基于行政法秩序分析行政批示行為

關(guān)鍵詞 行政法秩序 行政批示行為 法律定位

作者簡介：蔡付越，遼寧大學(xué)，碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.177

現(xiàn)如今在各種古裝劇以及歷史正書當(dāng)中，“以文書管天下”的身影十分頻繁，具有政治決策性的批示文書在其中發(fā)揮著十分重要的作用，已經(jīng)成為了我國數(shù)千年悠久的政治傳統(tǒng)，行政文書在長期的發(fā)展當(dāng)中日趨完備，在不同的構(gòu)成的政府當(dāng)中始終得到使用，而新中國成立之后，行政批示的制度得到了沿用，就當(dāng)前來看，行政批示起到的主要作用是維持管理秩序與信息交流，我國的各級政府的批示往往起著決定的指導(dǎo)和恢復(fù)作用，具有強烈的國家特色。在國家發(fā)展與信息交流日趨多樣的情況之下，行政法視覺之下的行政批示將何去何從成為了一個十分重要的問題。

一、行政批示行為的定義及分類

（一）行政批示如何界定

基于行政法秩序的視角，行政批示是指各個級別的行政負(fù)責(zé)人員對于某件需要解決的施行行使職權(quán)界定范圍之內(nèi)的書面處理措施，在定義當(dāng)中，需要明確的是，行政批示首先是不同級別的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人員的個人行為，是需要個人對書面處理的結(jié)果進行負(fù)責(zé)的;其次，個人行為的形式需要嚴(yán)格的被界限于該級別的法定職權(quán)范圍之內(nèi)，超出職權(quán)范圍的處理并不屬于行政批示，并且超出職權(quán)界定范圍的處理仍然需要做出行為的個人負(fù)責(zé);最后，行政批示行為是一種書面處理措施[1]。

在行政秩序法視角之下，對行政批示研究實際上是研究行為而并非其內(nèi)容，在當(dāng)前我國的職權(quán)結(jié)構(gòu)當(dāng)中來看，行政批示首先必須是在行政系統(tǒng)內(nèi)進行運作，即未在系統(tǒng)中進行處理的個人行為不屬于行政批示，而在行政系統(tǒng)當(dāng)中的個人處理行為一般是在職權(quán)范圍之內(nèi)對下級機關(guān)或者下屬的報告進行處理，需要特別注意的是，這種行為也包括通過當(dāng)前信息技術(shù)發(fā)展背景之下各種交流平臺當(dāng)中能夠獲取可能與自身職權(quán)相關(guān)的事件，對此作出的反應(yīng)也是做行政處理[2]。其次，行政批示行為是嚴(yán)格的個人行為，是在綜合各種情況形成的個人觀點，不受他人意志的影響，具有強烈的個人意志傾向;同時，行政批示的途徑是通過書面形式，問題及內(nèi)容雖然沒有嚴(yán)格限制，但是是嚴(yán)格限制于書面之上的;最后，行政批示往往具有重大的決定作用，該作用基于行政組織法賦予的管理決定權(quán)生效。

（二）行政批示的分類

按照行政批示的界定，由于分類方法的不同，行政批示可以分為幾類：

1.按照實施主體作為分類標(biāo)準(zhǔn)，分為黨內(nèi)批示與政府批示，在實際的應(yīng)用當(dāng)中，實施主體所用的行政批示涉及到很多方面的內(nèi)容，用以區(qū)分的實際意義并不大，在對行政批示的法律治理沒有必要的作用性。

2.按照批示效力作為分類標(biāo)準(zhǔn)，分為“具有約束力的批示”和“不存在拘束力的批示”，具有約束力的批示對處理的職權(quán)、處理的可選擇范圍等作出了明確的界定，具有強烈的選擇以及職權(quán)約束意味，而不存在約束力的批示則對職權(quán)、可選擇范圍沒有界定;

