中國農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析及對策研究

陳 園 張映芹

（陜西師范大學國際商學院 陜西 西安 710100）

近些年來，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，但仍是一個農(nóng)業(yè)大國。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國農(nóng)村戶籍人口占比為56.63%，仍占有主要地位。“三農(nóng)”問題（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）一直被視為黨和國家的重點工作，得到了中央的特別關(guān)注。其中農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的核心，農(nóng)民問題能否得到妥善解決，事關(guān)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，而養(yǎng)老問題是農(nóng)民問題的關(guān)鍵。因此，農(nóng)民養(yǎng)老問題能否解決、如何解決以及何時解決，直接關(guān)系到農(nóng)民及其后代的福利，關(guān)系到廣大農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到新農(nóng)村建設的成效，關(guān)系到脫貧攻堅戰(zhàn)的最終勝利。在老齡化的社會背景下，對農(nóng)村養(yǎng)老問題進行研究，展開相關(guān)分析，幫助妥善解決農(nóng)村養(yǎng)老這一問題，理論與現(xiàn)實意義都非常重大。目前，學術(shù)界尤其是社會保障領(lǐng)域的專家學者對農(nóng)村養(yǎng)老問題已有深入研究，成果豐富。本文擬從當前農(nóng)村養(yǎng)老保障的方式、存在的問題和對策研究三個方面入手，在整理相關(guān)文獻的基礎上，系統(tǒng)梳理學術(shù)界已有的觀點，進行展望。

一、當前農(nóng)村養(yǎng)老保障方式

由于長期實行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障一直未納入國家的社會保障體系，因此，我國養(yǎng)老保障制度也呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元性[1]。從經(jīng)濟支持的角度可以將農(nóng)村社會保障分為三個時期，分別是20世紀50年代初的家庭保障，人民公社時期的集體保障和20世紀80年代至今的以家庭保障為主、多元化保障相結(jié)合的保障方式[2]。2009年7月，國務院開始試行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱新農(nóng)保），2012年開始在全國推廣實施，這也標志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系進入了新的發(fā)展階段。不過，農(nóng)村保障水平仍然較低，不能完全滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求，農(nóng)村養(yǎng)老保障仍然以家庭養(yǎng)老為主，這在我國學界也已基本形成共識。但是，對于家庭養(yǎng)老的具體涵義和其他輔助養(yǎng)老方式的構(gòu)成、作用，學界的理解卻不盡相同，主要的觀點如下：

（一）一元養(yǎng)老模式。周瑩等認為，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式是基于土地基礎上的，具有內(nèi)生脆弱性和不可持續(xù)性，因此，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式必然轉(zhuǎn)向社會養(yǎng)老模式[3]。

（二）雙軌養(yǎng)老模式。張仕平認為，養(yǎng)老模式可按服務的來源分為家庭養(yǎng)老和非家庭養(yǎng)老。在現(xiàn)階段，家庭養(yǎng)老仍然是我國尤其是農(nóng)村最主要的養(yǎng)老方式[4]。楊復興等則認為，在未來相當一段時期，家庭養(yǎng)老在我國仍然具有強大的生命力，應建立形成農(nóng)村雙軌養(yǎng)老保障體系，即家庭贍養(yǎng)和政府干預相結(jié)合[5]。

（三）三重養(yǎng)老模式。穆光宗等對家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老和自我養(yǎng)老這三種基本養(yǎng)老方式進行了區(qū)分，論證了傳統(tǒng)養(yǎng)老方式變革的必然性，他同時指出，自我養(yǎng)老和社會養(yǎng)老在農(nóng)村已呈現(xiàn)上升趨勢[6]。陳彩霞認為，目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)的三種基本養(yǎng)老方式仍是家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老和社會養(yǎng)老[7]。萬忠德認為，農(nóng)村的養(yǎng)老狀況有三種類型：一是家庭供養(yǎng)型，即純粹從事農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)的老年人；二是社會供養(yǎng)型，即農(nóng)村“五?！保ū３?、保穿、保住、保醫(yī)、保葬）老人；三是自養(yǎng)型，指既從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又長期從事國家或集體行業(yè)的非正式“農(nóng)民職工”，如農(nóng)村集體組織自來水管理員，鄉(xiāng)一級農(nóng)電管理員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)職工等[8]。

