小型農田水利設施治理模式初探

宋建宇

（敦化市水利局， 吉林 敦化 133700）

在農業生產過程中，農業灌溉的基本效能主要取決于水利工程設施的投資規模、灌溉技術水平和灌溉管理制度三大因素。灌溉設施規模與灌溉技術水平直接影響到灌溉效益的上限，灌溉制度安排則會對灌溉的實際成績產生不可忽視的影響。

1 小型農田目前所應用的水利設施治理模式

目前，我國小型農田水利設施的治理模式分為私人治理模式、集權治理模式、用戶參與式治理模式三種。

1.1 私人治理模式

小型農田水利設施通常指灌溉面積在一萬畝一下、除澇面積小于三萬畝、渠道流量在1m3/s 以下的農田水利設施。在農業灌溉環節，部分小型農田分布距離較大、地理位置不佳，水利設施配備困難。在這種情況下，一般采取私人治理模式管理澆灌事宜[1]。

私人治理模式具有十分明顯的管理特征——在水利設備的采辦、使用及相關維護環節，農田灌溉設施的投資主體一般為農田的擁有者，即當前階段買斷、租賃土地進行耕種的農民群眾。在“投產收獲靠自己”的經營模式下，水利設施的管理、保護、建設、應用全部由私人管理者獨立完成。

由于缺乏足夠的資金與人力協助，在該模式下所建立的水利設施大多屬于微型工程，為了節省時間與經營成本，私人管理者會在河道、泉水等位置下放水利運輸設備，為農業灌溉排澇服務，在汛期，其利用水管、泵機等排水設備進行排澇工作。這種管理模式具有較強的排它性，能夠保障灌溉排澇工作的穩定進行。設施所帶來的直接收益接近于設施所創造的總收益，土地所有人在保障土地所有權的情況下，一般采取私人治理灌溉模式，以求達到消除產權糾紛、提升經濟效益的目的。

但私人治理在著較為明顯的管理問題——受到設備與經營能力的限制，水利設施基本送水能力不足，灌溉能力較差，也無法處理排澇問題，一旦出現旱澇天災并不能進行統一的灌溉調動，綜合用水不合理。與中型大型灌溉設備相對比，小型水利設施無法滿足大范圍內的灌溉及排澇需求，破壞了小型農田的基本灌溉結構。

1.2 集權管理模式

集權管理模式是由政府扶持發展而來的水利灌溉管理模式，其資金來源于政府撥款與農民出工投資，建成的設備歸于集體共同調用，由集體進行實權管理。集權管理模式所有權十分清晰，抹除了所有權與經營管理權之間的矛盾，大大提升了小型農田的水利灌溉效益。

依靠集權管理模式，我國農田水利建設取得了重大突破。目前，在多地服役的現行水利設備多為計劃時期興建，但其工程設施的結構已然發生了天翻地覆的質變。在政府的號召下已經開始興建大中型水利灌溉設施，并利用大型機井與提灌站提升灌溉面積，大大提升了抵抗干旱的能力。

但集權管理模式也存在較為明顯的管理漏洞。在水利設施應用環節，由于產權不清晰、決策機制單一等問題，相關部門與產生灌溉需求的群眾往往不能達成統一意見，導致灌溉沖突，提升灌溉成本；在水利設備的供給環節，水利設施的基本投入和使用由各級行政主管人員負責，其利益可能會與集體利益產生沖突，更容易造成供給與需求的矛盾。

1.3 用戶參與式管理模式

用戶參與式管理模式是根據小型農田的宏觀灌溉要求發展而來的管理手段：在政府政策和公眾財政的扶持下，把水利工程設施的經營管理權交由所服務轄區內的用水農戶，用戶參與到水利治理工作當中，肩負起設施的維護責任[2]。用戶參與式管理模式既要求水利設施的使用者承擔維護設備的相關責任，又保障了其從灌溉活動中受益的基本權利，有利于實現個人管理與集體管理的和諧統一。用戶參與式管理模式能夠與原管理體制接軌，確保大多數農民接受新式管理制度；相關澆灌工作具有較強的周期性、連續性、計劃性，不會出現短期行為；在資金籌募等活動中，用水用戶可與政府職能部門及各級機構進行協調，更容易得到廣大用戶的信賴。

但用戶參與式管理模式也出現了較為明顯的矛盾——設施的所有權與經營權分離，在參與灌溉活動的過程中，用戶并不能獲得水利設施的永久使用權，導致其投資積極性下降。加之設備的所有權依然歸于集體組織，用水難免會受到各種行政干預。

2 小型農田如何選擇水利設施治理模式

在小型農田灌溉環節，不僅要結合灌溉要求選定治理模式，更要對三種治理模式從以下兩個方面進行綜合評估。

2.1 經濟效率標準

水利灌溉的最終目的是保障當前土地作物的正常收獲。在梳理設施的建設環節，其所安排的凈收益必須大于0。即在某一種治理模式下，設施的建設、運行、使用所帶來的受益超過其直接與間接成本，只有滿足這一要求，才能確保項目的可持續性[3]。

2.2 公平標準

1.市場公平，依照市場經濟的基本經營原則，誰從小型農田水利設施中獲得收益，誰就應該承擔該項服務的財務支出，且收益越大，其支出也應適當提升；2.社會層面的公平。對于無力支付水費的農戶來說，這一公平使資源合理分配，能夠考慮到貧困農戶的基本利益，使貧困農戶也享受到水利設施的服務。

3 現階段我國應用的小型農田水利灌溉治理模式

沿著歷史的軌跡對我國小型農田水利設施治理模式進行歸納，可以發現，不同的治理模式并不能適應新式的治理要求，為了提升小型農田的用水效率，實現制度與應用的有機調和，我國創造性的提出了自主治理模式[4]。

3.1 自主治理模式的發展

自主治理模式實現了“農民土地農民做主”的管理目標，在水利設施的投產及建設環節，全體用水農戶共同擔任灌溉設施所有人的身份。

自主管理治理模式的組織機構是農民用水戶協會，灌溉區域內的用水戶都可成為協會會員，由各戶的戶主擔任用水代表，由全體用水戶共同召開民主大會，制定委員會的章程和制度，并選舉相關負責人，直接承擔民事責任。

在水利設施的引入環節，由用水戶協會對會內的用水戶進行基本請款調查，如水費、工本費、勞力、實物等；在水利設施建設環節，用水農戶可參與到相關設施的組建、維護工作當中，降低工作成本，并可聘請專業技術人員協同工作。確保其基本用水權益，提升其設施維護意識，實現現代灌溉的有機發展。

3.2 自主治理模式的優勢

在自主治理模式下，設施的產權及使用權更為清晰，能夠幫助用水戶消除私人承包與社會利益之間的沖突，較好的實現社會公平，小型農田水利設施可較好的實現低投入、高回報，符合設施的服務生產、保本微利的非營利性性質。

自主經營模式還對灌溉治理模式中的決策機制作出了調整，相關決策由全體用水戶民主作出，可有效消除用水矛盾。自主治理模式更強調治理的自主性，對于幫助用水戶保護設施所有權具有很強的現實意義，能夠為用水戶帶來更高的經營回報。

4 結束語

在不同的小型農田灌溉管理體系下應用不同的管理模式，受到政府政策、基本受眾的綜合限制，其難免會產生受益差異，只有結合當前的灌溉要求不斷探索，提出新的灌溉管理模式，才能帶動小型農田獲得更高的效益。