論建立中國特色的貿易調整援助制度

關鍵詞 TAA制度 SCM協議 自貿區建設 貿易救濟法律體系

作者簡介：隋悅，武漢大學國際教育學院2017級國際法專業碩士研究生，研究方向：國際公法和WTO法。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.131

一、引言

眾所周知，我國作為WTO成員，頻繁受到來自世界各國反傾銷和反補貼的申訴以及調查，其中以美國和歐盟最具有代表性。以美國為例，一方面，美國在WTO框架下對中國發起多輪的反傾銷、反補貼及“雙反”調查，并且多次提起對中國的反傾銷反補貼訴訟，頻繁使用爭端解決機制以及相關的貿易救濟措施限制中國的出口;另一方面，美國對中國實施了大量的單邊貿易制裁措施，發起了包括201調查、232調查、301調查、337調查等與貿易相關的各類調查以維護美國的產業和企業的利益。由此可以看出，美國采用“兩條腿走路”的方式對中國的出口貿易進行打壓，堅決維護美國的利益，對我國在國際貿易競爭中造成了很大的不利影響，尤其是我國相關產業和企業在貿易摩擦中遭受了巨大的損失。對此，中國在WTO框架下積極應訴并認真執行DSB的裁決，同時也積極運用爭端解決機制對美國提訴，對美國發起反傾銷、反補貼調查等。

雖然通過現存的貿易救濟措施對產業損害問題產生了一定的效果，但我國缺乏完善的貿易調整法律政策及有效的貿易制度以積極應對因貿易自由化而產生的產業結構調整問題。實施反傾銷措施使我國涉案產品的進口貿易量在指控對象國和非指控對象國之間發生了“貿易轉移”，同時可能惡化貿易關系從而在一定程度上影響雙邊貿易關系的健康發展。另外，從本質上講，保障措施是一種消極的“關稅調整”，對國外進口產品實施保障措施從根本上無助于促進產業結構調整以及提升傳統產業或新興產業的國際競爭力。相較于反傾銷措施和保障措施，貿易調整援助制度是一種“積極調整”，在不招致更多貿易摩擦、保證雙邊貿易關系的健康穩定的基礎上，通過多元化的補償方式給予相關產業和企業支持和援助，一方面可以保障我國產業和企業在進口競爭中的優勢地位，另一方面也可以促進產業升級，實現結構調整。

因此，為了使我國更好融入全球貿易、更有效解決產業損害問題、保護我國出口貿易的健康發展，并且改變我國所面臨的反傾銷反補貼現狀，有效應對因進口貿易自由化而導致的產業損害和結構調整問題，建立一個符合中國國情的、具有中國特色的貿易調整援助制度（Trade Adjustment Assistance， TAA， 以下簡稱“TAA制度”）勢在必行。

二、 WTO體制下貿易調整援助制度的合法性

《補貼與反補貼措施協議》（以下簡稱為《SCM協議》）是WTO體制下規范補貼的協議。由于在授予企業或產業援助方面TAA制度與補貼存在部分重合，以致針對某些企業或產業的貿易調整援助措施可能存在補貼之嫌。因此，TAA制度中的援助是否構成《SCM協議》中的禁止性補貼和可訴性補貼，這一問題是一國建立TAA制度首先需要考慮的。

一方面，TAA制度中的援助不屬于WTO體制下的禁止性補貼。根據《SCM協議》第3條第1款規定，禁止性補貼包括出口補貼和進口替代補貼。授予企業貿易調整援助的目的并非是為了擴大出口，而更多的是增強企業的競爭力或鼓勵企業轉產，至于是否會出口在給予援助時并不能精準預測，所以授予企業的援助不應被認定為出口補貼。同樣，由于這些援助利益不一定會對其他WTO成員產生負面影響，損害其相關產業和企業的利益，通常情況下被視為一種勞工市場的調整措施，所以不應被認定為進口替代補貼。因此，貿易調整援助制度的援助不屬于WTO項下的禁止性補貼。

另一方面，TAA制度中的援助也不屬于WTO體制下的可訴性補貼。TAA制度的授予對象所指向的企業是受自由貿易影響的企業，而非所有符合條件的企業，要構成事實上的專項性需要根據個案進行判斷。實踐中，為了規避與《SCM協議》相沖突的風險，政府的絕大多數財政援助并不具有專項性，因此不構成可訴性補貼。某些情況下，雖然有被認定為可訴性補貼的風險，但仍是可使用的合法補貼。

綜上所述，TAA制度在WTO框架下整體上是合法且可行的，但要得出科學正確的答案必須根據《SCM協議》并且結合個案進行具體分析。由于結構調整問題較為敏感，在多哈回合的談判中并沒有將其納入，但未來這個問題一定會被納入討論并制定相關的規則，我們需要密切關注并遵守相關規則。

