我國傳統村落公益訴訟保護制度構建初探

關鍵詞 傳統村落 公益訴訟 法律保護

作者簡介：周璠，三峽大學法學與公共管理學院訴訟法學研究生。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.191

一、傳統村落的概念及相關情況

在生活中，我們習慣于將傳統村落稱為古村落，2012年9月，經傳統村落保護和發展專家委員會第一次會議決定，用“傳統村落”替代“古村落”——這個已被人們習慣的稱謂，用來突出其文明價值及傳承的意義。本文所說的傳統村落，主要是指在特定地歷史條件中形成并保存至今的傳統鄉村聚居地。它保留了較大的歷史沿革，主要在民國以前建村，它的建筑風貌未有大的變動，具有獨特的民風民俗。

從分布情況上來看，我國的各省市及自治區都有村落分布，但是在數量上卻存在著較大的差異，呈現出分布極不均衡的局面，整體上呈現東少西多、南少北多，從傳統村落的數量上來看，主要集中分布在云南，貴州，浙江，山西等地，分布于黔西南、滇西南以及東南蘇、浙一帶，占比重較大。

二、我國傳統村落的現狀及法律保護情況

從改革開放以來，經濟的迅猛發展，為傳統村落的保護提供了新的條件，也帶來了新的問題。人們在關注日新月異的城鄉變化時，也在感嘆傳統村落的消失。

根據2017年我國首部中國傳統村落保護報告即《中國傳統村落藍皮書：中國傳統村落保護調查報告（2017）》顯示，從2003年至今，我國先后公布了6批276個國家級歷史文化名村，4批4153個中國傳統村落，在2000年至2010年間，我國自然村由363萬個銳減至271萬個，10年間減少了90多萬個，平均每天消失80到100個，而在2000年至2015年這十五年間，我國傳統村落減少了92萬個。在那些已經消失的傳統村落中，包括了大量具有歷史風貌的傳統村落。

傳統村落呈現在數字上的是不斷減少，呈現在現實中是遭受現代化副作用的不斷侵蝕。不少傳統村落一方面是經濟的不斷發展，另一方面面臨的是環境破壞與污染不斷加劇。如今傳統村落的發展主要依靠旅游業，但一個村落的容量是有限的，大量游客的到來，在獲取收益的同時，也會帶來環境、河道、生態的破壞以及村容村貌和民風民俗的異化等問題。為了獲取利益，出現了大量的違章搭建，盲目建設，從而帶來了溪水斷流，垃圾成患，亂砍濫伐林木等環境問題，這些都破壞了傳統村落的人文內涵和景色。

目前，并沒有傳統村落保護的專項立法，關于傳統村落保護的法律散見于其他法律法規條文中。包括《中華人民共和國文物保護法》，它對傳統村落中被定為文物的古建筑等進行保護，《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，它對歷史文化名城、名鎮、名村的申報、批準、保護、規劃以及相關法律責任進行了規定，還有下位的明確針對傳統村落保護的《關于切實加強中國傳統村落保護的指導意見》《村莊整治技術規范》以及2007年12月23日通過《中國景觀村落保護公約》等文件。

當然，在各地方層面還是有相關的地方立法嘗試專門來針對傳統村落的保護。如《云南省歷史文化名城名鎮名村名街保護條例》《安徽省皖南古民居保護條例》《浙江省歷史文化名城名鎮名村保護條例》《福州市歷史文化名城保護條例》《黃山市古村落保護利用暫行辦法》等，它們都是與國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》相對應的。

雖然有這些法律條例，但總的來說，其實未有較大的強制性。而且對于傳統村落的保護大都在公法為主，公益訴訟對于傳統村落的保護是具有救濟性的，但我國并沒有關于這方面的法律規定。

三、我國傳統村落公益訴訟保護存在的相關問題

（一）原告主體資格的相關問題

訴訟主體的確定是訴訟活動展開的主要因素，在公益訴訟中，原告主體資格的確定尤為重要。根據我國相關訴訟法的規定可以看出我國主要采用的是“直接利害關系說”來確定訴訟主體的，即為發生爭議的有直接利害關系的法律關系雙方。這項規定在《民事訴訟法》第一百一十九條第一款可以明確看出，只有當公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害時才能提起訴訟。而在《民事訴訟法》第五十五條中提到法律規定的有關組織和機關可以提起公益訴訟，這個有關組織和機關也并不明確。

