社會性規制視角下城市機動車限行的合理性研究

丁芝華，李燕霞

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

近年來，隨著經濟的持續發展，我國許多城市的機動車數量迅猛攀升，交通壓力不斷增大，交通環境日益復雜，交通擁堵以及因機動車大量投入使用而帶來的環境污染、能源消耗、交通安全等問題愈發嚴重。為了解決這些問題，一些城市采取了多種有針對性的政策。機動車限行就是這諸多政策中的一種。它是一種比較簡捷、有效的社會性規制措施，但也一直受到了不少的質疑、反對和批評，甚至被視為一種“懶政”或“惰政”做法。在此背景下，機動車限行政策受到不少研究者的關注[1]。部分研究者從法律依據、法律原則、法律程序等方面探討該政策的合法性，主張合法的有[2]，主張不合法的也有[3]。部分研究者運用實證方法分析政策實施的實際效果，如減少城市交通擁堵[4]、減緩環境污染[5]、優化居民出行方式[6]等。部分研究者關注該政策是否可常態化的問題[7]。除了前述問題外，政策認知是影響人們對機動車限行政策態度的重要因素[8]，因而政策合理性也備受研究者重視，持“合理”與“不合理”的觀點者皆有，但從總體上看，相關研究未能從深層次上對政府實施該政策的依據進行分析，理論深度不足。鑒于此，本文運用社會性規制的相關理論對政府實施機動車限行政策的依據進行深入探討，以明辨其合理性，引導人們正確地認識和評價該政策，提升政策實施效果。

1 社會性規制的基本理論和實踐

社會性規制是政府規制（Government Regula?tion）的一種。政府規制簡稱規制，是指政府通過公共機構對微觀經濟活動和私人活動進行的規范和制約[9]。根據實施目的等的不同，規制可分為經濟性規制和社會性規制。其中，社會性規制是以保障公眾的生命和健康，保護環境和防止災害等為目的對微觀經濟活動和私人活動進行的規范和制約。與政府實施的宏觀經濟管理或其他宏觀管理活動不同[10]，規制會對私人權益帶來直接的影響，因而其實施需要遵循法治的原則和要求。在規制工具或手段方面，常用的有禁止或限制特定行為、制定相關標準、頒發許可證、建立信息披露制度、實施排污收費等。

在近代西方社會中，微觀經濟活動主要由市場來調控，而私人活動主要是由社會自身來管理的，各國政府實施的直接干預較少。但是，自19世紀末到20世紀初以來，由于社會形勢發生了重大變化，各國政府紛紛采取措施對微觀經濟活動和私人活動進行直接干預，強化規制成為了現代社會的一個重要特征。在很長一段時間內，經濟性規制一直是西方國家實施規制的重心。直到20世紀六七十年代以后，隨著經濟性規制的放松，社會性規制才逐漸興起。