3.按照批示內(nèi)容的類型用作分類分為“情感型批示”“程序型批示”“決策性批示”。

4.通過內(nèi)容的具體程度進行分類，可分為“抽象內(nèi)容的行政批示”與“明確內(nèi)容的行政批示”[3]。

通過不同的分類方法能夠?qū)⑿姓拘袨楫?dāng)中的各種現(xiàn)象加以厘清，方便秩序法對行政批示做出具體分析。

二、法律視角該如何看待行政批示行為

關(guān)于行政批示的法律屬性在不同的法律當(dāng)中界定是不同的，但是考慮到行政批示是在行政組織當(dāng)中進行的個人行為，因此應(yīng)該從行政行為法與行政組織法兩種方法下進行相關(guān)的分析。

（一）行政行為法下的行政批示

在行政行為法的視角之下，認(rèn)為行政批示首先是一種特殊的個人行為主導(dǎo)的行政現(xiàn)象，行政批示是行政行為做出決定行為的方式之一，從法律效果上來看，該方式其實并不對外產(chǎn)生具體法律效果，而批示行為可能是抽象也可能是具體的行政行為，在當(dāng)前的行政結(jié)構(gòu)當(dāng)中不能夠與行政行為劃等號，因為該行為的發(fā)生目的并不是為了對外產(chǎn)生法律效果，其實是批示行為從上到下的指示生效過程，生效范圍其實也僅限于行政機關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)當(dāng)中，這種行為從細(xì)致地方上講，并不涉及到行政相對人，就是說，其實行政批示說到底也只是行政權(quán)利進行運轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)。

對行政批示行為進行行政法考察的過程當(dāng)中，認(rèn)為行政行為具體值行政主體在職權(quán)范圍之內(nèi)，對本部門或者下級部門開展相關(guān)的行政管理活動，并且在使用其規(guī)定職權(quán)的進程當(dāng)中做出的可能會承擔(dān)法律責(zé)任的行為，從這個方面看，行政批示就涉及到職權(quán)職責(zé)、主體要素、法律效果等因素。首先，行政批示被認(rèn)定為部門負(fù)責(zé)人的個人行為，并沒有代表整個行政機關(guān)的名義，實際上并未轉(zhuǎn)化成行政行為，從嚴(yán)格意義上來講并沒有轉(zhuǎn)化為行政行為，僅是內(nèi)部的過程性行為，但是在實際的工作知識當(dāng)中，例如賑災(zāi)、城市定位決策等方面的行為決策，行政負(fù)責(zé)人的實際行為是代表了機關(guān)的意志并且行使了機關(guān)界定的權(quán)利的;其次，從大眾視角來看，一個機關(guān)的負(fù)責(zé)人其實往往代表了身后的整個機關(guān)，其批示的意見與機關(guān)發(fā)布的文件，作用與法律效應(yīng)并沒有區(qū)別[4]。

從保護相對人的角度出發(fā)，行政批示行為并非不符合行政行為的相關(guān)要素，行政批示畢竟是行政負(fù)責(zé)人的權(quán)力體現(xiàn)，是在其所在機關(guān)嚴(yán)格界定的權(quán)責(zé)之下，依據(jù)組織行職權(quán)、履行職責(zé)的行為過程，這條定義無疑是符合行政行為的職權(quán)職責(zé)要素的，就目前看來，不存在約束力的行政批示已經(jīng)被排除在實際的行政批示之外。

（二）行政組織法視角之下的行政批示

首先，行政批示行為是發(fā)生在組織內(nèi)部的，就是說行政組織是行政批示能夠開展工作的基本，同時也使得行政批示工作是具有正當(dāng)性和合法性的行為。行政組織法賦予行政批示行為正當(dāng)性，我國當(dāng)前的基本組織特點為權(quán)力關(guān)系十分明確，等級層次之間能夠行使的權(quán)利是明確規(guī)定了的，不同等級的組織部門都按照專業(yè)化的工作人員與不斷完善的規(guī)章制度進行工作開展，其相關(guān)的指令效果是從上到下的。各級部門的機關(guān)首長起到主要的負(fù)責(zé)作用，因此在所述的行政機關(guān)當(dāng)中是處于核心地位的，在《憲法》《地方各級人名代表大會和地方各級人民政府組織法》當(dāng)中明確規(guī)定了上下級以及部門首長的權(quán)利責(zé)任，促使了“行政首長負(fù)責(zé)制”的形成。在行政組織法視角之下，行政負(fù)責(zé)人的權(quán)利與責(zé)任經(jīng)過了明確的規(guī)定，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人需要對行政機關(guān)及機關(guān)工作人員的全部行為負(fù)有最終職責(zé)，而既然負(fù)最終責(zé)任，這也決定了行政組織當(dāng)中，行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人擁有該級機關(guān)當(dāng)中最高的行政權(quán)力[5]。兩點要點為行政批示的運行提供了堅實的基礎(chǔ)，從這一點來看，行政批示指的是行政負(fù)責(zé)人對權(quán)力的直接行使，負(fù)責(zé)人可以通過這種形式來改變該機關(guān)內(nèi)部的各種法律關(guān)系，既符合了我國的政治實際，也符合了行政法的權(quán)責(zé)一致的原則，保證機關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)力行使與責(zé)任承擔(dān)是同步的。

