區域協調發展視閾下中國城鄉關系的變遷與演進

裴 莉

（西北師范大學 甘肅 蘭州 730070）

一、區域協調發展戰略的理論依據

傳統的區域劃分是以自然地理邊界為依據的，地理條件是影響區域經濟活動的主要制約因素。隨著工業的發展，除了自然地理條件影響資源流動外，交通運輸和政治制度也構成了區域經濟活動的約束因素。區域內部或區域之間發展的不平衡源于各區域自然、資源、環境、區位條件的差異以及有限的政府和社會資源。實現區域協調發展是經濟發展、社會進步的重要標志，不僅體現了和諧的人地關系，也是實現人類和自然可持續發展的內在要求。

（一）人地共生與可持續發展

協調發展的本質是通過統籌兼顧實現資源整合和利益平衡，其最終目的就是為了不斷優化人地關系，實現人類和自然的可持續發展。人類是自然演化的產物，自然先于人類而存在，人類棲身于土地，土地是人類生存之源，人類對土地的依存和索取而產生的經濟社會活動作用于土地后，土地的被動反饋機制又反作用于人類，二者形成了一種互動關系，可以說人地關系的實質是人類社會與自然環境的關系。人地互動關系的建立始于人類農業活動的開端，自此人類與自然的矛盾貫穿于人類歷史的始終。可以說，人地關系的矛盾實際上是人類為了自身發展從自然中謀求利益的結果。人類的生存與繁衍以及人類社會的發展都需要從自然中汲取資源，而自然的供給力和恢復力是有限的，當人類對自然的改造力超過自然的承受力時，人地矛盾就會激化，人類就會面臨生存危機。20 世紀60、70 年代，隨著能源危機的出現和環境惡化的加劇，人們開始意識到對大自然不加節制地索取和開發以謀求人類發展，只會給地球和人類帶來毀滅性的災難。1987 年聯合國世界環境與發展委員會正式提出了“可持續發展”的概念——既滿足當代人的需求又不危害后代人滿足其需求的發展，隨即得到了全世界不同經濟水平和文化背景國家的普遍認同。這一概念闡明了經濟發展和環境保護之間的關系，強調了人類經濟社會活動應以生態合理性為前提。因此，可持續發展既是為了人類的可持續發展，也是為了保證生態環境的可持續發展，實現人與自然的和諧共生、協同發展。

（二）人口流動與城市化

區域協調發展理論的構建具有多重學科交叉的屬性，區域經濟發展中的規律性問題，如人口遷移和產業結構的演進是各學科流派關注和研究的焦點。一個國家或地區隨著社會生產力的發展和科技的進步必然經歷由傳統鄉村型社會向現代城市型社會轉變的歷史過程，外在表現為產業結構升級、人口集聚、空間擴張等城市化特征。區域經濟學認為，城市作為產業集聚的地理空間，具有完善的基礎設施、巨大的市場潛力和較低的運輸成本，在經濟發展的初始階段，生產要素向經濟基礎好、人口多的大城市集中，城市的集聚效應和市場的規模效應推動了區域經濟的增長。新古典經濟學認為，勞動力、資本和技術是決定區域經濟增長的三大要素。由于區域之間存在著要素邊際收益的差異，在要素自由流動的前提下，勞動力要素傾向于從低工資地區流向高工資地區，而資本要素則傾向于從高工資地區流向低工資地區。隨著經濟的不斷發展，越來越多的要素涌入大城市，要素的擁擠效應導致邊際收益下降，離散效應開始逐漸顯現，表現為要素向邊際收益更高的大城市外圍地區進行遷移。在此階段，要素從大城市向中小城市流動重新集聚，區域經濟由大城市主導走向大中小城市協同發展。實現區域協調發展首先要尊重客觀經濟規律，促進各類要素合理流動和高效集聚，產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源[1]，提高要素空間配置效率，優化區域空間功能分工，保障區域協調發展的動力系統。

