城市環(huán)境污染治理中“傳輸帶”模式的阻滯及其疏導

林慧芳　劉曉陽　戴瑞　金小藝　莫婉瑩

關(guān)鍵詞 環(huán)境治理 阻滯 疏導 多中心

基金項目：本論文來源于2019年山東省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)省級項目調(diào)查報告成果，項目編號：S201910452027《多元主體中城市環(huán)境污染協(xié)同治理研究--以臨沂市為例》。指導老師，李強。

作者簡介：林慧芳、劉曉陽、戴瑞、金小藝、莫婉瑩，臨沂大學法學院2016級法學本科1班。

中圖分類號：D669? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.185

近年來，我國環(huán)境問題越發(fā)凸顯，在新的社會矛盾下引發(fā)了公民的環(huán)境生態(tài)意識，引起了政府部門的關(guān)注，對此政府等相關(guān)部門也采取了一系列措施，環(huán)境也有所好轉(zhuǎn)，但是我們也應(yīng)該看到環(huán)境治理從側(cè)面反映出了一個問題：即政府單一治理的模式的失敗，究其原因是政府環(huán)境部門其在監(jiān)管過程中出現(xiàn)了問題。

一、環(huán)境治理的阻滯問題

（一）“市場失靈”到“政府失靈”：后發(fā)制人收效甚微

一是市場是資源配置的有效手段，但是環(huán)境是一種公共物品，具有非競爭性和非排他性，這種特性是導致環(huán)境損害無人對此補償?shù)闹饕颍疵恳粋€人對環(huán)境這種資源都有使用的權(quán)利，而一旦環(huán)境受到損害，卻沒人愿意付出相應(yīng)的補償責任，這顯然違反法律中關(guān)于有損害有救濟的法律規(guī)則。二是市場缺失導致環(huán)境資源不能有效流動，根據(jù)發(fā)達國家對環(huán)境資源在市場上的配置表明，一個良好的環(huán)境市場應(yīng)該包括環(huán)境產(chǎn)權(quán)明晰、建立收費、排污許可交易許可等市場手段 。我國在這方面欠缺經(jīng)驗，只有幾個比較發(fā)達的城市實行過，先例比較少，在一些中小城市推行市場化還是比較困難的，而這些城市恰恰是污染的主要城市，最終導致環(huán)境資源不能流動，限制了環(huán)境資源的有效發(fā)揮。

正是因為市場無法提供公共物品，所以政府才會接手，以環(huán)境監(jiān)管的手段來治理環(huán)境問題， 例如要求責令改正、罰款、限制生產(chǎn)等處罰措施，但是我們因該看到政府的環(huán)境監(jiān)管有時也會失靈，政府的環(huán)境監(jiān)管是一種切事后救濟，也就是說只有等到環(huán)境出現(xiàn)問題以后，政府才會“動手”，這種后發(fā)制人的效果不甚理想，有時是造成社會矛盾的主要因素，而源頭治理又需要政府采集豐富的環(huán)境信息，成本較高，需要大量的財力和人力，甚至有時環(huán)境治理收效甚微。

（二）“傳輸帶”問題：環(huán)境執(zhí)法與其他主體

1.環(huán)境執(zhí)法的單一性

一直以來環(huán)境保護的主體都是政府，因為政府具有管理公共事務(wù)的職能，環(huán)境一旦受到破壞，政府具有不可推卸的責任。根據(jù)我國現(xiàn)行的環(huán)境法律規(guī)定：“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責” ;縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理 。“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理” ，同時一些具有環(huán)境保護職能的機構(gòu)在各自的權(quán)限范圍內(nèi)實施監(jiān)督管理。雖然環(huán)境管理的主體比較廣泛，但是其手段是單一的，不能適應(yīng)環(huán)境問題的復雜性、多樣性，導致政府部門環(huán)境監(jiān)管不力，同時政府所面對是環(huán)境污染總量不能有效估計，而單一執(zhí)法力量的不足，導致政府獲得信息的局限性以及政府重視經(jīng)濟發(fā)展的個人績效因素的影響等，致使環(huán)境超出自凈范圍，導致環(huán)境問題突出。一旦發(fā)生環(huán)境問題，治理主體的配合也是一個問題。