傳統村落被破壞所涉及的往往是一個地域內社群的公共利益，由于傳統村落具有這樣的特殊性，所以很難明確其具體的權利主體，無法確定直接利害關系人，這種情況的出現就會導致很難通過訴訟程序來阻止對于傳統村落的侵害行為。傳統村落具有較高的歷史文化價值，它是中華民族寶貴的財富，每個人都有義務保護傳統村落，因此，由特定的具有利害關系的雙方主體才能提起訴訟的方式無法有力的保護非物質文化遺產，只針對環境、消費者權益等領域保護的公益訴訟的有關組織、法律規定的機關，也并不明確，能否提起有關傳統村落的保護的公益訴訟也有待證明。

（二）案件受理的相關問題

在案件的受理案件方面，新的《民事訴訟法》中規定了由本法規定的有關組織和機關有向人人民法院提起公益訴訟的資格，訴訟的范圍包括侵害眾多消費者合法權益、污染環境以及其它損害社會公共利益的行為，并規定人民檢察院可以支持起訴，并在沒有有關機關或組織時依職權以自己的名義提起訴訟。從中可以看出，關于公益訴訟的受案范圍，法律明確規定的僅限于環境污染、侵害消費者權益及食品藥品安全的領域，對于傳統村落的保護，并未提及，但是，傳統村落凝結了中華民族的記憶，具有較大的歷史文化價值，是當代中華民族的財富，具有社會公益性，因此，對于傳統村落侵權的保護，是應該能夠提起公益訴訟的，應該將其納入公益訴訟的范圍。

（三）訴訟管轄的相關問題

關于傳統村落的保護，在實踐中的實際情況看，并沒有算入公益訴訟的范圍中，因此在法律中更不會有相關的規定。關于訴訟地域管轄的相關問題，我國一般采取的是“原告就被告”原則，在《民事訴訟法》第二十一條中有規定，主要是由被告所在地人民法院管轄，被告所在地與經常居住地不一致的，由經常居住地管轄。關于訴訟中的級別管轄，根據我國《民事訴訟法》第十七、十八、十九、二十條的規定可以看出，第一審案件主要是由基層人民法院管轄，例外情況才由中院、高院審理。

根據最高法的《民訴法司法解釋》的相關規定，公益訴訟的案件由被告住所地或者侵權行為地的中級人民法院管轄。傳統村落保護的公益訴訟具有其自身的特性，如果僅用一般的規定可能無法達到最終保護的目的，因此，明確在傳統村落保護公益訴訟這一特殊的訴訟活動中的管轄問題是十分重要的。

（四）舉證責任分配的問題

在我國一般的民事訴訟中，舉證責任適用“誰主張，誰舉證”的原則。但在傳統村落保護的公益訴訟中，由于其特殊性，證據的技術性、專業性較強，原告要證明傳統村落遭受侵害的事實以及侵害行為與損害結果有因果關系會比較困難。

因此可以采用舉證責任倒置的原則，在保護傳統村落的公益訴訟中，原告只需證明涉及的公共利益的已經或者可能遭受的損害。尤其對于自然人提起的傳統村落保護公益訴訟，舉證責任倒置能夠避免因其不能行使檢察機關的調查取證權或者偵查權而帶來的舉證難度的相關問題。

四、如何完善公益訴訟對我國傳統古村落的保護

（一）明確規定原告的主體資格

在我國，“不告不理”是法院受理案件的基本原則，因此，提起公益訴訟首先要解決的問題是“誰來告”。對于傳統村落這一特殊對象，必須要突破傳統的“利害關系”標準的規定。傳統村落的權利主體可分為個人權利主體、集體權利主體和國家權利主體。確定在傳統村落公益訴訟中原告的主體資格最為重要，其主要包括國家及政府、社會團體、自然人。

1.國家及政府

對于國家和政府，要明確指出其在保護傳統村落中的具體職責和法律責任。傳統村落作為國我們重要的財富，其中不僅凝聚了我們國家傳統歷史文化，更體現了國家公共利益，所以國家毋庸置疑是傳統村落的權利主體和原告主體。政府作為國家的行政機關，代表了國家和人民，所以政府可代表國家和人民行來保護傳統村落。檢察機關是國家專門的法律監督機關，因此在傳統村落遭到破壞的情況下，代表國家，具有公訴權的檢察機關同樣具有原告主體資格的。他們提起并參加保護傳統村落的公益訴訟，既是發揮了法律監督職能，又能有效地提供司法救濟。

2.社會團體

在新頒布的《民事訴訟法》第五十五條中明確社會團體可以成為公益訴訟的原告。傳統村落具有公益性，明確社會團體在傳統村落保護的公益訴訟中的原告主體資格對于傳統村落的保護將起到不可限量的推動作用。

