俄羅斯外交政策智庫：趨勢與障礙

文/［俄］伊戈爾·奧庫涅夫 譯/張歡歡 王文正

在俄羅斯，很少有法律或條例涉及在外交政策規(guī)劃中使用學(xué)術(shù)和專家團(tuán)體之事。由第271號總統(tǒng)法授權(quán)的《外交部（MFA）章程》（1995年3月14日）指出：“為制定俄羅斯聯(lián)邦外交政策的具體建議，俄羅斯聯(lián)邦外交部有權(quán)設(shè)立學(xué)術(shù)性、專業(yè)性咨詢機(jī)構(gòu)。這些咨詢機(jī)構(gòu)的委員會組成及其規(guī)定由俄羅斯聯(lián)邦外交部長核準(zhǔn)。這些委員會活動的組織和技術(shù)支持應(yīng)由俄羅斯聯(lián)邦外交部提供。”

這一規(guī)定給予外交部足夠的自由，使其能夠根據(jù)獨立專家機(jī)構(gòu)的投入以及本國咨詢或?qū)＜覚C(jī)構(gòu)的專業(yè)知識制定外交政策，這些機(jī)構(gòu)的活動得到外交部的組織（即財政支持）和技術(shù)支持。這意味著，塑造俄羅斯外交政策的專業(yè)知識，至少在一些問題上，可能來自獨立智庫之間的公開競爭，甚至包括外國智庫和國際機(jī)構(gòu)。

目前，外交政策分析主要由幾類不同規(guī)模和法律結(jié)構(gòu)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行：官方機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、政府資助的智庫、資金來源多樣化的獨立智庫以及國際或外國智庫。

評估俄羅斯在國際關(guān)系方面的專業(yè)知識范圍是一項具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。首先，許多智庫（包括國際關(guān)系領(lǐng)域的研究所、專業(yè)系部等）很少參與專業(yè)性研究。其次，大多數(shù)從事政治、歷史和文化研究的組織實際上是分析內(nèi)政的主要利益相關(guān)者。主要由俄羅斯外交部資助的國際關(guān)系專業(yè)知識的中心——俄羅斯國際事務(wù)委員會——出版的一本參考書中列出了94個符合這一特征的俄羅斯組織。這些組織可分為若干類別：

第一類包括俄羅斯科學(xué)院的各個研究所，它們都源于對蘇聯(lián)時期外交政策分析預(yù)測的基礎(chǔ)，還可以進(jìn)一步細(xì)分為三組：1.國際關(guān)系研究所，涵蓋整個國際政治與安全（世界經(jīng)濟(jì)與國際關(guān)系研究所、國際安全研究所）；2.區(qū)域研究所（歐美和加拿大研究所、遠(yuǎn)東和亞非拉研究所、斯拉夫研究所）；3.擁有處理國際關(guān)系特定部門的社會經(jīng)濟(jì)研究所（社會科學(xué)信息研究所、社會和政治研究所、經(jīng)濟(jì)研究所、社會研究所等），還包括在蘇聯(lián)情報研究所的基礎(chǔ)上設(shè)立的俄羅斯戰(zhàn)略研究所。

第二類是由主要的大學(xué)和研究所組成的大型團(tuán)體，這些大學(xué)和研究所為國家決策提供教育和分析支持。在國際關(guān)系領(lǐng)域，這主要是指直接對外交部負(fù)責(zé)的兩個機(jī)構(gòu)：莫斯科國立國際關(guān)系學(xué)院和外交學(xué)院。與此同時，莫斯科國立國際關(guān)系學(xué)院還有一個專門為外交部和其他直屬機(jī)構(gòu)起草分析報告的部門，即莫斯科國立國際關(guān)系學(xué)院國際研究所。除外交部直屬機(jī)構(gòu)外，俄羅斯還有其他重要的外交政策研究機(jī)構(gòu)，包括莫斯科國立大學(xué)、圣彼得堡國立大學(xué)、俄羅斯高等經(jīng)濟(jì)學(xué)院、俄羅斯國立人文大學(xué)和俄羅斯總統(tǒng)國民經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)學(xué)院。雖然一般認(rèn)為專門研究國際關(guān)系的區(qū)域性高校不如莫斯科和圣彼得堡的大學(xué)重要，但下諾夫哥羅德、葉卡捷琳堡、新西伯利亞、符拉迪沃斯托克、喀山、彼爾姆、托木斯克、阿爾漢格爾斯克、巴爾瑙爾和伏爾加格勒都有優(yōu)秀的院校。