2.企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境保護責任未真正落實

企業(yè)即是環(huán)境資源的使用者也是環(huán)境資源的破壞者， 現(xiàn)代環(huán)境問題是伴隨著工業(yè)化與現(xiàn)代化進程產(chǎn)生的，由于早期公司立法上強烈的個人本位主義使人們在對公司的認識上一直停留在把公司看成僅僅是股東共同出資共同受益的組織體，追求股東利益最大化也就成了公司的惟一目的，忽視了環(huán)境的保護責任，《環(huán)境保護法》第四十條第三款，企業(yè)應(yīng)當優(yōu)先使用清潔能源，采用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設(shè)備以及廢棄物綜合利用技術(shù)和污染物無害化處理技術(shù)，減少污染物的產(chǎn)生;建立了排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關(guān)人員的責任。由于企業(yè)事業(yè)單位受經(jīng)濟利益的影響，本應(yīng)該采取更新環(huán)保減少污染物的工藝設(shè)備，卻沒有采取，也沒有明確責任人，或者比較模糊，政府監(jiān)督部門有時還和這些單位有利益關(guān)系，導致最后不了了之。

3.公民的環(huán)境參與意識不足

我們應(yīng)該看到公民即是環(huán)境保護的主體，同時也是環(huán)境損害的受害者，公民在環(huán)境保護中發(fā)揮著重要的作用， 《環(huán)境保護法》第五十三條、五十七條都規(guī)定了公民的參與權(quán)及其舉報權(quán)，對公眾參與環(huán)境保護具有極大的推動作用，但是實際上公民環(huán)境保護參與的意識是不強的，根據(jù)一項數(shù)據(jù)調(diào)查顯示公民參與的環(huán)境保護不足20% ，檢舉少，不知道舉報電話，或者環(huán)境公益訴訟等法律規(guī)定，法律法規(guī)對公民參與的主體范圍、路徑、信息渠道、法規(guī)建設(shè)等也沒有確切的規(guī)定，現(xiàn)階段雖然公民的環(huán)境意識在不斷的增強，但是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公民的環(huán)境參與還是不強，常常是事不關(guān)己，高高掛起的態(tài)度，一旦受到傷害，又不知從何救濟。因此有待進一步在環(huán)境法等法律規(guī)定確立公民的環(huán)境權(quán)，為公民參與環(huán)境提供法律保障。

4.地方環(huán)保組織少，成立復雜，維權(quán)難，成本高

《環(huán)保法》第五十八條對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理。但是事實上有多少符合以上規(guī)定的組織以及有多少在民政部門進行登記的組織，通過調(diào)查很少，特別是在中小城市的環(huán)保組織，幾乎沒有，何談維權(quán)訴訟呢？即使維權(quán)訴訟，在訴訟成本上又比較高，社會捐助的公益金又比較少，沒有資金的來源。

二、多中心在環(huán)境主體中的構(gòu)建

多中心這個概念是邁克爾·波蘭尼在《自由的邏輯》首先提出，相對于一元的或者是單中心的秩序，自發(fā)的或多中心的秩序許多的因素的行為相互獨立，但能夠作相互調(diào)試，以在一般的規(guī)則體系中確立相互關(guān)系。其后文森特·奧斯特羅姆發(fā)展并完善了該理論。認為多中心治理應(yīng)是以區(qū)域性環(huán)境治理為重點，又不限于此超越國界的，包括國際組織、政府、非政府組織、環(huán)保團體、地方群體，公民個人等多個治理主體合作發(fā)揮作用的復雜過程，在權(quán)利的向度上不僅上下互動，而且內(nèi)外互動 。

十九大提出要構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，改變單一治理模式，根據(jù)十九大的環(huán)境治理模式，環(huán)境上的多中心治理應(yīng)該是：構(gòu)建以地方政府環(huán)境管理監(jiān)督為主導（包括縣級以下的政府部門）、以企業(yè)環(huán)境責任構(gòu)建體系為主體，社會組織，環(huán)保組織監(jiān)督為輔，公民參與環(huán)境表達訴權(quán)的環(huán)境治理體系，構(gòu)建以他們之間既存在相互監(jiān)督，又存在相互支持的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)體系，通過市場化的環(huán)境資源配置，以達到環(huán)境資源的有效利用及其合理流動。（如圖1）

