地震行業推行“三項制度”的困境及解決對策

關鍵詞 地震行政執法 三項制度 依法行政

基金項目：本文系甘肅省地震局2019年青年基金項目（2019Q14）。

作者簡介：張廣萍，甘肅省地震局，工程師，研究方向：防震減災法。

中圖分類號：X43? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.198

行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度被統稱為行政執法“三項制度”。為深入貫徹落實《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發[2018]118號）（以下簡稱“《指導意見》”），應急管理部、中國地震局于2019年也分別下發了推行“三項制度”的實施方案。地震行政執法作為一項特殊行業的行政執法，要求執法人員不僅掌握法律知識，還需要一定的地震專業知識。我國地震行政執法起步較晚，且綜合性人才儲備欠缺，普遍存在懂地震專業的不懂法律，懂法律的不懂地震專業知識的現象，造成在地震行政執法過程中的對接錯位，限制了執法能力、執法水平。如何將行政執法改革落到實處，適應“大應急”之任務需求，做到執法嚴格、規范、文明、透明，營造良好法治環境，是每個地震行政執法工作者都需要積極探索、努力實踐的目標。本文從地震行政執法實踐出發，進行分析論證，分析目前落實“三項制度”的困境，對這些問題進行分析，提出解決問題的對策。

一、 “三項制度”出臺的背景及意義

“三項制度”是黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出，2016年12月30日中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過行政執法三項制度試點工作方案。2017年初，《國務院辦公廳印發推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案的通知》（國辦發[2017]14號）公布實施，確定32個地方及部門作為試點進行行政執法改革。試點結束后，2018年司法部起草了《指導意見》，2018年底國務院辦公室印發，要求全面深化改革行政執法，解決執法不嚴格、不規范、不文明、不透明的問題，保障人民群眾利益，提高政府公信力。

二、“三項制度”對地震行政執法的要求

（一）“三項制度”約束具體行政行為

行政執法是指具體行政行為，抽象行政行為不在行政執法范圍內。行政執法是行政主體為實現行政法律秩序，履行行政執法職責而進行的管理、服務和控制社會的具體行政活動。[1]對照《決定》《指導意見》及中國地震局梳理的《權責清單》來看，地震行政執法包括行政許可、行政檢查和行政處罰。從地震局行政執法實踐來看，主要集中在行政檢查和行政處罰上，且大多數案件是屬于對侵占、毀損、或擅自移動地震監測設施，危害地震觀測環境方面的行政檢查和行政處罰。行政檢查在行政處罰之前，檢查的結果如果做了處罰決定，那么該行政檢查就是行政處罰的前期工作，但如果只有行政檢查未做行政處罰，須單獨適用“三項制度。”

（二）行政執法公示制度

行政執法公示制度旨在保護行政相對人和社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。[2]行政執法公示制度是政務公開的組成部分，要求地震行政執法在事前、事中、事后三個階段都進行公示。事前主要是根據權責清單，公示地震行政執法依據、執法主體、執法職權等行政執法基本信息。目前，各省、自治區、直轄市地震局都已根據本地區地方政府要求梳理完畢權責清單，并已在相應的信息平臺上進行了公示。事中公示是強調執法的程序性，對行政執法人員做了文明執法的要求，包括具有執法資格，在執法時主動出示執法證件，在出具行政執法文書時，要主動告知當事人執法相關事由、依據、權利義務，保障行政相對人的申辯陳述權、救濟權。事后公開是指地震部門在做出執法決定之日起，20日內要向社會公布相關信息，做出行政許可、行政處罰決定時，7個工作日內公開，法律、行政法規另有規定的除外。”公示內容發生變化時，及時再公開平臺上更新。

（三）行政執法全過程記錄制度

執法全過程記錄制度要求地震部門在進行執法時通過文字、音像等方式開展全過程記錄，并全面系統歸檔保存，做到執法全過程留痕。文字記錄雖然費事費力，卻穩妥、可靠，統一、規范的文字記錄可以平穩過渡到執法電子化。[3]著重規范執法程序，健全執法歸檔保管制度，提升硬件支撐。

（四）重大執法決定法制審核制度

重大執法決定法制審核制度要求地震部門在作出重大執法決定前，由其法制部門對執法部門擬做出的許可、處罰決定進行書面審查，并出具書面審核意見供負責人參考的一種內部監督制度，避免因違法或不當執法損害公民、法人和其他組織的合法權益。此項制度應從以下方面著重把握：第一，審核主體為地震部門法制機構。第二，審核范圍要符合相關規定，如需要聽證的，涉及相對人重大利益的等。第三，審核內容要嚴格把握合法性和合理性，如執法主體是否適當，管轄權是否適當，執法程序是否合法正當，是否事實清楚，證據確鑿，適用法律是否正確。[4]第四，審核程序，重大執法決定法制審核程序要解決好“審執分離”和“執法效率”問題。第五，審核結論無關直接的處理和決定，只是作為首長負責的決定提供參考，無法律效力。

三、 地震行政執法落實“三項制度”的困境

（一）執法依據不飽滿

在“簡政放權”法治改革背景下，地震行政執法主要集中在行政檢查、行政處罰上，地震監測設施和觀測環境保護行政檢查、行政處罰執法實踐中應用最多，執法依據主要集中在《防震減災法》第23條、24條，且僅對地震監測設施和觀測環境保護做了原則性的規定。地震監測設施的定義和保護范圍非常明確，容易辨析。地震觀測環境按照《防震減災法》所解釋是指保障地震監測設施正常發揮工作效能的空間范圍，此空間一種是《國家標準》劃定的空間范圍，執法過程中，可以直接援引確定違法事實;另一種國家強制性標準未劃定的空間范圍，需要地震部門會同其他相關部門按照《國家標準》規定的測試方法、計算公式現場實測確定。但如何測算無相關規定，執法依據不飽滿。