早期的理論研究認為，實施經濟性規制與社會性規制的動因都是克服市場失靈（Market Failure），但二者針對的市場失靈的具體內容有所不同。前者主要是克服因競爭不足等引起的市場失靈，而后者主要是克服外部性（Externality）、信息失靈（Information Failure）、公共物品（Public Goods）等引起的市場失靈。外部性，又被稱為“外部效應”，是指某一經濟活動（包括生產活動和消費活動）對未參與該活動的第三方所產生的影響——額外的收益或成本。一般而言，實施某一經濟活動的主體為其所付出的成本就是社會為其付出的全部成本，該活動為實施它的主體所產生的收益就是社會所獲得的全部收益。然而，并非所有的經濟活動都是如此，某些經濟活動會給未參與該活動的第三方帶來收益或成本，這種收益或成本相對于參與這些活動的主體是額外的，也使這些活動的社會成本或收益大于實施這些活動的主體所付出的成本或其所獲得的收益。當某一經濟活動給第三方帶來收益時，它產生的是正外部性，反之就是產生負外部性。在產生正外部性的情況下，它對社會是有益的，反之它對社會是有害的。造成污染的生產活動就是典型的產生負外部性的經濟活動。在產生負外部性的情況下，參與經濟活動的主體并不愿意主動負擔額外的成本，只有通過侵權訴訟等事后方法才能迫使其負擔，這就導致了市場失靈。信息失靈，是指實施經濟活動的主體由于掌握的信息不充分、信息不對稱等而可能做出不符合理性的決策。理性的決策需要經濟主體掌握充分的信息，當存在兩方或多方經濟主體時，需要其掌握的信息對等。市場交易信息在交易雙方的分布是不對稱的，即一方比另一方占有較多的相關信息，處于信息優勢地位，信息分布上的不對稱會引起“逆向選擇”和“道德風險”問題[11]。但在不少情況下，由于認識能力有限、偏見、誤解、客觀條件的制約、信息披露不完全等，經濟主體未能掌握做出符合理性的決策所需要的足夠信息，或者一方比另一方占有較多的信息，處于信息優勢地位，另一方則處于信息劣勢地位。在經濟主體做出不符合理性的決策時，市場中稀缺資源的配置效率就會降低，導致市場失靈。公共物品，又被稱為公共消費物品，與私人物品相對應，是指在消費上具有非競爭性和非排他性的物品。前者是指個人對公共物品的消費不減少其他消費者對它的消費的特點，后者是指個人對公共物品的消費無法排除其他消費者對它的消費的特點。公共物品的消費會產生搭便車（Free Rider）問題，即人們都不愿意為其消費支付費用，因而如果由私人企業提供公共物品，私人企業就無法賺到錢，導致市場失靈[12]。一旦出現市場失靈，政府就需要通過實施社會性規制對相關的經濟活動進行制約或規范，以防止其給社會帶來危害、保證交易的公平性、避免公共物品的供給不足等。隨著對社會性規制研究的不斷深入，一些研究者認為政府實施社會性規制的動因并不僅僅在于克服市場失靈，維護社會公平和控制危害公眾的健康、財產和安全的風險也在其列[13]。因而，社會性規制有時也被稱為保護性規制（Protective Regulation）。這些有關動因的理論實際上也是政府實施社會性規制的基本理論依據。

社會性規制是政府對微觀經濟活動和私人活動進行的直接干預，具有強制性。實施社會性規制是政府職能的重要組成部分，也是政府對經濟和社會活動進行管理的一項重要責任。除此以外，社會性規制還具有規制目的的多元性、規制對象的橫向性、規制主體的弱獨立性等特點[14]。

迄今為止，社會性規制仍是西方國家實施規制的重心，被廣泛應用于環境保護、醫療衛生、生產安全、產品安全等領域，頒布和實施了許多的法律法規。社會性規制的大規模實施在減少環境污染，保障產品安全、職業健康安全，維護社會公平，控制風險等方面起到了非常重要的作用。

2 我國城市機動車限行政策的實施情況及社會反響

機動車限行最早源于20 世紀70 年代的阿根廷[15]，是指政府通過行政、法律手段等對機動車的使用進行限制和控制，其目的在于緩解交通壓力，減少交通擁堵，減少機動車使用造成的環境污染等。機動車限行具體包括尾號限行、限外、禁摩、禁貨、環保限行、小客車配置指標搖號取得、小客車配置指標競價取得、非營業性客車額度拍賣等政策。其中，前五種是直接限制機動車使用的政策[16]，后三種實際上是通過限制機動車的購買以控制機動車總量進行限制機動車使用的政策。小客車配置指標搖號取得常被稱為“購車搖號”“車牌搖號”或“號牌搖號”。小客車配置指標競價取得和非營業性客車額度拍賣常被稱為“車牌拍賣”或“號牌拍賣”。自20 世紀90 年代起，我國不少城市陸續實施機動車限行政策，其中比較典型的是上海、北京和杭州。

