我國農村學校體育“貧困”的國家治理與反思

于 易，黃曉麗

我國農村學校體育“貧困”的國家治理與反思

于 易，黃曉麗

湖南工業大學體育學院，湖南 株洲，412008。

農村學校體育是學校教育的重要組成部分，近年來隨著我國精準扶貧政策的深入，國家對農村教育越來越重視，農村學校體育貧困現象得到黨中央國務院的高度重視。在厘清體育貧困和學校體育貧困概念的基礎上，運用文獻資料法、實地調查法對農村學校體育貧困的現狀進行分析，指出我國農村學校體育的國家治理存在的問題，構建新的國家治理路徑。結果表明：參與式治理在我國農村學校體育貧困治理中具有可行性，能夠轉變傳統的治理模式、解決傳統模式出現的問題、提供發展學校體育的現實經驗，并開辟了學校體育貧困主體參與政策制定的路徑、以政府為主導非政府組織參與的二元路徑和學校、社會、國家自下而上的三位一體式參與路徑，為改善我國農村學校體育貧困治理提供參考。

農村學校體育；貧困；參與式治理

黨的十九大強調要辦好人民滿意的教育，指出“教育是中華民族振興和進步的基石”，要始終優先發展教育。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》的總目標：“到2020年，保障扶貧對象的基本義務教育”，針對習主席指示，國家有關部門對教育提出了精準扶貧的政策，其目的是進一步將教育扶貧落到實處，解決教育貧困問題。提高教育質量是教育發展永恒的主題，2018年1月教育部長陳寶生在全國教育工作會議上指出：“今年，教育部將出臺深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案”。目前我國教育發展不協調，農村與城市教育發展差距大，在經濟發達地區學校體育處于比較完善的階段，而在我國農村地區學校體育還處于落后階段。學校體育教育作為教育的基礎科目，在實現教育強國和健康中國戰略中發揮著越來越重要的作用，在學生健康成長中扮演著重要的角色，是保障學生健康成長的重要手段之一。“治貧先治愚，扶貧先扶教”，在當前脫貧攻堅已經進入最艱巨的啃“硬骨頭”階段，農村學校體育“貧困”已經到了非脫貧不可的境界。因此，全面深入研究農村學校體育“貧困”的國家治理方式、探尋解決“貧困”的國家治理新方法勢在必行。借此，對農村學校體育“貧困”進行分析，運用參與式治理理念反思其中的不足，開辟新的國家治理路徑。

1 學校體育貧困的概述

1.1 體育貧困的概述

貧困一詞由來已久，古代詩人范仲淹曾說：“今百姓貧困，冗官至多，授任既輕，政事不舉”，貧困單指生活上的窘迫；進入近代，傳統的貧困概念是基于經濟學的角度提出，英國經濟學家朗特里認為貧困是指“總收入水平不足以獲得僅僅維持身體正常功能所需的最低生活必需品，包括食物、房租和其他項目等[1]。”隨著我國扶貧工作的大力開展，“貧困”一詞被賦予新的內涵，正向教育貧困、文化貧困等領域縱深。

體育貧困是體育學術界一個新詞，是將貧困的概念與體育結合，定義為“社會成員在一定時期缺乏必要體育資源和體育參與機會，不能達到當時社會的體育基本生活標準”。體育貧困分為絕對體育貧困和相對體育貧困。無體育資源消費的個人或家庭稱為體育的絕對貧困，低于人均體育資源消費水平的個人或家庭稱為相對體育貧困。

1.2 學校體育貧困的概述

學校體育貧困屬于教育貧困的范疇，是教育貧困在學校體育中的具體體現，根據貧困的概念、體育貧困的概念，本文認為：“農村學校體育貧困是指按照當時社會發展的程度，學校對體育教育資源占有量的相對缺乏使學生體育教育權利受到侵害的一種學校體育生存狀態[2]。”農村學校體育貧困可分為絕對貧困和相對貧困，農村學校體育絕對貧困表現為體育教學（教師隊伍、場地設施）、課余體育活動、課外體育訓練等的缺失，相對貧困就是對以上資源占有量較少。