（四）四層養(yǎng)老模式。劉從龍認為，目前我國農(nóng)村養(yǎng)老有四種方式，一是家庭養(yǎng)老，指在收入來源和生活照顧方面，老人依賴于家庭其他成員；二是自己養(yǎng)老，指老人擁有自己較為穩(wěn)定的收入來源，自己能夠料理自己的生活；三是社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）養(yǎng)老，指集體經(jīng)濟實力雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位退休辦法，給老年人發(fā)放養(yǎng)老金；四是社會養(yǎng)老，指繳納養(yǎng)老保險，由社會統(tǒng)籌解決養(yǎng)老問題[9]。喻麗、何金旗則認為目前我國農(nóng)村主要存在四種養(yǎng)老模式，即家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險保障和社區(qū)養(yǎng)老[10]。

（五）多層次養(yǎng)老體系。多層次養(yǎng)老體系的構(gòu)建或者多種養(yǎng)老模式的組合也是學界關(guān)注的重點。鄭功成等認為，要實現(xiàn)經(jīng)濟保障、服務保障和精神保障相結(jié)合的目標，就必須發(fā)揮多方的積極性，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系，具體包括自我保障層次，政府負責層次，政府主導、責任分擔層次，單位負責層次，市場提供層次等五個層次[11]。凌文豪認為，從中國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的歷史變遷可以看出，其變革邏輯在于生產(chǎn)社會化，即小農(nóng)的個體生產(chǎn)向社會化生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，帶來了農(nóng)民生活方式和養(yǎng)老保障模式的轉(zhuǎn)變[12]。

二、面臨的問題

當前及未來一段時期，我國經(jīng)濟社會都將處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，學術(shù)界普遍認為這對農(nóng)村養(yǎng)老保障既起到了積極推動作用，也產(chǎn)生了一定的影響，主要包括以下四個方面的問題：

（一）家庭養(yǎng)老能力不斷下降

產(chǎn)生這個問題的原因是多方面的，主要體現(xiàn)在資源供給不足、子女工作壓力大、贍養(yǎng)老人較多等方面。賈云竹認為當前家庭照料功能日趨弱化，社會支持也較為匱乏，適合老年人日常照料所需的社會資源供給不足[13]。張明鎖等認為受老齡化與城市化雙重影響，我國空巢老人、留守老人和失能老人等人數(shù)增加，同時子女工作壓力大，受到現(xiàn)代工作與生活方式的劇烈沖擊，家庭照顧模式極易降低家庭收入，進而導致老年貧困[14]。趙金明和柴家玉認為，實行多年的計劃生育政策使得我國的大量家庭呈現(xiàn)4—2—1模式，當下的年輕家庭，尤其城市家庭在照顧老人時人力、物力、精力等都十分缺乏[15]。

（二）土地對養(yǎng)老保障的支持作用有所下降

近年來我國經(jīng)濟高速發(fā)展，但是土地收益增加卻十分緩慢，在養(yǎng)老保障中的作用和地位明顯下降。溫鐵軍認為，目前農(nóng)村的土地承載著生產(chǎn)與社會保障雙重功能，但是在城鄉(xiāng)分割背景下，更多轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿袚r(nóng)民社會保障功能為主[16]。姜偉等認為土地是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)資料，土地養(yǎng)老仍然是農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要形式。但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，土地養(yǎng)老功能逐步弱化，主要原因在于農(nóng)業(yè)收入不斷降低，而養(yǎng)老費用則逐年增加[17]。

（三）國家養(yǎng)老機制存在“缺位”現(xiàn)象

在農(nóng)村養(yǎng)老保障中，政府應該承擔什么樣的責任、扮演怎樣的角色，學界大多認為仍然有待改進和“補位”。楊娟等人認為當前政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中分擔的責任過小，在農(nóng)村養(yǎng)老保障工作開展中存在制度供給不足、財政支持不力、監(jiān)管職能履行不到位等問題，因此，有必要對政府的責任進行重新定位，以進一步推動新農(nóng)保的建立和健全發(fā)展[18][19][20]。

（四）社會關(guān)注度不高，參與不足

社會的廣泛參與往往能夠?qū)δ稠検聵I(yè)起到推動或補充作用，農(nóng)村養(yǎng)老保障也是如此。曾易等認為政府不是農(nóng)村養(yǎng)老保障單一的供給主體，社會保障涉及更多的是社會活動，如社會互助活動等，因此構(gòu)建多元化的保障體系，可以為社會成員提供更強大的支撐[21]。向征等認為引入社會參與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設，對于改變老齡化日益嚴重的趨勢所帶來的社會養(yǎng)老問題至關(guān)重要[22]。

三、對策研究

對于當前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問題進行甄別，發(fā)現(xiàn)既有歷史的遺留問題，也有因深化改革所產(chǎn)生的新情況、新問題。為此，學界認為只有進行養(yǎng)老保障體系改革，才能解決這些問題。