三、建立中國特色貿易調整援助制度的有益嘗試

中國同東盟、韓國、智利等國簽訂雙邊投資協定（以下簡稱為FTA）后，中國的農產品和漁業市場處于開放的狀態，大量的外國農產品涌入我國的消費市場，受到了我國消費者的喜愛，沖擊了我國的農業和漁業，對我國的農產品和漁業的生產和出口商造成了巨大的損失。以廣西的食糖產業為例，2006年-2015年我國食糖進口大幅增加，食糖銷售價格不斷下跌，因此導致蔗農收入不斷減少，但是貿易救濟措施發揮的作用“杯水車薪”。又如廣西的龍眼荔枝，由于我國荔枝龍眼產業存在諸多問題，再加之東南亞荔枝龍眼的大量涌入對我國荔枝龍眼生產構成明顯威脅。雖然沒有TAA制度，但為了保護國內產業和企業，商務部和相關部門做了大量的工作，這些都是對建立TAA制度的有益嘗試，主要有以下幾項：

第一，開展了多項貿易救濟調查，積累了豐富的經驗。商務部建立了聯系產業機制，通過加強商務部主管部門與產業和企業的聯系互動，加強向產業和企業貿易救濟法律的宣傳、培訓及咨詢等措施，從而提高行業和企業維權的能力、提高國際競爭力。并且，商務部和農業部分別對建立TAA制度試點進行調研，商務部對食糖產業進行調研，農業部對熱帶水果產業進行調研。

第二，建立了行業產業損害預警機制，構建了以行業為導向的中國產業損害預警監測體系。近些年，商務部一直致力于構建一個覆蓋重點敏感商品、重點行業，符合我國國情的產業損害預警監測體系，加強重點國別預警機制建設，完善產業損害預警工作體系，建立產業損害預警長效機制等部分。同時建立產業安全數據庫為建設聯系產業以及充實公共商務信息體系提供科學的、完備的數據支撐。

第三，以重點產業損害預警機制為依托，建立了產業國際競爭力調查與評價制度。商務部產業損害調查局對鋼鐵、汽車、石化、紡織等多個重點行業進行跟蹤評價，積極推進產業國際競爭力調查與評價工作，對多個產業展開了競爭力評價，發布了多個產業的競爭力調查報告，例如《產業藍皮書：中國產業國際競爭力報告（2018）No.7》已經發布出版。

第四，將TAA制度同自貿區建設緊密結合。從2015年國務院發布的《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》（以下簡稱“若干意見”）到2017年上海市商務委員會、上海自貿區管委會印發的《中國（上海）自由貿易試驗區貿易調整援助試點辦法》（以下簡稱“試點辦法”），從研究建立符合世貿規則和符合我國國情的TAA制度到進一步細化援助范圍、預警體系以及援助審核要素等內容，我國的TAA制度已經初步建立并取得了積極的實施成效。

綜上所述，我國在貿易救濟方面取得了不少新的進展，為我國建立TAA制度奠定了堅實的基礎。盡管TAA制度在上海自貿區已經進行了試點，但是由于還沒有正式立法，在廣度和深度方面難以達到預期的效果，很難做到覆蓋全國并行之有效的舉措。因此，要真正實現保護國內產業和企業、提高國際競爭力的目標，還需要從立法下手，建立一個完整的法律體系。

四、中國特色貿易調整援助制度的立法建設

改革開放以來，我國根據WTO規則制定了相應的貿易救濟法律并逐步完善貿易救濟體系。形成了以《中華人民共和國對外貿易法》為主干，以三部行政法規（《中華人民共和國反傾銷條例》《中華人民共和國反補貼條例》和《中華人民共和國保障措施條例》）和相應配套規章為輔的體系。這些法律、法規和部門規章為我們參與世界貿易提供了法律保障，但由于我國的TAA助制度還沒有正式立法，僅通過《若干意見》和《試點辦法》的形式予以簡單規定保護力度有限，實施過程中缺乏具體的依據，因此急需通過立法明確相關規定。

第一， 立法定位方面。在現有的貿易救濟法律體系下，制定國務院行政法規對中國的貿易調整援助制度予以規定，并輔之以部門規章較為適宜。將其置于《對外貿易法》之下，名稱可暫定為“中華人民共和國貿易調整援助條例”，并由商務部、勞動部等相關部門出臺相應的部門規章細化規定實施細節。一方面，《對外貿易法》第44條的規定為構建TAA制度提供了法律依據，將TAA制度放在《對外貿易法》之下較為適宜;另一方面， 作為與反傾銷、反補貼和保障措施同類型的貿易救濟措施，與其他三個措施保持一樣的立法位階是合理的安排。在行政法規總括性規定的基礎上，通過部門規章細化權力劃分以及規定具體的配套措施，從而形成一個完整的體系。

第二，立法目標和基本原則方面。中國建立符合國情的TAA制度的主要目的是解決外向型經濟發展和產業結構調整中所遇到的問題。與美國TAA制度“重補償”的宗旨不同的是，根據當前我國的宏觀背景，加快推動產業結構調整、提升產業國際競爭力是首要任務，因此目標理應為此。基本原則應該符合我國貿易救濟法的基本原則，并且應該在符合我國國家利益的基礎上，符合WTO規則，不與之相悖。只有妥善處理好國家利益和WTO規則之間的關系，我國的TAA制度才能持續發展而不受批判。正如上文所述，現階段在WTO體制下TAA制度是合法的，但隨著WTO法律的變化、新回合談判中可能加入的新議題，我們要緊跟最新發展，適時調整自身法律以符合WTO規則。