2 我國農村學校體育“貧困”的表現

2.1 體育場地、器材稀缺

據第六次全國體育場地普查數據顯示：截止到2013年底，城鎮地區體育場地面積占全國體育場地總面積的比例為68.6%，農村地區的比例為31.4%，農村體育場地只有城市的50%。《學校體育工作管理條例》規定學校及學校上級部門應按照國家或地方標準逐步完善學校的體育場地設施建設和體育器材應按照教學計劃足額配給；學校要制定和完善體育器材、場地的管理和維修制度，并安排專人負責管理[3]。《國家學校體育衛生條件試行基本標準》提到“小學18個班以下必須配備200m田徑場1塊、籃球場2塊、排球場1塊、器械體操+游戲區200m2；中學18個班以下必須配備300m田徑場1塊、籃球場2塊、排球場1塊、器械體操區100m2”。

胡永紅[4]（2014）在調查中發現，我國大部分農村學校體育場地達不到國家標準，達到標準規定的學校只有不到50%，且達標學校存在現有場地和器材嚴重老化，存在安全隱患。本文也通過對株洲市茶陵縣6所學校走訪調查發現，當地農村學校確實存在學者在調查中發現的體育場地和器材無法達到國家標準的情況，如茶陵縣棗市中學、下東中學、土橋小學、花甲小學、鏡嶺小學等沒有排球場；浣溪中學、土橋小學、花甲小學、鏡嶺小學籃球場只有1塊；鏡嶺小學、花甲小學無田徑場；農村學校體育場地設施基本上無法達到國家標準。在調查中有一個向好的趨勢，在新建農村學校上，體育場地建設和器材的配備有著顯著改善，能夠以國家標準來完成建設。

2.2 農村體育教師數量缺口大

農村教師數量缺口大的主要原因是農村教師工作條件艱苦，《中國農村教育發展報告（2013-2014）》中顯示出有超過50%以上的農村教師希望到城市工作，當前農村教師流動問題已經越來越嚴重，如不改善農村教師的生存環境，國家對農村教師的配備標準將無從實施。《國家學校體育衛生條例試行基本標準》指出小學1-2年級每5-6個班配備1名體育教師；3-6年級每6-7個班配備1名體育教師；初中每6-7個班配備1名體育教師；高中每8-9個班配備1名體育教師。

本文通過走訪茶陵縣教育局和網上搜尋政府數據，了解到茶陵縣全縣各類學校243所。在校學生97 460人，專任教師5135人，體育專任教師170人，代課教師7人。根據以上數據，243所中小學中配備的體育教師平均不到1人，由此可見體育專任教師在當地是稀缺資源；體育專任教師師生比達到1:573，大大超出國家標準1:200的范圍，造成體育教師工作壓力大，直接導致工作質量無法提高；班師比罕見的達到1:9，一個農村體育教師需要承當城市體育教師3倍的工作量；如果以班師比1:3對茶陵縣農村體育教師數量進行需求估算，得出教師缺口達50%，農村教師缺口數量大。

2.3 體育教學活動難以正常開展

2011年下文的《新課標2011版》已經在全國全面推行，部分農村學校也開始實施新課標；國家要求學校每年按照《國家學生體質健康標準》進行體質測試并上傳數據；《強化學校體育促進學生身心健康全面發展的實施意見》對不同階段學校體育課開設數量有嚴格規定。小學1-2年級每周4課時，小學3-6年級和初中每周3課時，高中每周2課時。

本文對茶陵縣調研中發現能夠實施新課標的農村學校只占20%；學生體質健康由于缺乏儀器設備和場地，能夠保證完成體質測試的農村學校不足50%；能夠按照國家標準開足體育課的農村學校只有40%；學者及麗麗[5]的調研中，有超過50%的教師認為中小學學校體育工作重視不足。宋娜梅[6]指出農村學校體育教師教學思想落后、觀念更新慢、教研活動缺乏、教學方法落后、教學手段單一現象普遍。