圖一：環(huán)境治理構(gòu)建

三、“傳輸帶”的疏導

（一）轉(zhuǎn)變政府及其環(huán)保部門的單一職能，推動體制改革

1.設(shè)定地方有關(guān)環(huán)境保護立法權(quán)

我國現(xiàn)行法律規(guī)定政府及其環(huán)保部門對本地區(qū)的環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理，從以上可以看出只是規(guī)定了政府的監(jiān)督管理，沒有規(guī)定地方政府在環(huán)境上立法權(quán)，根據(jù)新修訂的《立法法》第七十二條第二款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。從上可以看出，對于地方的設(shè)區(qū)的人大及其常委會根據(jù)地方的具體情況制定有關(guān)環(huán)境保護的法規(guī)，對此地方政府就可以根據(jù)法規(guī)來執(zhí)行之。中央環(huán)保督察是十八大以后，習近平總書記親自倡導推動的生態(tài)文明體制機制的一項重大改革舉措。這個督察是2015年底從河北開始試點，到十九大之前已經(jīng)實現(xiàn)了31個省區(qū)市的全覆蓋。中央環(huán)保督查有效地促進了地方環(huán)境保護、生態(tài)文明機制的健全和完善，倒逼地方加快建立健全相關(guān)法規(guī)制度。

2.地方環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管權(quán)的完善：環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)一行使

十九大報告提出要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。《環(huán)保法》第十條第二款規(guī)定，縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。這個部門應(yīng)該是各個地區(qū)環(huán)境保護部門，包括各個部門有關(guān)環(huán)境保護機構(gòu)，但是環(huán)保機構(gòu)比較雜、混亂，影響環(huán)境保護。地方政府可以根據(jù)地方的環(huán)境立法需要，統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)管，建立城鄉(xiāng)環(huán)境保護部門，這個部門不僅是對城市的環(huán)境監(jiān)管，同時也是對農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)督，不僅是對大氣的，還有是對水、土地等環(huán)境要素的污染管理，同時對地方的生態(tài)破壞的監(jiān)督管理，總之集中統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)督管理，避免相互推諉責任。

（二）企業(yè)責任的重構(gòu)問題

過去企業(yè)重視的是經(jīng)濟利益，輕環(huán)境保護。《環(huán)境保護法》第四十條第三款，企業(yè)應(yīng)當優(yōu)先使用清潔能源，采用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設(shè)備以及廢棄物綜合利用技術(shù)和污染物無害化處理技術(shù)，減少污染物的產(chǎn)生;建立了排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關(guān)人員的責任。地方環(huán)境保護部門應(yīng)該重視這項規(guī)定，要求企業(yè)主動報送，環(huán)保部門也應(yīng)該進行不定期的監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)，或者發(fā)生嚴重環(huán)境問題，要嚴懲重罰。通過立法建立地方污染排放標準，要求企業(yè)按標準排放，強化排污企業(yè)的責任，對其建立環(huán)保信用評價，建立企業(yè)退出機制，強化企業(yè)信息強制性披露，使公眾知曉企業(yè)環(huán)境信息，一旦出現(xiàn)環(huán)境問題要嚴懲重罰。十九大報告也提出了提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。

（三）加大環(huán)保組織NGO的力量，寬松環(huán)保組織設(shè)立標準

環(huán)保機構(gòu)是環(huán)境保護的重要力量，我國民間環(huán)保組織自1978年成立以來，我國環(huán)保民間組織的分布主要集中在北京、天津、上海、重慶及東部沿海地區(qū);其次是湖南、湖北、四川、云南等生態(tài)資源豐富省份;其他地區(qū)的環(huán)保民間組織相對較少，據(jù)統(tǒng)計截止2016年12月全國共有環(huán)保組織4000多， 在現(xiàn)有的組織中，政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1309多家;民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織508多家;學生環(huán)保社團及其聯(lián)合體1382家;其于都是一些企業(yè)名義上協(xié)會。我國環(huán)保民間組織的工作人員80%左右的是30歲以下的青年人，50%以上擁有大學本科及以上學歷，但整體形勢仍舊不容樂觀。