二、中國區域發展戰略與城鄉關系的演進邏輯及特征

回顧新中國成立70 年來，中國經濟騰飛，人民生活水平蒸蒸日上，整個社會面貌發生了天翻地覆的變化，這一變化背后體現了不同發展時期我國國民經濟發展戰略的演進邏輯以及由此推進的城鄉關系的變遷。城市和鄉村作為代表兩個不同生產方式和生活方式的地域系統，在區域經濟發展中有著不同的功能定位，城鄉關系在一定程度上反映了一個地區或國家經濟社會的發展水平和可持續發展的程度。我黨在領導人民進行社會主義現代化建設的過程中，對經濟社會發展形勢以及城鄉關系的認識一直在不斷深化，在不同的發展時期制定了相應階段國家發展的重點任務和目標，城鄉關系在總體發展思路的引導下也隨之經歷了不同的發展階段。

（一）區域聯動發展與城鄉互助（1949—1957）

新中國成立前，為了奪取革命政權，黨的工作重心在農村。在革命取得重大勝利之后，毛澤東同志在1949 年3 月召開的七屆二中全會上指出，“黨的工作重心由鄉村轉移到了城市”，進入到“由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期”。未來“城鄉必須兼顧，必須使城市工作與鄉村工作，使工人和農民，使工業和農業，緊密地聯系起來，決不可以丟掉農村，僅顧城市”[2](P1333)。1949 年9 月通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確提出了“逐步建立起新型城鄉互助合作的經濟關系”，奠定了新中國成立初期城鄉關系互助共進的基礎。在這一時期，農村通過土地改革，調動了農民的積極性，農業生產得以恢復，也為農村支持城市的發展供應物資提供了保障。1952 年制定的“一五”計劃規定了國家在過渡時期的中心任務是優先發展重工業。大規模的城市工業建設需要大量勞動力，期間大量農村勞動力流向城市，從1952 年到1957年我國新增加城市22 個，城鎮人口從7163 萬增加到9949 萬人，全國凈增城鎮人口2786 萬，其中由農村遷到城市的人口為1500 萬左右[3](P284)。與此同時，國家還通過支邊、支農、知青下鄉等政策鼓勵城市人口流向農村。因此，以恢復經濟建設為根本要務的發展戰略的建國初期，城鄉關系總體上呈現出人口雙向流動較活躍，工業和農業互相支持、互助共進的特征。

（二）區域非均衡發展與城鄉分割（1958—1978）

1957 年—1960 年，全國工業總產值增長了1.3 倍，而農業總產值降低14.9%。全國糧食總產量從1957 年的1850 億公斤降至1600 億公斤[4](P100)。1965 年—1978 年，全國工業總產值增加200%，農業總產值只增加了67.7%[4](P103)。工農業比例嚴重失調，國民經濟出現困難局面，糧食供給缺口巨大，產生這一現象的直接原因是大量農村人口涌入城市，城市人口迅猛增長，以及1958 年—1960 年嚴重的自然災害造成的農業減產，而更深層次的原因則是新中國成立初期以政府為主導的重工業優先發展的趕超型發展戰略帶來的隱匿危害。為了限制農村人口流動，實現“以農促工、以鄉養城”的發展目標，1958 年全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著城鄉二元戶籍制度正式確立，城鄉之間的人口流動被人為限制，城鄉分割的二元經濟社會結構逐步形成。在國家政策指令為主導的計劃經濟體制下，生產要素和資源配置由國家領導和控制，國家通過工農業產品價格“剪刀差”的形式從農業中汲取了大量經濟剩余，以支持工業建設。改革開放前這一時期，在重工業優先、以農補工的發展戰略引導下，城鄉發展失衡，鄉村的發展遠滯后于城市，城鄉關系呈現出分割、分治的局面。