2.4 課外體育活動時間不充足

《強化學校體育促進學生身心健康全面發展的實施意見》指出，要強化課外鍛煉。健全學生體育鍛煉制度，學校要將學生在校內開展的課外體育活動納入教學計劃，列入作息時間安排，與體育課教學內容相銜接，切實保證學生每天1h校園體育活動落到實處。

調查指出株洲市茶陵縣農村學校課外體育活動還是以全國廣播體操為主，無法調動學生運動的積極性。學者章建成[7]等人對中國青少年課外體育鍛煉的調查報告指出從不同年級青少年1h鍛煉情況看，小學生表現最好（27.4%）、初中生次之（20.1%）、高中生最差（11.9%），想要做到國家規定的學生每天必須運動1h還有很長一段路要走。

3 農村學校體育“貧困”的國家治理存在的問題

3.1 農村學校體育“貧困”國家治理意識淡薄

3.1.1 教育行政部門重視程度不夠 目前，我國政府教育部門仍是農村教育的責任主體，但教育部門對農村學校體育重視程度不夠，教育部門把學校體育政策艱難推進和“重智輕體”觀念互相聯系，這是政府不作為的表現。現實中，這些不當的觀念已成了教育行政部門對農村學校體育重視程度不夠的思想根源。必須指出，應試教育以及由此帶來的重智輕體的教育沉珂固然有其深刻的傳統文化背景和錯綜復雜的社會因素的影響，但各級教育行政部門絕不可以以此為借口來回避學校體育政策的推進，應提高對農村學校體育的重視程度。

3.1.2 農村學校領導理念偏差 政策的執行需要學校的貫徹落實，校長是學校的第1責任人，一個學校的校長對體育的態度將直接決定學校體育的命運，校長作為學校體育政策的實施者，促進學生身心全面發展是他們的職責。但是在農村學校中，農村體育課被大量的擠占，文化課學習的時間延長，因而學生成績提高，學校的升學率也不斷上升，由此受到家長的喜愛和社會的贊同，學校領導因而獲得上級的肯定并受到嘉獎，顯然這種屬于領導為自己謀取“私利”短期就可以看到成效，卻對學生未來長遠的發展畫上問號。學校領導過于看重短期利益而忽視長遠利益，結果只會造成對學校體育相關政策的不落實，最終損害農村學校體育的發展。

3.1.3 農村體育教師思想觀念落后 （1）農村學校自身和師資力量都很薄弱，雖然每年都有很多大學畢業生，農村學校也很需要體育老師，由于財政資金有限，大部分的老教師又還未達到退休年齡，農村學校無法招募年輕老師，使農村學校的老教師無法接受新思想，也很難參與到新課程改革中去；（2）農村學校學生少、資金短缺，這里的老師幾乎沒有機會外出學習，同樣也就無法看到一些優秀的、有代表性的學校的改革新成果，只能固守自己傳統的思想；（3）農村的基礎教育差，學生從小學開始就沒有打下好的基礎和養成好的體育習慣，老師在平時教的過程也很是費力，從而對學生失去信心，形成放羊式教學，在體育課上學不到一項運動，體育課變成可有可無的邊緣課程，體育教師自己形成一種邊緣化的思想。

3.2 國家治理政策落實不到位

3.2.1 國家治理的現實情況 1995年通過了《體育法》首次從國家發展的層面上確立了學校體育的重要地位。規定“學校必須開設體育課，并將體育課列為考核學生學業成績的項目；學校應當組織多種形式的課外體育活動，開展課外體育訓練和體育競賽；配備合格的體育老師，按照標準配置體育場地、設施和器材”等法律保障措施。之后政府部門又多次下發治理政策，2012年《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》對完善評價機制、解決體育教師短缺、興建體育場館設施、提升學生體質健康水平等方面做出相應規定。強調了學校體育是實施素質教育、促進學生發展的重要途徑。特別是國家發改委、教育部、財政部于2013年共同頒布的《關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件意見》，統籌城鄉義務教育資源均衡配置，加快縮小區域、城鄉教育差距，促進基本公共教育服務均等化。2016年，兩省人民政府下發了貫徹《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》進一步落實學校體育育人功能，促進學生身心健康全面發展的具體實施意見。國家以法律、政策文件的形式對學校體育進行指導和實施，但具體情況不容樂觀。