現(xiàn)階段的環(huán)保組織暴露了很多缺點，以學生為主體，力量薄弱，人員稀缺，特別是在環(huán)保組織的設(shè)立上太嚴格，其中不乏一些環(huán)保組織只是空殼子，甚至有些地方根本就設(shè)立不了。如果要求別地地方的環(huán)保組織去維權(quán)，不太現(xiàn)實，產(chǎn)生的成本比較大，難以保護。因此可以通過賦予公民自治組織的環(huán)保訴權(quán)，政府出資幫助設(shè)立環(huán)保組織，建立學校、社區(qū)、村民等環(huán)境保護組織，支持訴訟，通過立法賦予地方組織的環(huán)境訴訟權(quán)，例如 村民委員會的環(huán)境訴權(quán)等。

（四）探索建立市場環(huán)境資源配置，優(yōu)化環(huán)境資源流動機制建設(shè)

十八大以來，我國在環(huán)保建設(shè)上所采取的措施主要是政府監(jiān)管層面上的全方位加強，實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，而要實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展的雙贏，光靠政府的行政推動和監(jiān)管加強還遠遠不夠，需要建立完善的市場機制和激勵機制。我國在這方面的工作有待加強，十九大報告提出的發(fā)展綠色金融就是建設(shè)市場機制的重要舉措，在現(xiàn)有的市場不能有效發(fā)揮環(huán)境資源配置的情況下，建立地方政府的市場環(huán)境資源交易市場體系，發(fā)揮地方立法的優(yōu)勢，進而推進地方環(huán)境稅費改革。地方建立綠色環(huán)境稅收政策，分別是環(huán)境配套政策、環(huán)境綠色稅收方案、地方補貼（環(huán)境補償）。在環(huán)境配套政策上面建立相應(yīng)的征收管理體系等;在環(huán)境綠色稅收方案上建立環(huán)境稅、環(huán)境消費稅、汽車污染稅、廢水排污稅等，規(guī)范地方稅種，同時建立市場稅費交易制度，通過交易使排污許可在市場上自由流動，給予市場企業(yè)的自主交易權(quán);出臺政府定價等財稅補貼政策，對率先使用減少排污設(shè)備的企業(yè)，進行補貼稅收優(yōu)惠。

（五）提高公眾參與環(huán)保的積極性，建立公民的環(huán)境權(quán)及其獎勵機制

《環(huán)保法》第五十三條規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。第五十七條，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報。但并沒有直接明確規(guī)定公民的環(huán)境參與權(quán)，從上面的法律規(guī)定來看，主要是末端參與，即事件發(fā)生后采取舉報方式。如何提高公民參與環(huán)保的積極性，一方面可以通過地方立法的層面賦予公民的環(huán)境權(quán)，使公民積極參與環(huán)境保護，另一方面應(yīng)該建立參與檢舉的獎勵機制，有利于提高公民的環(huán)保檢舉意識。

總之，在新時期社會關(guān)系矛盾轉(zhuǎn)變的情況下，對于環(huán)境治理已經(jīng)不能再簡單的照搬的單一模式，環(huán)境治理要著力解決突出環(huán)境問題，構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理傳輸帶模式，發(fā)揮多中心環(huán)境治理應(yīng)該有的作用，在政府環(huán)保部門、環(huán)保NGO組織、公民自治組織及其公民個人的參與等積極發(fā)揮各自的特點，包括市場的環(huán)境排污許可等經(jīng)濟措施，同時我們也應(yīng)該看到，這種制度不是一蹴而就的，應(yīng)該是從局部到整體，從地方到全國的多中心治理，進而建立自下而上的環(huán)境保護制度，才能發(fā)揮好政府環(huán)境治理的傳輸帶治理的作用。

注釋：

《環(huán)境保護法》第四十五條：國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。

《環(huán)境保護法》第六章法律責任第五十九條至六十八條。

《環(huán)境保護法》第六條第2款。

《環(huán)境保護法》第十條第2款。

《水污染防治法》第8條。

吳椒軍.論公司的環(huán)境責任[M].中國社會科學出版社，2007.

《環(huán)境保護法》第五十三條公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。第五十七條，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報。

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《環(huán)境保護法》第六條第2款規(guī)定：地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。

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