上海是我國最早實行機動車限行政策的城市[17]。1986 年，上海市私家車號牌首次發放就采用了拍賣方式。1992 年，上海市還試行了一次“Z”號牌吉祥號碼的拍賣。1994 年6 月，上海市計劃委員會和公安局聯合發布《上海市私人自備車、私人二輪摩托車上照額度競購辦法（試行）》[18]，決定對中心城區新增私車牌照實行有底價、不公開的拍賣政策，以實現對機動車的總量控制。根據該規范性文件，參加拍賣的人中標后憑獲得的額度可以購車上牌，并享有在中心城區使用該車輛的權利。1997 年7 月10 日，上海市第十屆人大常委會通過《上海市道路交通管理條例》[19]。根據該地方性法規的規定，對車輛號牌的發放實行總量調控，機動車號牌額度年發放量和發放辦法由上海市計劃委員會會同上海市公安交通管理部門和其他部門提出，報上海市人民政府批準后實施。該政策一直延續至今，只是具體內容有所調整。除了機動車限購政策外，自2003年起，上海市陸續采取了一系列的機動車限行措施，包括限外、禁摩、禁貨、環保限行等[20]。2011 年9 月15 日，上海市公安局發布《關于印發〈本市道路禁止通行、限制通行規定〉的通知》[21]，開始實施為期五年的大規模機動車限行方案。2016年11月，上海市人民政府發布《上海市綜合交通“十三五”規劃》[22]，在該規劃中明確將堅持并完善車輛擁有控制政策，并將加大小客車使用管理的政策管控力度。

北京也是較早實施機動車限行政策的城市。上海政策的形成源于北京奧運會舉辦前的2007年。2007 年8 月6 日，經國務院批準，北京市政府辦公廳印發《2007 年“好運北京”綜合測試賽期間北京市環境交通保障測試方案》[23]，決定于2007 年8 月17—20 日，每天6 時至24 時，對本市行政區域內的全部公路和城市道路采取機動車部分停駛、分單雙號行駛等限行措施。2008 年6 月19日，北京市人民政府發布了《關于2008年北京奧運會殘奧會期間對本市機動車采取臨時交通管理措施的通告》[24]，決定自2008年7月20日至9月20 日對本市機動車采取單雙號行駛等限行措施。鑒于這些措施在奧運會期間取得的良好效果，同年9 月27 日，北京市政府發布了《關于實施交通管理措施的通告》[25]，決定繼續采取尾號限行等措施。2009 年4 月3 日，北京市政府又發布了《關于繼續實施交通管理措施的通告》[26]，決定在自2009 年4 月11 日起的一年內繼續采取機動車尾號限行措施。2010年4月1日，北京市政府發布《關于實施工作日高峰時段區域限行交通管理措施的通告》[27]，決定在自2010 年4 月11 日起的兩年內繼續采取機動車尾號限行措施。2010 年12 月23日，北京市政府發布《北京市小客車數量調控暫行規定》[28]，開始對小客車實施數量調控和配額管理制度，是繼上海市后第二個實施機動車限購政策的城市，以搖號的方式對新增的小客車配額進行無償分配。同日，北京市交通委等部門聯合發布《〈北京市小客車數量調控暫行規定〉實施細則》[29]（2012 年、2013 年又分別對其進行了修訂）。2012—2019 年，北京市繼續通過發布限行公告的方式實施機動車尾號限行。

杭州市于2011 年開始實施機動車限行政策。2011 年9 月30 日，根據浙江省人民政府發布的《關于杭州市實施工作日高峰時段區域機動車錯峰限行的通告》[30]，自2011 年10 月8 日起，杭州市在早晚高峰時段實行尾號限行措施。2014 年3月25日，杭州市人民政府發布《關于調整工作日高峰時段區域“錯峰限行”交通管理措施的通告》[31]，對該政策進行了一些調整。同日，杭州市政府發布《關于實行小客車總量調控管理的通告》[32]，決定自2014 年3 月26 日零時起，按照公開、公平、公正的原則，對杭州市行政區域內小客車實行增量配額指標管理，增量指標須通過搖號或競價方式取得。