3.2.2 國家政策落實不到位 由于我國管理制度的不健全，長此以往形成“上有政策，下有對策”的應付式行政管理。2012年《教育部等部門關于進一步加強學校體育工作若干意見》，該文件對有關的政府部門和事業單位都具有指導性，尤其是將關于學校體育的建設資金和事業經費列入本級財政預算和發展規劃，但是現實中農村地方政府面臨著許多基礎設施建設壓力并背負沉重的債務，沒有中央專項撥款地方很難騰出資金來發展農村學校體育；地方領導的工作重點主要放在能短時間提升政績的建設工程，體育設施建設屬于排位靠后的工程，地方學校體育經費也就拙荊見肘，這些政策上的欠賬也就成了農村學校體育發展的巨大缺口；“踢皮球”現象嚴重，學校體育的建設資金主要有政府財政撥款，撥款一部分是給教育局，另一部分是給體育局，兩方投入建設場地重心不一樣，造成資金投入不協調，資金遲遲難以到位。

3.3 農村學校體育經費來源緊缺

據統計，我國教育經費總投入高達4.25萬億人民幣，人均教育經費3100元，比上年增長9.43%，其中財政性教育經費為3.42萬億元，國家主要將資金用于對城市學校的教育資源進行發展。國家實施“二元政策”，指國家的教育公共經費較少考慮農村教育基礎薄弱、城鄉發展不均衡等實際情況，在經費投入、信息技術傳播等方面都向城市傾斜，這加劇了農村學校教育的資金來源。目前我國在教育投資體制上實行“分級辦學、分級管理”，我國學校體育投入資金的籌措、分配主要由地方政府或較低一級的政府負責，中央政府和較高級別的政府只發揮一定的補助作用。學校體育在經濟發展較好的地區會有更多財政資金的補助，相反農村地區可能連基本的經費都沒有。1994年我國實行分稅制改革后，中央、省級財政所持比例不斷上漲，市、縣級財政所持比例逐漸下降。鄉鎮財政承擔著農村學校體育投入經費短缺的巨大壓力，在城鄉財政水平存在巨大差別的情況下，城鄉學校體育經費投入差距呈不斷擴大勢態。在我國貧困地區，縣財力有限、赤字嚴重的情況十分普遍，最貧困的縣財政靠上一級財政的轉移支付來維持基本的行政職能的運轉，經費大量用于編制開支，對學校體育的投入基本沒有。這極大阻礙了農村學校體育的發展速度和規模，造成學校體育地區性差異明顯，導致農村學校體育的辦學條件及體育師資力量的配備與城市存在巨大差異。

4 農村學校體育“貧困”國家治理的反思

4.1 參與式治理的理論基礎

20世紀90年代以來，隨著“治理”一詞的出現，“參與式治理”這一術語逐漸被學術界采用，參與式治理可以看作是現代民主理論的深化，是“參與式”方法在治理領域的運用[8]。熊宇[9]認為，在參與式民主語境下，公民參與成為構成民主制度的核心要素，參與式民主賦予了行政權力內在合法性、促進了公民參政意識和能力的提高以及推動了行政權力的“善治”。陳剩勇[10]認為參與式治理是指與政策有利害關系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。現代公共管理理論[11]指出參與式治理主要依靠處理共同事務過程中各相關參與者主體之間的互相影響、互相協調和互相調和來進行。之后馮和賴特[12]給出了參與式治理的三個基本原則：（1）“實踐導向”；（2）“自下而上的參與”；（3）“協商或審議解決”。參與式治理強調賦權于民，開辟多種公民參與渠道，注重政府與公民的合作。因而，參與式治理在中國農村學校體育貧困情境下具有強烈的現實意義。