（二）地震行政執法隊伍基礎薄弱，執法流程不規范

地震行政執法的執法層級分為國家、省、市縣三級，執法工作不僅需要相關法律法規知識，還需要有地震測震、電磁、地形變和重力、地下流體等專業知識，從省局層面來看，此類綜合性人才都比較欠缺，市縣執法的專業性就更有待提高。

按照《指導意見》規定，執法主體應該公示執法流程。但實踐應用中還沒有固定的執法流程，如在進行地震觀測環境保護行政處罰時，發現行政相對人有危害觀測環境行為，何時立案，立案后如何取證、證據的證明力程度，多長時限處理完畢等沒有詳細規定。

（三）行政執法記錄不規范，案卷歸檔制度不健全

地震監測設施和觀測環境行政執法過程中，雖然一直都有文字記錄，但從缺少記錄標準，如哪些是執法記錄的必要因素，哪些是執法記錄的彈性要素，找不到相關規定，在執法實踐中，就形成了各局，甚至是不同部門執法風格自成一派。這就造成了執法人員根據自己的理解和偏好進行了記錄，然從全國地震行政執法范圍來看，很多從事執法工作的并非法律專業出身，記錄的文字可能側重點不同，可能造成重要證據的遺失。案卷歸檔、流轉、保管制度也是空白，沒有統一的標準。

（四）柔性執法頻繁，自由裁量大

依據《防震減災法》及《地震監測管理條例》對破壞地震監測設施、危害工作環境的行政相對人處以罰款的前提是“情節嚴重”，何為“情節嚴重”？如何界定無相關依據、標準。對個人和單位的罰款區間分別為“兩千元以下”“二萬元以上二十萬元以下”，怎樣浮動不好裁量。地震觀測環境保護執法實踐中，多以“補償合同”的形式柔性執法結案，應該補償多少，亦屬于自由裁量。

四、解決對策

（一）及時立、修訂相關法律法規

行政執法的法律依據是執法合法性的根本參考，《防震減災法》出臺距今已有10年多，隨著社會經濟的發展和防震減災技術的進步，修訂該法是必然的。建議該法修訂的過程中考慮以下問題：第一，地震安全性評價、地震預警等監測預報技術的更新;第二，在《行政許可法》《行政處罰法》修訂之后，要注意《防震減災法》的修訂與其銜接、匹配的問題;第三，注意在《防震減災法》修訂后，相關行政法規、省法規、部門規章、省（市）規章及相關技術標準要及時修訂，以保持執法依據自上而下的一致性。

（二）持續開展行政執法隊伍建設，規范執法流程

執法人員的執法情形直接體現法律的內涵和精神，執法隊伍建設是文明執法的關鍵要素，地震系統在執法隊伍基礎薄弱的現狀下，應考慮多吸收有法學背景的人才，培養一批既有法學知識又有地震相關專業知識的綜合性人才，不斷提高地震系統執法隊伍的法律修養和執法能力。

在執法隊伍建設的同時，應考慮地震行政執法的特殊性，在《行政處罰法》的基礎上，結合地震行政執法特色，規范執法流程，如及時辦理、清理執法證件，在進行地震行政執法時，至少2人同行，佩戴執法證件，向相對人釋法并告知其權利義務等。

（三）規范執法全過程記錄及案卷歸檔管理

全過程記錄要求從受案初始開始，完成地錄入與案件相關的一切資料，執法全過程可監控、可回溯，保障程序合法。建議地震行政執法管理機關規范制作相應法律文書和材料，以法律文書范本的形式統一要求執法人員進行執法記錄，列出必須留存的案件資料清單供執法人員參考。另外，建議探索網絡執法，利用“互聯網+記錄”包括記錄基本案情、處理經過、法律依據、處理結果等執法基本要素，根據執法進度及時更新文字、音像、圖片等執法全過程記錄內容，解決地震行政執法相對滯后，不同意，專業性強，證據收集難，不易準確把握等實際問題，實現無紙化執法。

（四）健全重大執法決定法制審核制度

該制度作為一種事前監督機制，從合法性、合理性上對重大行政執法進行了把關，夯實了依法行政的基礎。地震行政執法實踐中，行政檢查和行政處罰使用較多，其中行政處罰按照相關法律法規進行時存在著自由裁量過大的問題，需要一張清單清晰規定重大行政執法審核事項，需要審核的材料，審核程序，審核結果等問題，形成執法與監督合力，提高執法效率和水平。

法律的生命力在于實施，法律的權威亦在于實施。地震行政執法是地震部門履行政府職能、管理相關社會事務的重要方式，是發展防震減災法治建設的重要環節。落實“三項制度”，有利于健全地震行政執法制度、完善執法程序、加強執法監督，全面提高防震減災法治建設效能，更好地保障防震減災事業發展。

參考文獻：

[1]夏云峰.普通行政執法學[M].中國法制出版社，2018年版，第27-28頁.

[2]孫莉.行政執法三項制度再出發[J].中國司法，2019（2）.

[3]袁雪石.行政執法三項制度的背景、理念和制度要義[J].中國司法，2019（2）.

[4]候孟君.重大執法決定法制審核制度的推行進路[J].行政與法，2017（10）.