近年來，由于霧霾天氣增多等原因，實施機動車限行政策的城市不斷增多。據不完全統計，到目前為止，實施接近“常態化”機動車限行政策的城市已有十余個。除了前述三個城市外，還有蘭州、南昌、長春、貴陽、石家莊、天津、廣州、深圳、西安等。

多年來，公眾對于機動車限行政策的反響一直比較強烈，往往是在一個城市出臺限行政策之初，甚至是在出臺之前。這其中既有肯定、同意和贊許，也有質疑、反對和批評。支持它的觀點多認為，限制機動車的購買乃至使用的確能夠減緩日益嚴重的交通擁堵，減少機動車使用帶來的環境污染[33]。不支持它的觀點有很多。有的觀點認為，這種政策侵犯了公民享有的私人財產權，主要是對機動車輛的使用權[34]。有的觀點認為，政府治理交通擁堵、環境污染等問題，應綜合采用多種措施，不能通過實施這種簡單粗暴的政策來實現[35]。有的觀點認為，政府不應簡單地以維護公共利益的名義實施這種政策，需要經過科學的調查和論證等[36]。實際上，人們不支持這種政策的原因主要在于它限制了人們對機動車的使用，降低了自己擁有的車輛的使用價值，給出行帶來了不便，增加了出行時間等[37]。從總體上看，盡管不少城市都在實施該政策，但不支持者的聲音仍比較大。2015 年修訂的《大氣污染防治法》在通過前曾有授權地方政府采取機動車限行政策的規定但后被刪除就是明顯的例證[38]。

3 我國城市機動車限行政策的合理依據

機動車的使用給人們的出行帶來了較大便利，而機動車限行政策的實施限制了人們對機動車的使用，甚至限制了人們對機動車的購買。該政策屬于一種社會性規制政策。基于理論研究對社會性規制實施動因的一般解釋，我國城市政府實施該政策的依據在于克服因機動車使用活動產生的負外部性以及其存在的信息失靈而引起的市場失靈，減少其產生的社會不公平和控制其產生的危害公眾的健康、財產和安全的風險。

3.1 克服負外部性引起的市場失靈

機動車的使用屬于一種消費活動，具有較強的負外部性，表現在以下方面。第一，機動車的發動機多以汽油、柴油、天然氣等為燃料，這些燃料在燃燒過程中會排放出一氧化碳、氮氧化物、碳氫化合物、醛類化合物、含鉛化合物以及各種粒徑的顆粒物等污染物，這些污染物多會對大氣造成直接污染，有些還轉化為光化學氧化物等二次污染物，而且由于機動車的排氣管距離地面較近，其污染物很容易被人體吸入，對身體造成嚴重危害[39]，因而，機動車使用活動具有顯著的負外部性。隨著機動車使用量的增加，其產生的尾氣污染也更多，產生的負外部性將更強。第二，機動車的運行產生噪聲，包括行駛噪聲、鳴笛噪聲、進排氣噪聲等，這些噪聲具有聲源流動、聲級高、干擾時間長、影響范圍大等特點，嚴重擾亂人們正常的工作和生活[40]，形成噪聲污染，這也是機動車使用產生的負外部性。第三，在特定城市，由于道路資源有限，隨著機動車使用量的大幅增加，機動車使用者在占用道路資源時會產生嚴重的相互影響，造成交通擁堵，而交通擁堵不僅會造成燃料和出行時間的浪費，也會導致機動車尾氣污染加劇和交通事故增加，嚴重的甚至還會造成城市“癱瘓”，阻礙經濟社會的發展[40]，使得機動車的使用產生了負外部性。第四，石油、天然氣、煤炭等不可再生資源是世界的主要能源，作為石油制品的汽油和柴油是大多數機動車的燃料，機動車的大量使用需要消耗大量的石油和天然氣，是造成能源短缺乃至危機的重要因素，能源短缺和能源危機將會對一個地區、國家乃至整個世界的經濟和社會發展帶來嚴重影響和危害，使得機動車的使用產生了負外部性。