（三）區域協作發展與城鄉銜接（1978—2000）

1978 年十一屆三中全會的召開標志著我黨思想認識和發展戰略發生了具有劃時代意義的歷史性轉折，會議做出了進行經濟體制改革的偉大決策，提出了尊重客觀經濟規律、簡政放權的發展思路，城鄉關系也因此進入新的歷史時期。在農村，國家通過實行家庭聯產承包責任制和雙層經營體制解放了農村的生產要素，調動了農民生產的積極性，釋放了農村經濟的活力，這一政策不僅獲得了糧食增產、農民增收的眼前效益，而且也為后來農村剩余勞動向城市和非農產業的轉移鋪墊了條件。此后國家繼續實行了一系列深化農村改革的舉措，如鼓勵和引導鄉鎮企業的發展等，進一步繁榮了農村經濟，在改革初期這些舉措在一定程度上縮小了城鄉經濟差距。1992 年十四大的召開確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，強調市場對資源配置的基礎性作用。市場在經濟運行中發揮作用的前提是要素的自由流動，市場自發調節實現資源的優化配置，最終實現區域的協調發展，這就要求打破城鄉二元社會經濟結構，改變城鄉分隔的局面，建立城鄉統一市場體系。在這一時期，國家經濟體制經歷了由計劃經濟向計劃為主、市場為輔再到國家宏觀調控下社會主義市場經濟體制的轉變，在改革開放政策的引領下，城鄉關系由分割開始走向結合。但是，隨著國企改革的推進，城市發展活力得以激發，以及國家財政分配對城市的傾斜，反之，國家對農村、農業投入不足，工農業產品的不平等交換，二元戶籍制度等問題，導致城鄉經濟差距依然巨大，城鄉二元經濟社會結構并未改變。

（四）區域統籌發展與城鄉一體（2000—2016）

城鄉差距持續擴大，“三農”問題日益突出，嚴重影響了我國社會主義現代化建設進程，為了保證國民經濟持續健康發展和人民共同富裕目標的實現，2000 年制定了西部大開發戰略，這標志著國家發展戰略開始注重統籌區域協調發展。2003 年黨的十六屆三中全會提出了“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的科學發展觀。為了深化農村改革，推進現代農業建設，縮小城鄉差距，2005 年國家進一步提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務；為了減輕農民負擔，增加農民收入，2006 年國家全面取消農業稅；2007 年國家首次提出了建立新型城鄉關系和實現城鄉一體化的發展戰略，標志著我國總體上已經進入了工業反哺農業、城市支持農村的城鄉統籌發展階段。2012 年召開的十八大更是將“三農”問題作為全黨工作的重中之重，認為城鄉一體化是解決“三農”問題的根本途徑。在這一時期，我國城鎮化水平快速增長，城市經濟迅猛發展，黨和國家意識到日益拉大的城鄉差距成為制約我國經濟社會全面發展的主要障礙，國家在對經濟形勢的準確判斷和對新型城鄉關系的認識不斷深入的前提下，提出了一系列健全市場機制、消除城鄉二元結構的政策，城鄉關系開始走向產業互補、工農互惠的新發展格局。

三、新時期中國區域高質量發展與城鄉融合戰略展望

2017 年，黨的十九大首次提出了“高質量發展”的概念，表明我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展的新階段，并且明確提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，走城鄉融合發展之路。這一新發展思路是適應我國社會主要矛盾變化和決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的必然要求，也是遵循客觀經濟規律的必然要求，科學地揭示了我國城鄉關系的發展趨勢，標志著我國經濟發展進入了新常態，中國特色社會主義建設進入了新時代。

（一）區域高質量發展的內涵

高質量發展意味著經濟社會發展由量的積累到質的提升，它不僅要求經濟增長方式實現從總量擴張到結構優化的轉變，發展動力從資本驅動向創新驅動的轉變，它的內涵還體現在城鄉發展的均衡性、生態環境的可持續性、多樣文化的相容性、社會福利的公平性等方面，涵蓋了經濟、政治、文化、社會、生態等多個維度，因此，高質量發展是經濟社會的全面提升，是人與環境、城市與鄉村等社會的方方面面走向充分、均衡、協調發展的根本途徑，是以不斷滿足人民日益增長的美好生活的需要為目標，最終實現全體公民平等共享社會主義現代化建設的物質文明和精神文明成果。