公益性組織。公益性組織主要以保護公共利益為目的，保護傳統村落的公益性組織，其成立的主要目的是為了保護有關傳統村落的公共利益，推動傳統文化的發展，經政府相關部門登記過的公益性組織，傳統村落保護屬于公共利益的一部分，所以公益性組織理所因當具有傳統村落保護訴訟中的原告主體資格。

律師公益社團。傳統村落侵權保護的公益訴訟具有涉及面廣、取證難、專業性強等特點，會使得保護傳統村落更為困難，而作為法律專業人員的律師團隊，在訴訟過程中發揮著不可替代的作用，因此，通過法律明確賦予律師公益社團對傳統村落侵權保護的原告主體資格是十分必要的。

3.自然人

在新的《民事訴訟法》中并未賦予公民個人提起公益訴訟的資格，但是，我們應該鼓勵公民參與到傳統村落的保護工作中去。對于在傳統村落中生活的民眾個人，在傳統村落受到侵害時，民眾相較于其他組織更能感受到公共利益被侵犯，因此民眾個體應當具有提起傳統村落公益訴訟的原告主體資格，通過訴訟尋求救濟。公益訴訟的目的主要是為了保護公共利益，當然也是為了鼓勵廣大民眾參與到法律的實踐當中去。在有關傳統村落的公益訴訟中，賦予相關自然人的原告主體資格，讓公眾參與到公益訴訟中來，可以更好的發揮公眾保護傳統村落的能力，同時有效的彌補國家機關和社會團體的不足。

（二）明確案件受理的相關問題

在訴訟活動中，案件的受理范圍是決定權利的主體能否通過訴訟救濟其受到侵害的權利。確定傳統村落保護公益訴訟的受案范圍，對于保護傳統村落，對于其傳承和發展有相當重要的作用。傳統村落保護的公益訴訟針對的是對于傳統村落的侵權行為，因此它的受案范圍主要應當包括破壞了傳統村落的完整性、侵害傳統村落一些相應的產權以及在傳承過程中盲目開發、創新所導致的傳統村落的損害等有關公共利益的案件。

在傳統的訴訟領域中，原告提起訴訟必須要提供相應的證據來證明加害人的侵權行為及損害結果。但是公益訴訟不同于傳統的訴訟。對于傳統村落的保護這一特殊對象，對其的侵害行為可能存在潛在性，不明確性，筆者認為，只要傳統村落已經或者受到侵害的危險，就可以提起公益訴訟，而不必強求出現實際損害。

在案件的受理費用方面，因按照普通訴訟費用收取規則由敗訴方承擔，但如果是公民個人提起的，法院應當考慮考慮其公益訴訟的性質，免收或減少原告的訴訟費用，適當地降低訴訟門檻，同時防止濫訴現象，鼓勵公民參與到傳統村落侵權保護中來。

（三）明確訴訟的管轄范圍

公益訴訟本身涉及的權利主體通常就較為復雜，社會影響力較大，加上傳統村落的保護又有其自身的特性，案件受理的難度成倍增長，這不僅需要從事相關案件的法官和法律工作者具有扎實的專業知識和較高的法律素養，更需要對案件有詳細和深入的了解。

在我國，基層法院的受理案件不僅數量多、范圍大、人員復雜，而且工作繁重，如果由將該類案件全部交由基層法院管轄審理的話勢必不能最大程度的保護傳統村落，因此應綜合考慮案件的涉及面和影響力，將傳統村落保護公益訴訟的一審案件交由中級人民法院進行審理較為合理。

同時，由于傳統村落的保護是極具特殊性的，因此，對于傳統村落保護的公益訴訟應當集中管轄，這樣更有利于形成完善的保護體制，更有利于傳統村落的保護。

（四）明確舉證責任的分配

通過前文分析傳統村落的特征，其公益訴訟舉證難度遠超一般的公益訴訟，不能一味的適用“誰主張，誰舉證”的原則，應當具體問題具體分析。

為了傳統村落保護公益訴訟的公正、公平審理，應當適用“舉證責任倒置”的原則。實行“舉證責任倒置”的原則，有利于訴訟的公平公正，更有利于保護傳統村落涉及的公共利益。但是，舉證責任倒置并不意味著原告絕對就不承擔舉證責任，對于侵權人的加害行為及產生的損害結果，原告仍需提供相應證據進行證明。對于有關機提起的保護傳統的公益訴訟，遵循傳統的原則并無大礙。在證明原則上，只要原告證明加害人的行為給傳統村落帶來了潛在的危險，可能會導致傳統村落的消滅就足夠了。

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