多年來，我國一直處于道路交通機動化提升的階段，機動車數量不斷攀升。尤其是在近些年，機動車數量持續迅猛增長。這些增長主要發生在城市地區。截至2019 年6 月底，全國機動車保有量高達3.4 億輛，其中汽車2.5 億輛；汽車保有量超過300 萬輛的城市已達11 個，超過200 萬輛的達29個，超過100萬輛的達66個。汽車以及其他機動車數量在城市地區的持續迅猛增長，產生的交通擁堵、環境污染、能源短缺等負外部性問題愈發嚴重。其中，交通擁堵和空氣污染最為嚴重。在交通擁堵方面，2018 年，根據高德地圖與科研機構共同發布的《2018 年度中國主要城市交通分析報告》[41]，在作為分析對象的361 個城市中，74%的城市在高峰時段處于擁堵或緩行狀態，對于大數據持續監測的45個城市，路網高峰行程延時指數盡管相對于前幾年有所降低，但仍達到1.60。在空氣污染方面，2018 年，根據生態環境部發布的《2018年全國生態環境質量簡況》[42]，全國338 個地級及以上城市中，僅有121 個城市環境空氣質量達標，京津冀及周邊地區“2+26”城市平均空氣優良天數比例僅達到50.5%，汾渭平原11 個城市平均空氣優良天數比例為54.3%，而長三角地區41個城市平均空氣優良天數也不過是74.1%。

由于機動車使用給第三方乃至整個社會產生前述不利影響，這些影響根本無法通過市場機制來減少或者消除，只能由政府通過實施社會性規制來適當減少這種活動，把不利影響控制在一定范圍內。從實踐來看，機動車限行政策的實施對于控制城市機動車的過快增長、減少交通擁堵、緩解空氣污染有著明顯的效果。例如，在北京市，開始實施機動車數量調控政策前的2010 年，機動車年增長率為19.7%，2011 年政策實施后即降至3.6%，此后逐年降低，2018年降至3.0%。再例如，根據有關實證研究，西安市近年來采取的機動車限行政策減緩了城市空氣污染的加重[43]。

3.2 克服信息不對稱引起的市場失靈

除了外部性外，機動車使用活動也存在信息失靈的問題。機動車是近現代科學技術發展的產物，它的本身與使用具有較強的技術性。受制于這種技術性，人們對機動車使用活動的認識，特別是對它產生的外部性的認識不全面、不深入。由于機動車使用是為社會所允許的一種活動，人們即使對它所產生的外部性有所認識，但一般也不會加以深究。此外，為了促成機動車交易，機動車供應商通常不會向消費者透露機動車使用產生的外部性問題，而一些政府管理部門為了保持機動車制造產業的發展，往往也不會向公眾過多地強調該問題。在我國，很長一段時間內很多人誤認為機動車使用本身并不存在什么問題，政府只是為了治理交通擁堵才實施該政策，而交通擁堵的治理有多種政策，這只是其中的一種。或許正因如此，它的實施被一些人認為是一種“懶政”或“惰政”。近些年來，由于許多地區面臨長時間的嚴重空氣污染，不少城市不得不加入了實施機動車限行政策的行列，許多人才注意到機動車的使用帶來的問題之一——空氣污染。但仍有一些人錯誤地認為，機動車使用活動不存在問題，因為它對空氣質量的影響較小，空氣污染主要源于其他因素。當前，我國仍處于道路交通機動化提升的階段，在許多城市人們對機動車仍有強烈需求，短期內人們可能仍將忽視其使用的外部性問題。

信息不充分、不對稱等妨礙了人們就機動車的使用做出理性的決策，而這個問題無法通過市場機制來解決，需要政府實施社會性規制政策來解決。從實踐來看，機動車限行政策的實施正在逐步改變人們的汽車消費理念，在許多地方不少公眾能夠積極支持和參與“綠色出行”行動。

