如：在2015 年投資9 300 萬歐元用于自行車交通基礎設施。同時，也在德國國家自行車計劃官網上提供融資指南，幫助參與各方能夠更清晰地了解其他可行的融資方案。英國政府通過制定協議明確保障資金供應，英國財政部承諾6 年內向地方增長基金撥款30億英鎊用于交通項目。除地方增長基金外，英國政府還建立了國家對自行車的支持基金、公路維護資金、戰略路網資金等長期性投資，持續支持實施計劃中的專門措施。

2.3.3 強化政府監管

及時監測和管理現狀對有效評估自行車交通發展趨勢十分必要。德國聯邦政府通過“自行車監測研究”了解人們對使用自行車出行的態度變化和對自行車交通政策的意見，定期匯編和發布有關自行車出行趨勢的關鍵數據。聯邦州和地方政府自行開發監測系統，采用聯邦政府提供的計算工具對調查結果進行分析，并利用聯邦政府建立的用戶論壇，交流各自的調查數據、方法和經驗教訓。英國交通大臣對自行車出行實施計劃負有總體責任，并由其直接領導的專門交通小組定期監督該計劃。政府每年向該小組匯報進展并每兩年向公眾發布自行車實施計劃的最新進展。類似地，丹麥針對自行車盜竊、改善停車條件等民眾反映的熱點問題成立了多個專門監督小組，負責跟進問題的整改。

3 國外自行車交通發展戰略對我國的啟示

我國已有多個省市遵循“以人為本”的原則開展了大規模的自行車和步行系統建設，但要打造真正科學且吸引人的慢行交通系統和綠色出行城市，任重而道遠。丹麥、德國和英國實行的國家自行車發展戰略內容全面、角度多樣，系統化地論述了從目標設定、具體措施和后期保障等方面如何促進自行車交通的發展及提升自行車出行分擔率，對我國科學制定自行車交通發展政策的啟示主要包括以下方面。

3.1 優化整體自行車道網絡布局，分為省、市和縣3個層級

丹麥、德國和英國的自行車道網絡布局具有很強的整體性，規劃方案細化到州、市和社區（對應我國的省、市和縣），在不同的尺度上兼顧了規劃設計的可行性和完整性。尤其在重點城市的重點地段做到精細規劃和管理，滿足跨城市通勤、短途出行與長途旅游等多種出行目的。我國也需出臺相關推進自行車交通體系建設的政策和制度，從整體視角布局自行車道網絡，構建合理且安全的連接。

3.2 復興自行車文化，培養居民綠色出行意識

可效仿丹麥培養自行車文化的思路，全面挖掘和復興我國自行車傳統和文化，重塑自行車在城市交通中的地位和形象。借助近年來迅猛發展的共享單車，適當開展宣傳推廣活動，可從環保、健康、低成本、高效、年輕時尚等方面在居民心中建立新的自行車交通形象，以共享單車方式增加體驗感，引導私家車出行者接受新的出行方式，培養綠色出行興趣，并適當給予自行車交通補貼。

3.3 明確各部門工作職責，落實管理責任和范圍

從戰略制定到實施，從成效評估到調整，丹麥、德國和英國都有專門負責自行車交通推廣的組織機構，我國也需聯合規劃、交通、住建、公安等部門，明確權責，如：中央政府部門負責制定總體發展目標，編制相關設計導則及指南，促進科研，推廣先進的實踐經驗，提供資金和評價試點項目等；各省市結合本地情況及需求制定自行車交通發展規劃，開展培訓及自行車推廣等活動，并提供政策引導、協調以及資金方面的支持。

3.4 制定相關技術標準和法律法規，完善自行車交通專有路權

德國和英國針對自行車基礎設施建設頒布相關標準，用以規范設計和保證建設質量。我國自行車交通規劃仍處于起步階段，迫切需要確定適當的規劃方法和制定適當的項目標準，出臺自行車交通體系設計標準、建設標準以及相關法律法規，做到有法可依、有章可循。逐步恢復和完善現有交通網絡中的自行車基礎設施和專用路權，減少機動車道與自行車道系統的交織。除了與其他交通方式共存外，還應逐步創新城市設計，優化公共空間的使用。

3.5 通過設立政府專項資金和鼓勵社會投資建立穩定的財政保障機制，集中資金解決重點問題

充足且持續的資金投入是丹麥、德國和英國促進自行車交通發展的重要保障。我國也應將城市自行車交通投入納入地方公共財政預算體系，建立政府專項支持自行車交通的資金并積極引導和推動社會資本參與，主要用于新建自行車配套基礎設施和現有設施的升級和日常維護等，還應重點對技術創新型研究項目進行投資。

4 結語

本文對丹麥、德國和英國3 個國家的自行車發展戰略進行研究，結合各國的戰略編制背景，比較分析戰略文件提出的發展目標、行動戰略和保障措施，總結其先進經驗，獲得對我國發展綠色出行和慢行交通的啟示，涵蓋網絡布局、自行車文化、職責管理、技術標準和財政保障等方面，旨在為我國發展自行車交通提供參考。在未來的研究中可以結合步行系統和公共交通系統，從交通網絡全局對具體實施措施展開分析，并對制定階段性自行車交通發展戰略提出建議。