第三類是非營利性的專業(yè)性研究機(jī)構(gòu)。其中最著名的包括戈查科夫公共外交基金、外交和國防政策委員會、俄羅斯政治研究中心以及國際社會政治經(jīng)濟(jì)研究基金會（戈爾巴喬夫基金會）。

另一種觀點認(rèn)為，研究俄羅斯外交政策智庫的現(xiàn)狀須參考由聯(lián)合國支持的美國賓夕法尼亞大學(xué)專家編制的《2018年全球智庫指數(shù)報告》對俄羅斯外交政策智庫作出的評估。俄羅斯擁有215個研究中心，在國家排名中列第7位，居于德國和法國之間。報告還列出了俄羅斯最好的5個外交政策智庫，分別是：卡內(nèi)基國際和平基金會莫斯科中心、普里馬科夫世界經(jīng)濟(jì)與國際關(guān)系研究所、莫斯科國立國際關(guān)系學(xué)院、美國和加拿大研究所、俄羅斯國際事務(wù)委員會。

這三類機(jī)構(gòu)各有優(yōu)劣。表1列出各類機(jī)構(gòu)外交政策分析結(jié)構(gòu)方面的各種優(yōu)缺點。每種類型的機(jī)構(gòu)在產(chǎn)生有關(guān)國際關(guān)系的研究和專業(yè)知識方面都有獨特的優(yōu)勢。為了制定最明智、最具創(chuàng)新性的外交政策，政府應(yīng)平等接觸所有類型的機(jī)構(gòu)，并考慮將其分析納入外交政策規(guī)劃。然而，當(dāng)代俄羅斯缺乏獨立的國際智庫，導(dǎo)致外交政策分析質(zhì)量低下。

阻礙俄羅斯獨立外交政策智庫發(fā)展的障礙如下：

第一類，關(guān)系到俄羅斯的總體政治形勢和俄羅斯外交政策的決策過程。俄羅斯發(fā)展獨立智庫需要政府營造一個有利于分析結(jié)構(gòu)之間思想競爭的環(huán)境。這樣的環(huán)境需要政府采取更加開放和透明的決策流程以及對民間社會更加歡迎的態(tài)度，因為這將成為智庫成長的土壤。

盡管外交政策關(guān)系到許多俄羅斯人的主要利益，但在這方面的官方?jīng)Q策大多是隱蔽的，甚至是秘密的。很少有人認(rèn)為公眾輿論會對外交政策產(chǎn)生影響，因為普通的俄羅斯人認(rèn)為外交部的決定是理所當(dāng)然的。這導(dǎo)致公眾對外交政策缺乏監(jiān)督，并使得外交部成為這一進(jìn)程中唯一的實際利益相關(guān)者。在外交部是所有外交政策分析的唯一消費者的環(huán)境下，幾乎沒有動力就任何外交政策問題制定一種令人耳目一新的方法，而這通常被認(rèn)為是獨立智庫的職能。在西方，則是一個截然相反的過程在起作用：智庫不僅能吸引外交部，還能吸引政黨、精英群體、企業(yè)，最后吸引公眾輿論，這就增加了該領(lǐng)域的競爭，并使外交部產(chǎn)生興趣，成為最先獲得最佳分析結(jié)果的人。為擺脫俄羅斯的現(xiàn)狀，外交部應(yīng)鼓勵發(fā)展公共外交，并在制定其外交政策時將公眾意見作為咨詢的組成部分。

