房地產(chǎn)調(diào)控與法律之間關(guān)系研究

關(guān)鍵詞 房地產(chǎn)調(diào)控 法律 協(xié)調(diào)策略

作者簡(jiǎn)介：陳凌，湖北今天律師事務(wù)所，三級(jí)律師，研究方向：行政法、房地產(chǎn)。

中圖分類號(hào)：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.183

房地產(chǎn)行業(yè)是我國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)GDP增長(zhǎng)有重要的拉動(dòng)作用，能夠?yàn)閲?guó)家財(cái)政提供保障，改善民生發(fā)展水平。房地產(chǎn)市場(chǎng)與人民群眾的生活息息相關(guān)，關(guān)系到“住有所居”的民生大計(jì)，關(guān)系到“中國(guó)夢(mèng)”的達(dá)成。近年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)迅猛發(fā)展與政策頻繁調(diào)控并存，在這種繁華與喧囂的表象之下，折射出房地產(chǎn)調(diào)控政策的合法性質(zhì)疑，表現(xiàn)出房地產(chǎn)調(diào)控中法律的空洞與“尺蠖效應(yīng)”。因此，協(xié)調(diào)房地產(chǎn)調(diào)控與法律的關(guān)系，有著重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、房地產(chǎn)市場(chǎng)政策調(diào)控

一般認(rèn)為，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策等同于房地產(chǎn)市場(chǎng)政策調(diào)控。但是，與關(guān)注調(diào)控內(nèi)容，尤其是對(duì)政策措施具體安排更為關(guān)注的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策不同的是，房地產(chǎn)市場(chǎng)政策調(diào)控強(qiáng)調(diào)對(duì)調(diào)控主體、行為等整個(gè)過(guò)程的關(guān)注，涉及到對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行的分析，對(duì)以政策為調(diào)控手段的考察，和其他調(diào)控手段與“政策手段”之間關(guān)系的探索。因此，房地產(chǎn)市場(chǎng)政策調(diào)控的范圍更廣，也是本文對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的界定。

二、近十年房地產(chǎn)調(diào)控與效果評(píng)估

（一）2010年-至今的房地產(chǎn)調(diào)控狀況

2010年-2014年間，房地產(chǎn)政策調(diào)控頻繁，2011年政策調(diào)控次數(shù)甚至多達(dá)12次，至2012年調(diào)控頻率逐漸趨緩，且間有國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)布，如，“新國(guó)十條”“新國(guó)五條”等，限制性政策是這一時(shí)期政府行政干預(yù)調(diào)控的主要手段。具體來(lái)說(shuō)，2010年國(guó)務(wù)院規(guī)定了三套房“限貸”“限購(gòu)”指引，2011年提出了升級(jí)版限購(gòu)政策，2013年提出了“限價(jià)令”，2014年9月發(fā)布了刺激市場(chǎng)交易、投資的《關(guān)于進(jìn)一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》。從2015年開(kāi)始，房地產(chǎn)市場(chǎng)政策調(diào)控以突出促進(jìn)消費(fèi)、去庫(kù)存為基調(diào)，尤其是2016年以來(lái)，自北京市出臺(tái)《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委等部門關(guān)于促進(jìn)本市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施》（京政辦發(fā)[2016]46 號(hào)）后，各地均從供需兩端發(fā)力，先后出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策，以差別化手段對(duì)住房信貸進(jìn)行限制，促使全國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控進(jìn)入新的階段。

總的來(lái)說(shuō)，從2010年以來(lái)的房地產(chǎn)調(diào)控均以限制性為主，強(qiáng)調(diào)利用保障性工程的構(gòu)建，對(duì)住房結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，注重運(yùn)用土地競(jìng)價(jià)方式，對(duì)土地要素成本形成抑制。而這一時(shí)期內(nèi)，又以2010年-2014年間對(duì)政策抑制性手段的應(yīng)用更為突出。

