環保NGO參與環境公益訴訟的制約因素與實現路徑

關鍵詞 環保NGO 環境公益訴訟 新環保法 社會環境利益

作者簡介：孫懷瑾，中國石油大學（華東）行政管理專業本科生，研究方向：非政府組織管理、公共管理、行政管理等。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.165

環境公益訴訟顧名思義，就是指某一國家機關、企業、團隊或個體按照法律規定要求，在自己領域的環境受到污染或可能面臨著被污染的情況。對侵犯權利的企業或相關負責人提起刑事訴訟，交由法院處理并追究其相關的法律責任。環境公益訴訟旨在保護國家環境利益、社會環境利益以及不特定多數人的環境利益，是維護公共環境利益的重要途徑。隨著2015年國家新環保法的頒布，符合規定的環保NGO被明確賦予了提起環保公益訴訟的權力，這給環保NGO提供了更加直接的維權方式，使主體可以直接通過司法路徑進行維權，這大大增加了環保NGO參與環境治理的方式和深度，使環保NGO與環境治理更加廣泛聯系。但由于當前我國環境公益訴訟法律法規尚不完善，環保NGO自身的能力也有限，所以環保NGO與環境公益訴訟的結合仍在不斷探索階段。本文對此進行研究，希望可以對此起到一定借鑒作用與實踐意義。

一、環保NGO與環境公益訴訟相結合的積極意義

（一）環保NGO與環境公益訴訟相互制約

就上文所述的而言，國家環境利益和社會環境利益是環境公共利益的主要組成部分。環保NGO的主要作用是對環境利益進行保護，主要體現在對公民環境權益保護中，同行政機構與環保監察部門相比，環保NGO依據環境公共信托理論。行使由社會及公民給予的環境保護維護權利，更好地解決市場機構和政府行為，在解決環保問題時存在的矛盾以及問題。與此同時，環保NGO是第三方機構，在行使權力的時候與國家政府的權利不同，它更注重對政府權力進行輔助，可以增強政府解決問題的效率，切可以防止政府的權力腐敗變質，對環境污染治理的方式起到監督作用，平衡政府和公民環境權益之間的關系，使廣大人民群眾，其政府更加注重環境權益。從另一角度來看，生態環境與環境公益訴訟作為兩個不同的主體，在市場經濟中不斷進行博弈。環保NGO的介入可以使二者的博弈中加上了第三方主權的監管與保護，可見環保NGO對維護環境公益訴訟的正確性具有十分客觀的積極意義。

（二）環保NGO資格的正當性

新環保法規定，檢察機關可以對環境侵權行為進行刑事訴訟，但前提是需要其他訴訟者不敢告、不愿告，導致訴訟主體缺少，才可以進行執行這項權利。同樣的政府環保部門也只能在其他行政手段難以解決的情況下，使得環境和資源的保護權益受到破壞時，才能通過環境公益訴訟的方式進行維權，導致這種方式具有很大的局限性。其次，環保NGO對于檢察機關、政府行政機關、個人訴訟主體等具有更明顯優勢，因為環保NGO側重保護環境和生態，起生態法人的作用。環保NGO的主要職責與目的是通過公益訴訟的形式更好地維護生態環境的公益，做到政府無法執行的地方，更好地行使自己的權利。由于在公民提起訴訟時，很容易因為自身對環境公共利益的選擇和判斷進行主觀臆斷，只關心對自己關系最為密切的環境利益，部分企業和集團也會因為自身的特定利益影響，在向有關部門提起訴求時，考慮的不夠全面，其訴訟達不到充分全面地對環境公共利益進行保護效果。而環保NGO出現可以大大改善這一局面，在其行使權力維護公共利益時，不會受到自己特殊的利益追求的影響，成為真正的公共利益代表。

（三）環保NGO是環境監管的社會力量補充

隨著我國經濟的發展、利益的形式越來越多元，社會事務也變得紛繁復雜，這時，人們會根據自身的利益對政府、社會保護服務部門提出更高的要求。環境污染作為經濟飛速發展下的副產品，也越來越受到廣大公民的廣泛關注，對環境保護問題提起相關訴訟維護自己利益的事件正在逐年上升。據有關部門統計，2014年全年有關部門共處理環境污染事件相關訴訟問題380余起，其中問題嚴重的有6起，行為極其惡劣，造成嚴重社會影響的2起，全國338個地級以上大城市中，只有65個城市空氣質量達到環境標準要求，占總數的不到20%。但是我們都知道政府需要管理的事務是極其龐大，很多事件很難處理的面面俱到，有著很多的疏漏，使得環境污染的行為難以得到更好的控制。所以單純的依靠政府部門對環境問題進行解決與處理很難達到令人滿意的效果，力量十分有限，所以，社會力量逐漸成為公共環境治理新的支點。事實證明，只依賴政府部門，對于當下日益嚴峻的環境污染趨勢下，會使得環保問題難以解決。社會對環境治理的能力已經很難有效地滿足我們廣大公民日益增長的利益需求，并對其進行更好的維護，且隨著公民利益的多元化，公民的環境意識和環境保護意識也得到了增強，使得政府在進行環境處理時更加難以進行。這時環境NGO的介入會使環境保護活動更加有層次，深入的進行下去，對政府難以起到的作用進行補充，對環境監管能力的彌補起著關鍵作用。