4.2 農村學校體育貧困引入參與式治理的可行性

4.2.1 轉變傳統貧困治理模式 參與式治理強調貧困群體在扶貧和脫貧過程中，從被動接受到主動作為，將外生脫貧轉變為內生發展[13]。我國自上而下的管理模式根深蒂固，從中央到地方再到基層，一切管理要服從上級命令。這讓原本就不能自我創造經濟價值的貧困者形成了“飯來張口，衣來伸手”的被動式扶貧，這種扶貧方式并沒有根據當地貧困者所需要的和自己能創造的價值為依據，而參與式治理的引入使貧困主體從被動接受到主動參與，更加符合當前精準扶貧的要求。農村學校體育在接受國家有關的政策支持和資金支持的同時還應提高自身的競爭力，可以通過非政府組織、改革課程內容、舉辦學校性體育比賽積極主動參與到農村學校體育貧困的治理當中。

4.2.2 參與式治理解決傳統治理出現的問題 傳統治理存在的問題：（1）治理的模式是自上而下的、封閉式的，不利于吸取民意；（2）權力過于集中在中央，基層官員沒有制定權，只能執行權，但大部分問題都出現在基層干部手中，由于沒有實際的權利，也就沒有措施去解決；（3）執行的效率低下，中央的政策是根據整個中國的實際情況來制定的，但是到個別貧困地區實施起中央的政策就顯得特別乏力，基礎設施不足，資金不到位現象頻發。傳統的治理模式的核心弊端就是過于集權，而參與式治理強調賦權于民，把更多的權利留在基層，讓貧困地區可以更多的根據自己本地的實際情況制定自己的扶貧政策，更多主體參與到決策環節來，政策的實施也會更加暢通。

4.2.3 參與式治理促進學校體育發展的現實經驗 參與式治理在政治上能夠促進民主意識，改善政治生態，提升公民主體意識，促進社會經濟發展。利用參與式治理在其他方面的成功，我們可以將其移植到解決學校體育貧困上來。但參與式治理對參與者提出了更高的要求。（1）首先參與者本身的體育知識和能力水平要不斷提高，具有能夠參與政策制定的基本素養，擁有更多基于市場、信息的判斷和資源利用的能力和知識技能；（2）學校體育政策制定時，可以吸取更多參與者代表著他們這一社會群體或利益集團的社會價值觀對資源分配的要求，使其政策更具有開放性。這樣制定出來的教育政策才能更符合當地學校體育實情，發現問題解決問題，使貧困地區的學校體育脫貧。在當前政治權利集中的背景下，參與式治理更具有可行性。

4.3 參與式治理視角下解決農村學校體育貧困的路徑

4.3.1 學校體育貧困主體參與政策制定的路徑 當貧困主體參與到決策過程，可以提高社會對參與式貧困治理的認可度，提高貧困主體與貧困治理的意愿、態度和信心，從而更科學、合理的分配扶貧資源，提升扶貧效果。在國家層面成立學校體育政策制定小組負責收集民意；省市層面召開協商會議，選取該地區的有代表性的主體進行討論；地方層面建立一個學校體育管理委員會，直接對學校體育作出決議，并賦予基層干部更多權利，當學校體育出現細微問題時可直接解決。貧困主體不但可以參與到制定政策當中，還可以解決思想上的頑疾，解決以往學校體育不受重視的困境，得到社會的承認，使學校體育政策不再出現落實不到位的情況，政策實施將會更有成效，政策本身更加符合學校體育的需要，符合貧困主體的需要。農村學校體育將逐步改善場地設施，增加專職體育教師數量，拓展更多政策制定前的參與路徑。