第三，立法模式和路線方面。美國的“四位一體”制度和“雙軌制”貿易制度安排（TAA制度與“201條款”共同構成了美國“雙軌制”的貿易制度安排）作為經典模式有很多可借鑒之處，美國的四條路線分別為貿易自由化拓展或促進機制（“快車道”程序）、貿易自由化公平保障機制（反補貼稅法、反傾銷法、337條款與301條款）、貿易自由化臨時或經濟保護機制（逃避條款/201條款、406條款與421條款）、貿易自由化補償機制（貿易調整援助制度）。制定屬于我國的路線和模式，可以在美國模式的基礎上稍作修改，將反傾銷、反補貼和保障措施與TAA制度融合成為一個整體，形成“兩條路線”（WTO救濟和國內救濟）和“3+1”模式（反傾銷、反補貼和保障措施外加貿易調整援助），劃分好范圍，平衡好三者之間的關系。

第四，制度建設方面。根據我國現階段的緊迫需求，應當優先考慮建立產業和企業TAA項目以及農業TAA項目，再逐步擴展建立一個覆蓋工業、農漁業和服務業的完整體系。韓國TAA制度的建立背景與我國國情非常相似，都是將TAA制度與FTA戰略相結合發展起來的。2004年韓國政府為應對韓國--智利自由貿易協定對韓國農業部門的沖擊，制定了《根據自由貿易協定制定的關于農漁業等援助的特別法》（法律第9719號），援助1.2萬億韓元的過渡資金用于提升農業部門的競爭力，穩定農民的生活。之后為了最大限度地減少FTA進程的阻力，韓國政府擴大了援助對象，目前韓國TAA現已成為一個覆蓋工業、農漁業和服務業的援助體系。我國要利用TAA制度為FTA戰略的布局服務，最大限度避免FTA對我國相關產業和企業的沖擊。

第五，援助方式和運行機制方面。美國和韓國的TAA制度，援助方式都是以技術援助為主、資金援助為輔，達到的效果較為理想，因此我國可以借鑒這種援助方式。具體而言，對于企業和產業，首先應當申請技術援助，在獲得技術援助的基礎上可以進一步申請資金援助，必須先申請技術援助才可以獲得基金援助，這樣的制度設計將為產業和企業的改革提供動力，有利于我國產業轉型和國際競爭力的提升，符合立法的目的。對于農業，可以考慮同時提供技術援助和資金援助，幫助國內相關產業渡過難關，之后再提升競爭力。至于運行機制，可以借鑒美國的做法，建立若干貿易調整援助中心，受地方商務部門的管理，即由商務部負責審查和批準，地方的貿易調整援助中心在省級商務廳的指導下負責具體實施援助。另外，可以借鑒歐盟的全球化調整基金，在全國范圍內，建立調整基金，通過多元的方式籌集資金，以政府財政為主，其他來源為輔，共同支持各地的貿易調整援助措施，保障援助的順利實施。

五、結語

面對當前復雜的國際形勢以及愈演愈烈的貿易摩擦，為防止我國產業和企業在國際貿易中遭受沖擊和損失，我國應該在現有貿易救濟體系的基礎上建立中國特色的貿易調整援助制度。在WTO體制下，貿易調整援助制度是合法的，其并不屬于《補貼與反補貼措施協定》中的禁止性補貼和可訴補貼，因此不會因違反WTO法而被訴。總體上看，建立具有中國特色的貿易調整援助制度具有必要性和可行性，并且隨著我國經濟的快速發展、對外開放步伐的邁進、自貿區建設的深入，相應的貿易救濟法律機制建設已經提上了日程。目前我國已經做了很多有益的嘗試，貿易救濟調查、產業損害預警機制、產業國際競爭力調查與評價制度都已經取得了巨大的發展，自貿區文件也已經細化了具體的操作辦法，試點成功后將予以推廣。之后，應該結合中國的自貿區戰略，在立法方面繼續推進制度建設。首先，在現有的貿易救濟法律體系下，制定國務院行政法規，并輔之以部門規章對中國的TAA制度予以規定;其次，建立一個覆蓋工業、農漁業和服務業的完整體系;再次，形成“兩條路線”和“3+1”模式，援助方式以技術援助為主、資金援助為輔。入市以來，中國的發展取得了舉世矚目的成就，與此同時中國深化改革的步伐也并未停止，貿易救濟法律體系和制度的建立反映了中國建設貿易強國的決心，完善貿易救濟法律體系和制度也在不斷推進，借鑒美國、歐盟、韓國等國在TAA制度方面的有益經驗，中國必將建立起中國特色的TAA制度。

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