（二）主要抑制型階段房地產(chǎn)調(diào)控效果評(píng)估

2010年至今，在近10年的時(shí)間里，國(guó)家出臺(tái)了大量限制性政策，抑制房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)，并以常態(tài)化模式實(shí)施長(zhǎng)效推進(jìn)。而這期間房?jī)r(jià)高升與政策加碼的博弈仍在繼續(xù)，房地產(chǎn)市場(chǎng)在這種情況下蹣跚前行。從2010年-2014年房地產(chǎn)調(diào)控的變化狀況可以看出，不論是住宅價(jià)格，還是房地產(chǎn)投資，不論是全國(guó)平均住宅價(jià)格、投資狀況，還是大中城市住宅價(jià)格、投資狀況，都呈現(xiàn)出持續(xù)上漲的態(tài)勢(shì)。這就充分表明，一是基本未能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)公共政策的調(diào)控目標(biāo)。在房地產(chǎn)抑制型調(diào)控期間，房?jī)r(jià)、投資仍在持續(xù)上漲。二是波動(dòng)性大。全國(guó)住宅平均價(jià)格的波動(dòng)周期為1.5，每個(gè)完整周期大概需2年時(shí)間。從波動(dòng)周期及頻度來(lái)看，抑制型期間波動(dòng)頻繁且幅度較大。可以說(shuō)，抑制型階段，房地產(chǎn)市場(chǎng)政策調(diào)控基本無(wú)效，政策基本失靈。

對(duì)于房地產(chǎn)宏觀管理而言，調(diào)控與法律是必不可少的兩種手段，二者之間互為支撐，共同作用于房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范合理運(yùn)作。然而，從以上分析可以看出，房地產(chǎn)調(diào)控政策并未取得實(shí)效，房?jī)r(jià)、房地產(chǎn)投資勢(shì)頭仍然高漲;并且，限價(jià)令、限貸、限購(gòu)等行政政策凸顯出一些合法性質(zhì)疑，違反了諸如“行政職權(quán)法定”“法律優(yōu)先”“法律保留”等重要法律原則，影響了市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成房地產(chǎn)調(diào)控與法律之間的關(guān)系失衡。

三、房地產(chǎn)市場(chǎng)政策調(diào)控與法律關(guān)系失衡的表現(xiàn)

（一）存在“尺蠖效應(yīng)”

引申到房地產(chǎn)調(diào)控中，“尺蠖效應(yīng)”就是不論政策調(diào)控采取單一還是復(fù)合式，效果是有或無(wú)，不論與法律相應(yīng)還是相悖，不論其調(diào)控對(duì)象是商品房還是保障房，政府干預(yù)市場(chǎng)的力度都在持續(xù)增加，政府權(quán)力在房地產(chǎn)行業(yè)的強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張之勢(shì)都是有增少減。

縱覽我國(guó)近十年的房地產(chǎn)調(diào)控狀況，從房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)法律與政策的數(shù)量來(lái)看，一是與政策數(shù)量相較，法律數(shù)量要少的多;二是與非法律性政策相較，法律性政策要少的多;三是與行政立法機(jī)構(gòu)規(guī)范相較，專門立法機(jī)構(gòu)規(guī)范要少的多。從房地產(chǎn)調(diào)控的實(shí)質(zhì)來(lái)看，限購(gòu)、限價(jià)、限貸等一系列調(diào)控政策，都對(duì)市場(chǎng)正常交易造成了認(rèn)為干預(yù)，對(duì)金融行業(yè)信貸自主權(quán)造成了侵?jǐn)_，借用“調(diào)控”之名，使市場(chǎng)交易主體的基本自由受到限制，干擾了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮，與抑制房產(chǎn)泡沫、保障住房權(quán)利的房地產(chǎn)調(diào)控的短、長(zhǎng)期目標(biāo)背道而馳，使政府調(diào)控這支“看不見(jiàn)的手”得以無(wú)限延伸。