（一）改革基本觀點：堅守公平正義

社會的進步正在不斷縮小城鄉(xiāng)差距，公平正義應該是農(nóng)村養(yǎng)老保障堅持的基本底線和原則。如景天魁認為養(yǎng)老保障制度改革中要有“底線公平”原則，政府必須明確自己的邊界，建立一種新的價值基礎，使得全社會都可以共同接受和維護，并形成責任共擔和分擔相協(xié)調(diào)、激勵和約束互補的調(diào)節(jié)機制，以增強制度的可持續(xù)性[23]。李迎生認為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度最終將與城市實現(xiàn)銜接或整合，但在現(xiàn)階段尚不具備實現(xiàn)銜接或整合條件的情況下，充分考慮我國農(nóng)村現(xiàn)實情況，實行某種“過渡模式”是最具合理性的選擇[24]。林閩鋼則從城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的角度指出，養(yǎng)老保障必須堅持均等化原則，使得城市和農(nóng)村居民在養(yǎng)老保障方面，既有相同的權(quán)利和機會，也有相同的保障效果[25]。

（二）改革主要思路：堅持構(gòu)建多元化保障體系

雖然農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的主導模式學界未達成一致，但構(gòu)建多元化的保障體系卻得到了公認。一種觀點是基于我國的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實的農(nóng)村經(jīng)濟狀況和組織方式，主張建立以家庭養(yǎng)老為主導、多種養(yǎng)老模式并存的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系[26][27]。另一種觀點則主張建立以社會養(yǎng)老（比如當前比較流行的互助養(yǎng)老）為主導的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。徐勤認為，當前家庭供養(yǎng)資源減少，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老形勢嚴峻，社會養(yǎng)老則是解決養(yǎng)老問題的根本途徑[28]。孟艷春認為，當前我國的養(yǎng)老問題不能單靠家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老解決，必須將家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老和社會養(yǎng)老三者有機結(jié)合，并最終實現(xiàn)社會化養(yǎng)老的目標[29]。賀寨平和劉曉梅等人的研究表明，互助養(yǎng)老模式具有獨特的優(yōu)勢，承擔著越來越多的養(yǎng)老功能，在農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障體系中也逐漸扮演著更為重要的角色[30][31]。

（三）改革責任主體：堅持合理劃分強化引導

在責任主體方面，應該是以政府為主體進行改革，擔任養(yǎng)老保障責任主體，還是以社會或個人為主體，學界并未形成共識。一種觀點是政府應當承擔保障的主體責任，例如鄭功成認為我國社會保障制度建設的關(guān)鍵在于優(yōu)化社會保障制度設計，而優(yōu)化制度設計的核心任務便是明確政府責任，構(gòu)建合理、高效的管理體制[32]。另一種觀點則認為社會保障須以經(jīng)濟為基礎，高福利的社會保障制度必然給政府造成極大的負擔，因此應該以個人為責任主體，比如姜向群認為，未來的養(yǎng)老保障，家庭和國家都不能單獨完全承擔，而應該是以個人為責任主體、國家?guī)椭纳鐣Ｕ夏Ｊ絒33]。第三種觀點，也是筆者較為認同的觀點，就是合理劃分責任，明確各保障項目責任主體和范圍，通過政策加以引導，重新配置資源激發(fā)積極性，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的良性運轉(zhuǎn)[34]。陸杰華等則認為，由于現(xiàn)代社會不同特征個體的養(yǎng)老責任觀念不同，養(yǎng)老責任主體正趨向多元化[35]。

四、小結(jié)

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的問題已經(jīng)得到學界的廣泛關(guān)注和深入研究，研究成果對于我們深刻認識和理解農(nóng)村養(yǎng)老保障問題提供了非常好的啟示，但也應看到，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的一些研究問題還有待深入。一是在我國進入中國特色社會主義新時代的歷史背景下，國際政治經(jīng)濟局勢復雜多變的情形，對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建提出了新的目標和挑戰(zhàn)，需要進行系統(tǒng)性的思考和總結(jié)；二是農(nóng)村大多集中在西部地區(qū)，而結(jié)合西部地區(qū)地域特點的農(nóng)村養(yǎng)老保障研究成果還略顯薄弱；三是現(xiàn)有大部分研究成果還停留在理論層面，缺乏和政府、社會組織等部門的實踐進行有效結(jié)合，互相聯(lián)動推進；四是當前制度文化的變遷所帶來的對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的引導作用研究也較少見?？傊?，在扶貧攻堅將取得重大勝利的關(guān)鍵時刻，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題研究的理論價值和實踐意義更加彰顯，需要學者們的共同努力，為構(gòu)建完善的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系作出貢獻，為最終解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題提供智慧。