國土空間規劃背景下南京市縣域村莊規劃策略淺析

馬迪

摘 要 在國土空間規劃背景下，縣域村莊規劃是城鄉發展的重點，但是就地區目前的實際情況而言，村莊規劃已經出現了發展失衡的現象。基于此，對縣域村莊規劃進行梳理分析，研究縣域村莊規劃的背景和出現的問題，并提出相應的對策。

關鍵詞 國土空間規劃;縣域;村莊

中圖分類號：TU982.29 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.33.076

建國以來，農村農業問題就是我國發展的重點。一個國家的發達程度，在很大程度上取決于農村的發展狀況，而農村問題又是國家發展中最繁重與煩瑣的問題。在新時代背景下，我國正在向建設現代化國家的目標邁進，在這個背景下，縣域鄉村規劃已經成為城鄉發展建設的重要工作環節。目前，我國已經建立起一套完整的國土空間規劃體系，并于2019年5月提出，在國土空間規劃的大背景下，縣域村莊規劃應該以原有的體系為基礎，進行必要的改革和創新。除此之外，針對農村現在面臨的發展不足、縣域村莊發展失衡等諸多問題，需要根據實際情況，因地制宜，進行具體的分析，找出其中存在的問題，并提出相應的對策，以統籌城鄉發展，使縣域村莊規劃朝著平穩的方向發展。

1 國土空間規劃背景下，縣域村莊規劃存在的問題

1.1 城市規劃發展較快，農村相對落后

在進行縣域空間規劃期間，政府已經在多地開展試點工作，以便尋求更多的樣本數據，找到最佳的規劃方案。長期的試點工作為之后的規劃發展提供了相當多的經驗，所以縣域空間規劃已經取得了一定的成績。而村莊規劃還處于摸索階段，基本沒有可借鑒的案例，這對規劃工作造成了一定的障礙。此外，國土空間規劃工作有很長一段時間比較側重于縣域規劃，相比較而言，縣域規劃較為宏觀快速，農村規劃則過于緩慢且較為單一。因此，村莊規劃在現階段出現了一些問題，如村莊用地結構不合理、農村用地布局不規范、農村生態環境變差以及村民在規劃工作中缺乏參與積極性等。

另外，無論是城鎮，還是鄉村，平均每人所擁有的建設用地都已經遠遠超過了國家標準。城鎮建設用地范圍的不規范和農村建設用地的盲目開發，不僅大大降低了土地利用率，減少了人均居住空間，還使得珍貴的農業用地不斷減少，生態環境也遭到了嚴重的破壞。這種現象的存在嚴重影響了我國堅持的綠色、可持續發展的初衷。

1.2 縣域規劃用地結構不合理，農村土地利用率低下

在城市范圍內，已經投入使用的建設用地中，大部分都屬于二類和三類工業用地，第三產業用地占比較小，居住用地不足20%，公共設施僅有8.7%。同樣，村莊建設用地也沒有得到很好的利用。此外，大力開發建設用地，占用了原有的耕地和綠化用地，破壞了原來的土地結構，造成了一系列自然環境問題。

在進行村莊規劃時，由于沒有合理的規劃方案，土地利用率降低。鄉村土地具有集體化特點，近年來，城市化快速發展，鄉村的勞動力流向城市，加快了農村老齡化的發展速度，導致鄉村的居住率低下[1]。隨著社會的不斷發展，農村生活水平不斷提高，人們紛紛建房，擴大建筑用地，導致建筑用地面積超過國家標準，而農業用地并沒有得到很好的利用，進而降低了土地利用率，浪費了一部分土地資源。

1.3 基礎設施不完善

基礎設施是一個地區發展的根本要素，我國大多數鄉村基礎設施并不完善，不僅種類不齊全，投入使用的范圍也很小，村民的基本娛樂需求都沒有得到滿足，如道路不平坦導致的出行困難問題。導致這一現象發生的原因有很多。1）社會主義城市化發展不斷加快，長時間內城鎮建設成為了發展的重要內容，國家對于城市建設投入了過多的精力和資金，從而忽略了農村的發展，沒有給予鄉村建設足夠的關注度。盡管在新的社會背景下，國家逐漸對鄉村改革重視起來，但必須要經過長期的努力，才能取得有效的發展成果[2]。2）村莊還存在一些主觀問題，如村莊整體結構并不集中，完善基礎設施難度大，并且隨著城市化的不斷推進，很容易造成人口流動，基礎設施資源難以平均分配。

1.4 參與度不足

在國土空間規劃的背景下，造成縣域村莊規劃失衡的主觀原因在于人民這一主體。一方面，村民對于村莊規劃的認識并不清晰，因此并沒有特別高的積極性和參與度;另一方面，村莊規劃往往照搬統一的規劃目標，缺乏對村民實際需求的關注，以至于村莊規劃逐漸變得形式化，無法發揮其應有的作用。具體來說，就是少部分編制僅僅是為了完成任務，執行的流程也相對松散，沒有做好前期工作，而且沒有深入了解村莊的具體情況，直接參照以往的經驗，并沒有找出真正的問題，規劃也就沒有了方向，最終導致村莊規劃過于形式化。城市居民普遍文化水平稍高，對土地規劃的理解程度高，比較容易接受;而鄉村恰恰相反，農民對于專業性的規劃方案很難理解，參與度不足。