3.3 維護社會公平

現代道路交通中存在著一些影響社會公平的問題，解決這些問題、維護社會公平也是實施機動車限行政策的重要依據。在現代道路交通系統中，不同類型的交通參與者因道路資源的占用、速度、自身安全保障性等情況的不同而呈現出不同的強弱地位。因具有較快的速度、較好的安全保障性以及占用較多的道路資源，機動車居于強勢地位。因速度慢、缺少保護物等，行人與自行車等非機動車的使用者居于弱勢地位，容易受到傷害，成為交通弱勢群體。機動車是交通風險的制造者，但在很多情況下承擔該風險的卻是行人與自行車等非機動車的使用者，道路交通的不公平問題主要由此產生。隨著機動車數量的增加，其制造的風險增大，該問題也愈發嚴重。與此同時，道路資源幾乎被機動車壟斷，城市交通擁堵成為常態，行人與自行車等非機動車的使用者深受其苦。這顯然也是不公平的。在我國許多城市，由于城市規劃和發展存在的問題，道路交通面臨日益嚴重的不公平問題。一方面，絕大多數的道路資源被機動車所占用，交通弱勢群體使用道路資源的權利被嚴重侵害；另一方面，交通弱勢群體受到不斷增加的交通風險的嚴重威脅。

從總體上適當控制機動車的數量，減少機動車的使用，是政府維護道路交通領域中的社會公平的重要措施之一。從實踐來看，機動車限行政策的實施對于保障交通弱勢群體的權益起到了明顯作用。

3.4 控制風險

機動車的使用使人們的出行更加舒適、快捷，加快了貨物流通的速度，為人們的生產和生活提供了諸多便利，實現了道路交通的大變革，促進了經濟發展和生活改善，在總體上是有益于社會的，這也是它被社會所允許的根本原因。然而，該活動本身是具有風險的。作為現代交通工具的汽車等機動車大多屬于高速運轉裝置，它的使用會產生造成人員傷亡、財產損失等危害的交通事故的風險。盡管該風險發生的概率非常小——交通事故的發生是小概率事件，但是隨著機動車數量的不斷增加，所產生的風險也在累加，風險實現或交通事故的絕對量不斷增加。實踐證明，機動車的使用給社會帶來的負面效應也是巨大的。一方面，大量的交通事故帶來了嚴重的人員傷亡和巨大的經濟損失；另一方面，國家為了治理交通事故不得不投入大量的人力、物力和財力。在我國，根據公安部歷年公布的相關統計數據粗略估算，僅改革開放后交通事故就已致使數百萬人死亡，數千萬人傷殘，造成數百億元的直接經濟損失。因而，政府適當限制機動車的購買和使用，并不是因噎廢食，而是對機動車的使用帶來的總風險的合理控制，目的是把該風險控制在社會能夠接受的范圍內。從實踐來看，近些年來我國機動車數量總體上持續攀升，但道路交通安全形勢一直相對穩定，這與許多城市采取的機動車限行政策息息相關。

4 結語

作為一種限制性的社會性規制措施，我國許多城市所實施的機動車限行政策必然會對公民、法人或其他組織的權益帶來一定的負面影響。從深層次上看，實施該政策的動因或依據在于維護公共利益。減少機動車使用所產生的負外部性和社會不公平問題，控制其產生的風險，這就是維護公共利益的外在表現。這也說明實施該政策在根本上是合理的，它也并非是一種“懶政”或“惰政”。由于多方面因素的影響，一些城市在該政策的實施上存在一些程序上的不足或瑕疵，但這并不應成為否定其合理性的理由。從實施該政策的實際效果來看，其對交通擁堵的緩解、環境污染的減少等作用相當明顯。在今后一段時期內，我國的機動車數量仍將繼續增長，如果不對機動車總量進行控制，適當限制其使用，那么給社會帶來的負面影響將會愈發嚴重。