（二）存在法律空洞化問(wèn)題

所謂法律空洞化，是指法律的立法、授權(quán)及適用性等均不同程度受限，法律淪為“空殼”的現(xiàn)象。就房地產(chǎn)調(diào)控來(lái)講，一是法律“缺位”。近十幾年里，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控多以通知、辦法、意見(jiàn)等手段實(shí)現(xiàn)，如，房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅收涉及到11項(xiàng)，而僅個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅得到了相應(yīng)立法，其余均未實(shí)現(xiàn)立法升級(jí)。政策轉(zhuǎn)化為法律不及時(shí)，造成房地產(chǎn)調(diào)控中法律的“缺位”。二是法律“失能”。房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)法律規(guī)定模糊，造成法律的“失能”。如，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，在土地使用權(quán)特殊情況回收、征地補(bǔ)償?shù)确矫娑加嘘P(guān)于“公共利益”的規(guī)定，但是，對(duì)于具體的標(biāo)準(zhǔn)、類型、程序、救濟(jì)途徑等都如何確定，卻并未作出細(xì)則、正面的規(guī)定，致使法律“失能”。

四、協(xié)調(diào)房地產(chǎn)調(diào)控與法律之間的關(guān)系

（一）定位政策與法律協(xié)同的目標(biāo)及領(lǐng)域

房地產(chǎn)調(diào)控與法律協(xié)同的目標(biāo)設(shè)定，就是要在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得以完善，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn);使國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變升級(jí)，整體上提升國(guó)家現(xiàn)代化治理能力和水平;保障公民住房權(quán)益，為住房公共利益提供支撐。

具體來(lái)說(shuō)，一是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制層面。要對(duì)公共政策的性質(zhì)進(jìn)行定位，明確其構(gòu)成要件和類型，規(guī)定公共政策行為主體，對(duì)其流程、效能、監(jiān)督及救濟(jì)相關(guān)機(jī)制進(jìn)行確立;面對(duì)不同的權(quán)利主體，在實(shí)施公共事務(wù)政策行為的過(guò)程中，要確定不同的政策、功能，形成差異化的協(xié)調(diào)機(jī)制;并且，注重平衡公共政策與法律的關(guān)系，為推動(dòng)試點(diǎn)政策向法律的及時(shí)轉(zhuǎn)化創(chuàng)造條件，設(shè)定相應(yīng)的轉(zhuǎn)化程序。二是推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)層面。要實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康有序運(yùn)作，就必須以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自由為基本目標(biāo)，構(gòu)建規(guī)范化的市場(chǎng)秩序，營(yíng)造良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氛圍，將此三方面協(xié)調(diào)一致，形成完整的配套協(xié)作機(jī)制，才能從制度意義性上，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的優(yōu)化運(yùn)行。三是保障住房公共利益及權(quán)益層面。推進(jìn)房地產(chǎn)政策屬性和功能的最大限度發(fā)揮，就要保障住房公共利益，就要在法律法規(guī)維度，對(duì)公共住房政策的目標(biāo)、原則、宗旨進(jìn)行明確，依靠住房公共政策與法律的合力作用，為公民住房權(quán)益提供強(qiáng)大支撐。四是提升政府現(xiàn)代化治理能力層面。推動(dòng)政府統(tǒng)治向政府治理的轉(zhuǎn)型，就是對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自的職能分工進(jìn)行明確，通過(guò)共識(shí)性社會(huì)價(jià)值的引導(dǎo)，達(dá)成公共利益目的，形成協(xié)同“共治”局面，提升公共問(wèn)題解決的效率效果。而要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，推行這種政府權(quán)力運(yùn)行方式，就要制定一套基本穩(wěn)定的制度體系，但這已不在政府權(quán)限之內(nèi)，所以，要從最高決策、立法、公共協(xié)商機(jī)制層面進(jìn)行確立，使權(quán)力的行使、責(zé)任的履行均處在公共政策范圍之中，建構(gòu)法治型政府，為法治國(guó)家建設(shè)打下基礎(chǔ)。

（二）完善政府直接干預(yù)市場(chǎng)的制度基礎(chǔ)