（四）環保NGO體系具有專業技術優勢

首先，環保NGO自身有著較強的環保意識，且其在環境保護的相關技術和手段都是我國最為前沿的，其在對環境污染問題進行調查時，不會產生由個人利益影響的不正確結論，其得出的結論更為客觀，根據先進型的理念對問題解決提出的方案也有著獨到的見解更為合理。與個體公民不同，環保NGO有著更大的財力和物力，有著環境保護方面的專家和先進人才作為力量源泉，有著更為專業的知識，他們是連接公民與公益訴訟的橋梁。其次，環保NGO更具信服性，他們的信息來源和環境保護層面更加廣泛，在面臨問題時能做到及時更好地應對，可以大大彌補政府所難以隨時處理的問題，對政府進行輔助。以上兩點，都證明了環保NGO可以使公民行使環境監督的權利更加順利的進行。同時，環保NGO處理的環境公益訴訟案件比其他部門處理的環保案件有更長的周期，監督范圍也更廣闊等特點。因為，司法部門沒有同環保NGO一樣龐大的人力和物力資源，時時刻刻對環境問題進行監督，更好地進行生態治理與環境保護。環保NGO恰好可以以其特有的靈活性和專業技術對生態環境治理采取更加有效的解決方式，使得《環境保護法》發揮其最大的作用。

二、當前環保NGO參與環境公益訴訟中存在的主要問題

表1：2016年國內環保NGO提起公益訴訟分布

環保NGO在行使其權力對環境進行保護訴訟時面臨諸多困境。據相關部門2016年調查資料顯，我國環保NGO在對環境問題進行訴訟時，很多公益訴訟的主觀意愿不夠強烈，在被調查的對象中，只有不到1/3的企業公司及個體會選擇環境公益訴訟這一法律途徑來進行自己權利的維護，更有10%左右的環保NGO表示對環境公益訴訟表達否定看法，其余部分環保NGO也有參與過環境公共訴訟的案件經歷。而2017年的案件數量還要少于2016年，約30起。從環保NGO參與公益訴訟的案件數量來看，社會組織環境公益訴訟制度尚未完全發揮其應有的威力和作用。

基于對國內公益訴訟環境和環保組織自身能力的考慮，環保NGO參與環境公益訴訟的困境可以歸納為以下幾個方面：

（一）環境公益訴訟的法律法規不夠完善

我國新的環保法中有很多法律條款存在著不足，很多法律條例強調的僅僅是污染者承擔責任，而忽略了生態破壞者的責任。例如沒有專門的法規規范流域水污染和區域大氣污染的防治問題，很難實現由點源的控制向區域的協調和聯動防治轉型，使得環境問題的解決辦法沒有針對性。NGO組織和行政主管部門提起訴訟的邊界尚不明晰，在環境公益訴訟制度中，環境公益訴訟主體的資格條件過于嚴苛。同時，在監管方面，缺乏立法部門授予的強制性手段。在《環境保護法》中，缺少具體措施，例如，沒有對環境污染企業，供水部門可強制停止其使用水。很多企業在責令調整期間屢教不改，沒有更加嚴厲的懲罰。使得這些企業心存僥幸，在違法成本低，守法成本高這一問題上沒有更好的解決措施，很難讓原則性與靈活性有效結合。

（二）環保NGO在實行過程中，訴訟主體意愿不強

在環保法草案修訂的時候，就有很多專家學者對環保NGO的訴訟意愿和其執行環境保護的能力可能存在的問題進行了簡要的探討，并提出相關的質疑，但并不否認少數有能力且責任意識強的NGO在訴訟的陣地上發揮出重要作用，可仍然有很多環保組織對這種訴訟形式持反對意見。成為法律訴訟主體的資格過于苛刻、訴訟的成本高昂、缺乏專業訴訟經驗及能力的人才，使得環保NGO社會環保組織很難順利進行法律上的交鋒。據筆者分析，之所以環保NGO對環境公益訴訟持反對意見，除因為環保NGO本身的能力不足之外，從司法實踐問題當中也不難分析出答案。由于污染者在訴訟前就已經被判處了刑事責任，環保NGO只需要拿著這些污染數據及污染者被判處刑事責任的案件進行起訴，這很大程度上降低了調查證據的難度，法院在基于以前污染的刑事處決案件就可以進行判決。從另一方面，針對于取證難度較大、且處理案件周期較長、社會關注度較少導致事件無人問津的案件，使得環保NGO在訴訟過程中各個環節都存在著諸多困難。據有關政府部門調查統計，同時具有擁有訴訟資格和訴訟意愿的環保NGO數量屈指可數，很多環保NGO坦言對提起環境公益訴訟的主動性不強，使得這項制度設立的初衷面臨著無人問津的下場，很難起到遏制環境違法行為及對污染問題的有效監督作用。