在行政組織法的視角之下，行政批示是行政負(fù)責(zé)人對自己所在職權(quán)范圍之內(nèi)的事情進行支配的個人意志外化的行為。同時通過行政批示的程序環(huán)節(jié)，行政負(fù)責(zé)人能夠?qū)€人的意志轉(zhuǎn)化為行政機關(guān)的意志，這是負(fù)責(zé)人行使行政裁量權(quán)的實際表現(xiàn)。

三、行政批示應(yīng)有的法律規(guī)制

綜合行政組織法與行政行為法來看，行政批示的運行必須以法律及規(guī)章規(guī)定的規(guī)則之下進行運行為前提，對于該機關(guān)管束的區(qū)域及對下級部門的管理需要做到權(quán)責(zé)一致，保證權(quán)力的使用受到監(jiān)督，在使用行政批示的時候，失職要問責(zé)、侵權(quán)要賠償，而當(dāng)前我國相關(guān)的部門也意識到了這個問題，已經(jīng)有多個地方出臺了紅頭文件來加強行政批示的管理規(guī)范，畢竟這種方法實際上還是從古代的封建朝代沿用而來，具有較為強烈的個人權(quán)威色彩[6]。盡管當(dāng)前我們國家的法治透明，制度嚴(yán)格，但是仍然會有部分濫用的情況出現(xiàn)，為了進一步的規(guī)范行政批示的合理性與法制性，從司法、行政兩個方面提出措施。

（一）行政上的措施

行政批示作為內(nèi)部行政程序環(huán)節(jié)之一，如果能夠提高行政的自我規(guī)制，則對于行政批示的管理更加合理，筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該加強我國的批示形式、內(nèi)容、程序的統(tǒng)一性，通過長期多樣的批示形式分析，得出較為簡潔與有效用的批示形式、內(nèi)容、程序并加以統(tǒng)一，再輔助建立起合法性審查制度與責(zé)任追究制度，確保批示內(nèi)容的可追溯性。

（二）司法上的措施

其實將行政行為分為內(nèi)部行政行為與外部行政行為并不可取，在司法上需要不斷的提高內(nèi)部行政行為的可訴訟性，而行政審批行為本身作為一種作用于內(nèi)部不宜產(chǎn)生法律影響的行為，由于其不可訴性，往往會出現(xiàn)各種職權(quán)及其他的問題，我國應(yīng)該不斷的在內(nèi)部行為不可訴的這個問題上進行探討并進行突破，爭取從司法上實現(xiàn)內(nèi)部行政行為的可訴性[7]。

四、結(jié)語

行政審批在我國的應(yīng)用時間十分悠久，并且具有強烈的國家特色，該方式發(fā)展至今，在國家不同級別的機關(guān)當(dāng)中起著十分重要的作用，但是由于缺少國外的參考，該項工作的完善與監(jiān)督只能夠緩慢的摸索進化，本文在行政法秩序下對行政批示行為做出了相關(guān)的研究，結(jié)論認(rèn)為，當(dāng)前我國需要建立起行政批示的內(nèi)部審查制度以及內(nèi)部問責(zé)制度，同時確立起個案批示的訴訟救濟制度，充分結(jié)合豐富的行政批示現(xiàn)象從而將行政批示行為納入到行政法秩序的管理范圍當(dāng)中。

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