對(duì)政府直接干預(yù)市場(chǎng)的制度進(jìn)行完善，就是要實(shí)現(xiàn)其向法治化維度的升級(jí)改造。

其一，在政府“地權(quán)”方面。對(duì)“地權(quán)”進(jìn)行法治化完善，首先，要注重監(jiān)督，使代議機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)發(fā)揮到最大。要使用政府地權(quán)，必須經(jīng)同級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)，尤其是使用土地出讓金，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審議預(yù)算，向各級(jí)人代常委會(huì)提請(qǐng)審議，同時(shí)，對(duì)土地使用進(jìn)行規(guī)劃，要向同級(jí)人代會(huì)提請(qǐng)審議，待其批準(zhǔn)通過(guò)方能執(zhí)行。其次，要注重產(chǎn)權(quán)明晰，使整體“公有”逐步實(shí)現(xiàn)。針對(duì)土地產(chǎn)權(quán)局部“共有”的問(wèn)題，要依據(jù)可控性強(qiáng)的《物權(quán)法》，在特定的財(cái)產(chǎn)范圍之內(nèi)，利用“共同共有”的基本模式，對(duì)抽象“共有”形成替代。再者，要注重規(guī)劃，使城鄉(xiāng)規(guī)劃政府主導(dǎo)模式得到改進(jìn)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃審議中，要由全國(guó)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行審議決定，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃審議的法治化改造。

其二，在稅收制度憲法法律方面。在稅收領(lǐng)域，1985年國(guó)務(wù)院“概括”立法授權(quán)仍然存在，建議對(duì)此進(jìn)行取消或回收，并以《立法法》為依據(jù)，明確轉(zhuǎn)授權(quán)無(wú)效的細(xì)則規(guī)定，保障立法監(jiān)督權(quán)，撤銷不符合轉(zhuǎn)授權(quán)規(guī)定的法規(guī)規(guī)章;行政法中涉及的稅收內(nèi)容，要進(jìn)行法律升級(jí)改造，對(duì)稅收暫行條例進(jìn)行廢止，回收相應(yīng)授權(quán);對(duì)“一事一授權(quán)”原則進(jìn)行明確，同時(shí)，列舉出不可授權(quán)立法的稅收項(xiàng)目，對(duì)其進(jìn)行法律限定。

其三，在臨時(shí)性價(jià)格干預(yù)手段方面。要強(qiáng)化對(duì)價(jià)格干預(yù)手段進(jìn)行法律約束，對(duì)價(jià)格干預(yù)的對(duì)象進(jìn)行明確，利用列舉法，在《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》中，對(duì)“重要商品和服務(wù)”進(jìn)行相應(yīng)限定，涉及到政府實(shí)施價(jià)格干預(yù)手段的內(nèi)容，要對(duì)其自由裁量權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限制;對(duì)價(jià)格干預(yù)的條件進(jìn)行明確，列舉出相應(yīng)的商品及服務(wù)，針對(duì)價(jià)格漲幅情況，涉及與之相對(duì)應(yīng)的干預(yù)基線。

其四，在貨幣制度方面。向中國(guó)人民銀行適當(dāng)下放權(quán)限，使其在宏觀層面，具備制定貨幣政策的權(quán)限，促使其基于宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)貨幣供給量進(jìn)行調(diào)控;在法律法規(guī)中，對(duì)貨幣信貸政策工具進(jìn)行明確，監(jiān)督貨幣信貸政策工具的效能發(fā)揮;在制定貨幣政策中，中國(guó)人民銀行肩負(fù)著宏觀政策制定的基本職責(zé)，微觀層面要借鑒銀監(jiān)會(huì)的建議，而不是以銀監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)。因此，要遵循“審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則”，對(duì)其進(jìn)行不斷完善，在金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行中形成有力監(jiān)督，使金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效降低，為宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行保駕護(hù)航。

實(shí)現(xiàn)人民群眾安居樂(lè)業(yè)，“居”始終排在首位，而“安居”實(shí)質(zhì)上就是在“安家”，可見(jiàn)，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展是否“安穩(wěn)”，關(guān)系到人民群眾的基本生活能否“安定”。因此，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，要在宏觀政策性調(diào)控的基礎(chǔ)上，以法治化規(guī)范實(shí)施約束，使調(diào)控政策能夠“于法有據(jù)”，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相契合，讓人民群眾真正“安居又樂(lè)業(yè)”。

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