（三）訴訟成本高、證據收集難、處理周期長

第一，高昂的訴訟成本使得環境公益訴訟的開展變得異常困難，有關環保聯合協會做過很多起公益訴訟的案件，這些案件的共同之處就是每起訴訟的投入成本都非常昂貴。甚至有一些僅就訴訟費而言就需要十幾萬，且一旦敗訴，這些成本就將付之一炬。相關參與環保組織訴訟項目調查的成員認為，公益訴訟的成本高昂，根本原因在于公益訴訟組織沒有后備支持的部門，在訴訟時所需要調查的污染數據和那些污染源頭證據資料等都需要公益訴訟組織自行收集，這些都需要大量的人力和財力，有些損害環境的證據在鑒定時鑒定費用高達幾十萬甚至幾百萬元，使得基層的公益組織“心有余而力不足”。例如，2014年4月在蘭州發生的自來水污染事件，幾名蘭州的普通市民向當地法院對當地自來水公司提起訴訟，但卻被法院以不符合公益訴訟法規定的要求駁回訴訟，相關專家表示，類似這種自來水污染環境問題，受害者往往都是由很多群眾組成的，這類案件屬于敏感危險性系數高的案件，一些地方的法院往往擔心由于原告過多會造成不好的社會影響，要求受害者單獨起訴，但對于單獨個體而言，訴訟成本過于高昂，使得很多受害者只能作罷。

第二，收集證據困難，對于基層的受害市民來講，收集證據幾乎是一項他們不可能完成的任務，由于污染企業拒絕向公民提供企業造成污染的相關數據。除此之外，在原告尋求賠償的時候，鑒定單位也因企業的種種影響而拒絕給出客觀的評估，使得訴訟很難成功。

第三，判決執行困難。從一些基層的環保工作者那里我們了解到，環保公益訴訟案件，即使最終獲得了勝訴，按照判決規定的日期來執行也是非常困難的，有的案件一打就是十幾年，污染企業甚至可能已經倒閉，受害者可能也已經不在人世，但案件還在繼續，判決也在日復一日的拖著，使得很多受害者被迫放棄訴訟，污染企業也得不到應有的懲罰。

（四）環保NGO型人才稀少

在我國環保NGO運行管理組織當中，業務能力強、專業性知識扎實的人員稀缺，并且在環保NGO組織中沒有成熟可運行的機制模式。所以，在NGO組織處理環境保護問題時，涉及到一些專業性的前沿問題，缺少專業性知識的人才對其進行分析與解決，更沒有相關的環保人士及法律專家進行后備支持。據有關環保部門統計，我國環保NGO專業性人才堪稱鳳毛麟角，導致環保NGO組織的完善和實力存在著較大的問題。全職的NGO工作人員達到全公司人員的1/4就已是不易，全球有過半的環保NGO組織只有不到10人的專業全職人員，且組織中大多數員工都是實習人員，由于他們并不是此專業的學生，在收集證據和處理案件過程中心有余而力不足，導致很多環保NGO組織沒有超強的專業性能力來對環境訴訟進行保護。

三、環保NGO參與環境公益訴訟的實現路徑

（一）推進司法體制改革

破解環保NGO長期缺乏訴訟資格的困境，不僅需要對現有的環保法條款進行修改、明確界定，要全面落實司法責任制，更好實現“讓審理者裁判，由裁判者負責”。以法律的形式，固定NGO訴訟的主體，如環保局，地方政府都應該成為NGO訴訟的主體。同時，對NGO訴訟的主體人審判，應強化審判組織辦案主體責任，法院方，下家鑒定方都應參與其中，必要時成立特別法庭進行審判，要完善專業法官會議和審判委員會制度，發揮典型案例作用，完善類案同判機制，加強審判標準化建設，確保法律適用統一。

（二）建立環境公益訴訟專項基金

就上文所提到的高昂起訴費，使得很多原告不愿繼續進行上訴，很多環保NGO就是因為沒有巨額的財力承擔訴訟費而被拒之門外。所以建立環境公益訴訟專項基金是非常必要的，可以使環保NGO在一定程度上解決上述問題。那么，怎么才能讓基金更加穩定而又長期的存在，是當下環保NGO組織迫切需要解決的問題。