高質量發展體現了“創新、協調、綠色、開放、共享”的先進發展理念。第一，創新是現代化經濟體系的主要驅動力。目前我國經濟仍處于粗放型、外延式的增長方式，要想實現產業向內涵式發展道路的轉變，核心驅動力在于創新能力。創新催生新技術、新產品、新業態，才能適應和滿足需求市場的變化。第二，均衡、勻質的發展是高質量發展的內在特征。目前我國經濟的發展存在著城鄉發展的不平衡、區域發展的不均衡、市場體系的不充分等問題。只有以協調為發展理念，致力于縮小城鄉差距、東西部差距，培育完善的市場體系才能釋放整個經濟社會的活力，實現高質量發展。第三，綠色發展是高質量發展的必然趨勢。以高投入、高消耗、高污染為特征的資本驅動型的經濟增長方式不僅影響產出效益和產業升級，從遠期效益來看，嚴重制約了經濟社會的可持續性發展。創造和諧的生態環境和資源環境、實現人與環境的協調發展，開啟綠色發展模式既是必需的也是必然的。第四，開放的環境是高質量發展的必由之路。經濟的發展需要要素的自由流動，經濟全球化是社會生產力發展的必然結果。生產要素的全球流動使世界各國日益結成利益共同體和命運共同體，只有順應歷史潮流，才能通過高質量發展實現中國與世界的合作共贏。第五，共享發展成果是高質量發展的根本目的。發展經濟的初衷是為了滿足人的實際生活的需要，高質量發展最終體現在人民高質量的生活保證。社會主義的發展成就由全體社會主義勞動者共同創造，理應由全體公民平等共享，實現醫療、教育、養老、就業、居住等公共服務產品在全社會范圍內的均等化是實現共同富裕目標的內在要求。

（二）城鄉融合前景展望

在進入中國特色社會主義新時代背景下，在我國社會主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”前提下，在我國農村發展不充分、城鄉發展不平衡的現實困境下，建立新型城鄉關系和制定城鄉關系發展目標是時代賦予我們的使命，具有重大的現實意義。

黨的十九大提出的鄉村振興戰略為我國構建新型城鄉關系描繪了戰略圖景，強調以實現城鄉融合為發展目標。城鄉融合發展理念與城鄉統籌、城鄉一體化是一脈相承的理論體系，標志著黨和國家對我國城鄉關系發展的認識進入了一個新的高度，并對城鄉關系發展前景提出了更高的標準。城鄉融合發展就是使各具鮮明特色的兩大地域系統——城市和鄉村，在空間上共存共融、在地位上平等互惠、在要素上雙向互動、在產業上工農互促、在發展上互補共進、在生態上和諧共生，即實現整個經濟社會的全面協調發展。第一，實現鄉村的經濟振興，確立鄉村與城市的平等地位。城鄉地位的平等首先體現在經濟發展水平的同步性。長期以來，以城市為中心的發展戰略使農村一直處于附屬地位和落后狀態，目前必須通過創新農業科技、創建農村新型產業鏈、培養現代化農民來實現農業現代化，推動農村經濟的快速發展。第二，滿足城鄉要素自由流動，實現城鄉互促發展。人口、資本等要素的合理流動是經濟持續健康發展的有力保障，也是社會和諧、進步的重要標志，城鄉間要素雙向互動是城鄉融合發展的必然要求。通過進一步深化土地制度改革、取消二元戶籍管理制度限制等政策，建立健全城鄉要素雙向流動機制，使城市和鄉村之間形成一種資源共享、分工合理的協同發展模式。第三，城鄉共建共治，實現城鄉文明共存。城市不僅是產業的載體，也代表著一種生活方式和文明形態，城市的發展是為了更好地滿足人的發展需求，在進行城市規劃、產業布局和完善公共服務的同時，也需要注重鄉村的建設和和治理，將鄉村打造為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的宜居之地，并且通過城鄉文化交流、城鄉生態綜合治理，形成城鄉居民互動、共建、共享的新局面。