2 解決縣域村莊規劃失衡問題的措施

2.1 加強村莊規劃，引進互聯網技術

在國土空間規劃背景下，加強村莊規劃要與時俱進，引進先進的互聯網技術，利用網絡把相對分散的村莊集中起來，形成區域，然后進行合理的規劃建設[3]。利用互聯網技術建立起網絡平臺，真正實現村莊規劃的“一張圖”管理，拉近村莊的距離，讓村莊朝著信息化的方向發展，這樣不僅可以使村莊規劃不受時空限制，使信息傳輸更加方便、快捷，還能使村民上網學習相關知識，提高村民參與村莊規劃的積極性，進而促進村莊規劃建設的發展。

2.2 合理規劃，規范用地結構

在傳統的國土規劃體制中，不管是縣域規劃，還是村莊規劃，都無法完全適應新時期背景下所提出的要求。傳統的村莊規劃并沒有對建設用地進行細致的分類和管理，規劃工作也就無法開展，而縣域規劃過于關注建設用地，忽視了生態用地、農業用地等土地資源。基于以上情況，可以制定完整的土地分類標準體系，提高土地利用率，避免土地資源浪費。

此外，在進行縣域村莊規劃時，需要與現在的城鄉規劃體系進行對接，在鄉村規劃的同時，不能違背縣域規劃的思想。對于鄉村的區域規劃應當充分結合縣域規劃思想，與鎮域規劃思想保持協調。與鎮域規劃思想的協調性主要體現在：如果鎮上已經有了規劃體系，那么在鄉村規劃的制定上應該以其為參考;如果鎮上還沒有具體的規劃思路，那么對于鄉村規劃來說，在制定計劃時不僅要從自己村莊的角度出發，還要考慮鎮總體的發展方向，并將此規劃作為后續鎮規劃的參考。

2.3 加強基礎設施建設

國土空間規劃中，在保障縣域規劃建設所需的基礎設施資源充足的情況下，村莊規劃需要完善基礎設施，并應根據具體情況完善相應的配套制度建設，采取最恰當的措施。在鄉村進行基礎設施建設的過程中，應當拓寬投資渠道，盡可能增多資金的投入。因為基礎設施建設需要的資金量十分巨大，如果單純依靠國家財政撥款，將難以支持所有設施的建設。所以在鄉村規劃的實施上，既要保持政府的主體地位，還要吸收社會投資。除此之外，村委會還應當加強對基礎設施建設水平的提高，應當制定出一套成熟的管理體系，在基礎設施建設的同時嚴格監督工程質量，降低偷工減料的風險，始終堅持規劃與管理的統一性。在基礎設施建設完成后，村委會應當加強對基礎設備的維護，防止設施被破壞。對基礎設施的管理應建立一套完整的責任體系，明確工作人員的工作職責，增強其管理服務意識。

2.4 提升村民的參與度，做好規劃宣傳

我國正在堅持實施鄉村振興戰略，戰略規劃的重點應該是提高公眾的參與度，從而更快地將鄉村規劃好。對于縣域村莊規劃來說，更是要切實貫徹這一思想，在規劃的同時，讓民眾高度參與，保證他們具有知情權。只有號召最廣泛的人民群眾參與進來，才能把鄉村規劃工作做實做好。在進行國土規劃建設的過程中，尤其應該提高本地村民參與村莊規劃的積極性，體現其主體作用，這樣能夠大大促進村莊規劃的實施。對于村民參與的方式應該有效利用網絡時代的便捷，摒棄傳統的宣傳手段如喇叭廣播，而選用網絡技術的方式直觀地播放規劃模型，采用更加形象的方式向村民普及相關的政策、知識等。通過調查問卷、實地走訪、網絡投票等方式提高公眾參與度。綜上所述，相關單位在進行前期工作準備時，不僅要深入了解村莊，熟悉當地特殊的農村土地政策;還要做好宣傳，讓村民充分了解村莊規劃的內容和具體意義，讓其積極參與到鄉村規劃中。

2.5 建立聯動機制

我國縣域鄉村規劃還處于探索階段，為了更快地落實工作，有很多政策與規章制度可能需要調整，所以在沒有形成完整、成熟的系統流程前，規劃委員會應當與其他部門的工作人員進行聯合工作，協調好各方與鄉村規劃布局的關系，做好政治上的建設，保證彼此互通有無。縣域鄉村規劃應當符合國家國土空間規劃的要求，保持其同步性，并做好相關記錄和及時反饋[4]。

3 結語

我國是一個農業大國，農村人口占人口的大多數。在過去的幾十年中，農村人口提供了城市的主要勞動力，為我國的經濟建設作出了重大貢獻。然而城鄉發展不均衡問題日益嚴重，農村地區急需政策的指引使其快速發展。在國土空間規劃這一背景下，更應該注意城鄉發展的矛盾，更好地促進縣域村莊規劃建設的發展，致力于美麗新農村的建設。只有不斷發現問題，才能更好地解決問題，讓鄉村地區更快地建設起來。

參考文獻：

[1] 許飛.農村人居環境的現狀、問題及對策：以河南省為例[J].漯河職業技術學院學報，2019，18（3）：11-14.

[2] 蘇海洋，陳朝隆.基于需求層次理論的鄉村社區規劃研究：以廣東省揭西縣河婆街道宮墩村村莊規劃為例[J].農村經濟與科技，2018，29（21）：244-246.

[3] 王再飛.美麗村莊規劃及建設背景下的現狀及發展對策分析：以黃花鎮東塘村為例[J].中外建筑，2018（3）：117-120.

[4] 張勇.鄉村振興背景下縣域村莊布局規劃的若干思考[J].中國標準化，2019（18）：136-137.

（責任編輯：劉 昀）