第一，環保NGO組織需要得到官方的財政支持，政府有義務也有責任承擔這一職責，因為環保NGO開展的一系列工作都是為了生態環境的更好改善，同時也為環保部門進行責任的分擔，節省了大量的國家對環境治理資金的投入，政府是最直接的受益人，所以應當投入一些資金到環保NGO中，確保NGO的工作更好地開展。在對發達國家進行調查時，我們了解到發達國家環保組織的基金1/3源自政府的財政支持，為環保NGO參與生態環境的治理提供了更強的后備力量。

第二，可以將污染環境的被告在法律判決當中賠償的金額按照一定的比例加入到專項基金里。我國很多大型企業因為自己公司的利益而犧牲生態環境換取自己最大的效益，在判決中僅繳納與收獲利益不成正比的罰款金額，使得他們存在僥幸心理，屢教不改。為更好地改變這種“高守法成本，低違法成本”的現象，應加大懲罰制度，讓巨額的罰款使污染者望而卻步，不敢肆意妄為，同時也能為專項基金帶來經濟支撐。

第三，就是社會各界的公益捐款，就一些企業和名人來說，對環保NGO的基金支持，不僅能體現其公司及個人的責任意識與環保態度，還能更好地提升其企業的知名度，使其在同行競爭中具有更大的影響力。將這筆資金用到環境公益訴訟基金里可以使公益訴訟制度更加完善，在執行任務過程中更加得心應手，同時也能讓更多的人認識環保NGO，并參與到環境保護當中來，為我國的環境保護盡自己的一份力量。

（三）樹立正確的訴訟觀

目前我國環保NGO的訴訟能力存在著較大差異，一些大型的環保NGO有自己獨立的法務部門，可對法律事務進行專門培訓，有自己的法務團隊，而小型的環保NGO組織只有少數的專職人員，其余大多數員工都是由實習生和志愿者擔任，所以并未對其進行正確訴訟觀的培養。尤其是在新的《環境保護法》頒布之后，出現了很多形式上符合訴訟條件的案件，但公益訴訟屬于專業性極強的訴訟模式，如果僅憑符合上述條件就冒然提起訴訟，是非常冒失的。很多環保NGO組織都剛剛建立，其訴訟能力及相關的案件處理經驗不足，冒然起訴的失敗會對其造成非常嚴重的打擊，使其在以后的工作中留有陰影。所以，環保NGO首先要樹立正確的訴訟觀，“量力而行，行政履職和私益救濟優先;科學定位兼顧訴訟的各個環節”。在敢于訴訟的前提下，更加清楚的認識到自己的能力范圍，不斷在實踐中吸取經驗，找準自己的定位，不辦自己能力之外的事。此外，在實踐活動當中，對于突發的

環境污染狀況，環保NGO應正確行使自己的監督權利，在工作中做到認真嚴謹，調查相關受害人收集污染數據，在以后的訴訟中，使其發揮關鍵作用。同時也要做好公益訴訟的宣傳工作，使廣大公民及受害者能自行對自己的權益進行維護，敢于向污染說不，讓更多的小型環保NGO也能通過更多的途徑來維護我們生態環境的保護，在此過程中不斷積累寶貴的實踐經驗，樹立正確的訴訟觀，在以后的訴訟工作時發揮更關鍵的作用。

（四）強化環保NGO專業能力建設

為使環保NGO的專業能力更加出眾，首先，要加強對環保NGO組織的工作人員進行專業能力的全方位培養，使其訴訟能力得到提升。加強對工作人員業務能力的培訓要求，對政府部門在該領域的研究成果進行借鑒，不斷完善自己的長效培訓能力機制，提高環保所致整體工作人員的工作能力水平。其次，要對內部員工進行科學系統化的培訓，主要通過實踐的方式進行，帶領環保組織的人員到污染源頭進行考察，并對受害者進行調查研究，使他們能夠更好地掌握環保理念，學習有關污染的專業知識。除此之外，組織還要定期對內部員工進行環保意識的知識普及教育，提高員工的專業素養及環保意識。完善組織內部的責任機制，讓每一個員工都明確自己的職責所在，且良好的組織管理可以使更多的專業性人才加入到我們的組織中來。

綜上所述，環保NGO在環境公益訴訟中面對著很多問題，怎樣使其更好地走出困局，真正起到其積極的作用，還需要我們不斷的進行完善與探索，我們不僅要對相應的法律法規進行補充和完善，還要對我們的環保理念進行及時更新，本文對環保NGO在環境公益訴訟司法實踐中面臨的問題進行了簡要分析與對策探討。我們都相信問題都是暫時的，通過我們與社會的不斷努力，環保NGO在環境公益訴訟中一定會發揮著越來越關鍵的作用。

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