獨立的分析中心要求外交部的工作更加公開透明。首先，如果不能充分利用該部網(wǎng)站上的資料和文件，就很難制定出任何辦法和建議。其次，在這種情況下，獨立的專家將不得不使用他的個人聯(lián)系方式與外交部取得聯(lián)系。為提高外交部的透明度，應(yīng)采取西方國家的做法，對網(wǎng)上發(fā)布的大多數(shù)部長級文件實行咨詢工作公開招標(biāo)制度，并公開列出職位空缺。后者還將加強(qiáng)外交部與智庫之間的專家交流，從而使外交政策領(lǐng)域的職位對青年專家更具吸引力，使思想的競爭更加激烈。

營造一個有利于智庫發(fā)展的環(huán)境，要求政府（主要是司法部）對民間社會組織采取更友好的態(tài)度。在西方運作的非政府組織（包括智庫）很少報告任何與其運作有關(guān)的法律問題。與俄羅斯不同，西方非政府組織的登記和報告程序非常簡單。友好的做法還意味著引入優(yōu)惠的稅收條款，或者至少對贈款免稅，就像俄羅斯的做法一樣。最后，西方經(jīng)驗表明，在發(fā)展一個參與外交政策辯論的公民社會的最初階段，需要國際基金會的援助。不幸的是，對間諜活動和不利于政府政策的恐懼阻礙了國際基金會向俄羅斯非政府組織提供更廣泛的支持。

第二類，涉及與外交部合作的智庫。在政府和分析中心之間沒有明確的合作形式。這種相互作用可包括遵循《公共采購法》的委托任務(wù)、伙伴關(guān)系協(xié)定、建立團(tuán)隊和工作組以及非正式的合作。然而，在俄羅斯，國家當(dāng)局和獨立專家團(tuán)體之間相互信任的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，因為雙方都不完全確定如何開展此項合作。這是國家和社會之間缺乏對話的結(jié)果。西方經(jīng)驗表明，支持變革的一種方式是拓寬聯(lián)合決策的渠道，如工作組、咨詢委員會、指導(dǎo)委員會等。合作越密切，信任越強(qiáng)。盡管克服刻板印象和過時傳統(tǒng)不可能一蹴而就，但建立一個調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)將有助于提高政府與專家界合作的透明度。成立俄羅斯外交理事會就是朝著這個方向邁出的一步。

表1 優(yōu)勢和劣勢：外交政策分析結(jié)構(gòu)

第三類，包括與獨立智庫結(jié)構(gòu)和活動有關(guān)的內(nèi)部障礙。對西方成功案例的分析表明，要確保一個智庫的可持續(xù)性，必須使其規(guī)劃和資金來源多樣化。智庫如果與歐洲及國際專家網(wǎng)絡(luò)的接觸更具廣泛性，并在提供獨特或最高水平的專業(yè)知識方面為人所稱道，那么在影響政府決策方面的效果也將更好。對智庫尋求增強(qiáng)社會資本的另一個建議是，它們可以更多地關(guān)注媒體報道和品牌效應(yīng)。

最后，俄羅斯很少有足夠的專業(yè)人士起草和出版政策文件，即廣泛傳播的鼓勵政府政策變化的分析文件，而這在西方是通常和流行的做法。因此，對政府和智庫的一項建議是以撰寫政策文件的方式開發(fā)培訓(xùn)課程。外交部應(yīng)考慮將這些課程納入其主要培訓(xùn)和研究機(jī)構(gòu)——莫斯科國立國際關(guān)系學(xué)院和外交學(xué)院——的課程。

俄羅斯目前正處于發(fā)展國際智庫的早期階段。隨著時間的推移，這些智庫有可能會提高俄羅斯外交政策規(guī)劃的質(zhì)量。學(xué)習(xí)東歐國家的經(jīng)驗是至關(guān)重要的，因為在過去20年，東歐國家成功地克服了這一過程中的障礙。至于如何使分析支持來源多樣化，主要是通過在傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和政府智庫名單中增加新型的獨立和國際智庫，將使外交政策分析更好、更快、更便宜。

國家與獨立智庫應(yīng)共同努力推動加強(qiáng)合作。政府應(yīng)幫助構(gòu)建一個促進(jìn)公平和多樣化思想競爭的環(huán)境，而智庫應(yīng)提高其能力和競爭力。如果這種共同努力取得成功，俄羅斯在外交政策分析方面實現(xiàn)質(zhì)的提升將指日可待。