4.3.2 以政府為主導非政府組織參與的二元路徑 以政府為主導的農村學校體育貧困治理，存在著效率低下和精準性不足的弊端，難以應對文化貧困，扶貧的財政資金不足和缺乏社會的有效管理等諸多缺陷，而非政府組織由于其自身的優勢恰恰可以彌補政府在農村學校體育中的缺陷。非政府組織是一個純公益性的組織，它自身必須籌集社會資金和提高運營管理，非政府組織所擁有的生存和發展的資源是有限的，它需要從政府機構獲得資金支持、物質支持、信息支持，同時也主動地對外部資源進行管理和控制，減少對政府機構的依靠，避免成為政府機構的附屬品[14]。非政府組織可以直接幫助那些無法開展正常的體育教學活動的學校，派駐義務教師團隊，為學校體育貧困學校度過缺少專職教師的空白期。盡管非政府組織在農村學校體育扶貧中面臨著許多的問題和挑戰，但非政府組織在農村學校體育扶貧工作中仍然發揮著政府無法替代的作用。

4.3.3 學校、社會、國家自下而上的三位一體式參與路徑 國家層面從全國各地收集農村學校體育缺乏資金實際情況，根據實際情況對每個省市支付轉移性資金用于學校體育建設，確保重大項目穩步推進，例如學生體質監測專項資金、農村貧困學校體育設施援助建設資金等。社會層面要積極動員募捐活動，為當地的貧困地區的學校建設以及體育場地和購買體育器材提供資金，以保障貧困地區學校體育的基本運轉。學校層面自身要重視學校體育的發展，不能將政府撥款和社會募捐款專項體育資金克扣或者用于其他，結余的專項資金也應用于學校運動隊和營造體育氛圍的建設方面，學校領導要將學校體育的地位上升到主科的地位。國家、社會、學校三位一體的參與到農村學校體育脫貧的過程中，平等協商、共同制定相關學校體育政策將取得更好的成效。自下而上的參與促進政府在制度層面上進行改革，同時，中央放權于地方是向服務型政府轉型的過程，還為一些社會組織的成長提供了土壤。基層參與不僅是從源頭上提高了政策的合理性和執行性，而且也是參與者實現自身體育權益的理想途徑。這種自下而上的參與正符合參與式治理的原則，可以避免政策制定者根據自身的知識和閱歷選擇主流的、西方的知識體系為標準設定學校體育的內容和形式，進而以其自身認同的體育來設定所有人的活動所需資源。

5 結 語

農村學校體育“貧困”的由來有其地理位置、交通運輸和信息閉塞等種種劣勢，也有長期以來國家對農村地區教育扶持的歧視，導致農村學校教育的落后。隨著中國社會變革和發展，國家對農村的重視越來越高，初步完成了一些對農村的實質性建設，改善了農村的基礎建設，為農村教育創造了良好的條件，為解決農村學校體育貧困提供了動力。但農村學校體育“貧困”的國家治理方式還需要結合當地農村的實際不斷創新，才能取得更好的成效。

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National Governance and Reflection on “Poverty” in Rural School Physical Education in China

YU Yi, HUANG Xiaoli

College of Physical Education, Hunan University of Technology, Zhuzhou Hunan, 412008, China.

Rural school physical education is an important part of school education. In recent years, with the deepening of China's precise poverty alleviation policy, the state has paid more and more attention to rural education. The phenomenon of rural school physical education poverty has been highly valued by the Party Central Committee and the State Council. On the basis of clarifying the concepts of sports poverty and school sports poverty, this paper analyses the current situation of sports poverty in rural schools by using the methods of documentation and field investigation, points out the problems existing in the national governance of sports in rural schools, and constructs a new path of national governance. The results show that participatory governance is feasible in the governance of rural school sports poverty in China. It can change the traditional governance model, solve the problems arising from the traditional model, provide practical experience for the development of school sports, and open up a path for the main body of school sports poverty to participate in policy-making, and take the government as the leading non-government. The dual path of organizational participation and the bottom-up three-in-one participation path of schools, society and the state provide reference for improving the governance of sports poverty in rural schools in China.

Rural school sports; Poverty; Participatory governance

G807.2

A

1007―6891（2020）01―0129―05

10.13932/j.cnki.sctykx.2020.01.29

2019-06-24

2019-08-02

《我國武陵山集中連片特困區農村學校體育貧困現狀與精準扶持研究》教育部人文社會科學研究項目（18YJA630001）。