國家治理現代化背景下鄉村治理能力問題及對策探析

張澤浩 王衛東

摘 要 鄉村治理的現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎，鄉村治理的現代化程度決定著國家治理體系現代化能否達到。黨的十九大四中全會提出的新型鄉村治理體系，為鄉村治理水平的提升打下了堅固的基礎但同時也對鄉村治理能力有了更高的要求。基于此，針對當前鄉村治理過程中存在的問題、矛盾進行反思，揚長避短，從而提升鄉村治理能力，實現鄉村治理現代化。

關鍵詞 鄉村治理;治理現代化;鄉村治理能力

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.33.077

農村是貫徹落實黨的方針政策的最后關鍵一環，鄉村治理的現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎，鄉村治理能力又決定著鄉村治理現代化的進程。當前，我國在農村社會治理工作上依舊存在諸多困境，這無疑是增加了鄉村治理現代化進程的難度，同時也提高了對鄉村治理能力的要求。為促進鄉村治理能力水平的提升，需要采取合理規范、運行有效的策略，及時有效地解決農村治理工作中存在的問題，將地方特色轉換成鄉村治理的發展優勢，不斷激發鄉村治理的活力，打造共建共治共享的鄉村治理新格局，推進鄉村治理現代化[1]。

1 鄉村治理能力不足的體現

1.1 治理思想落后、效益低

鄉村治理思想應與時俱進，因地制宜。當前在鄉村治理工作中依舊存在按圖索驥的情況，在村務處理過程中往往根據自身經驗及上級行政命令采取行動，沒有依據村中情況和治理相關理論落實工作，因此常出現對政策的解讀不到位、村中矛盾激發的情況。這種簡單化的治理思想雖然在短時間內可以提高鄉村治理效率，卻使得治理效益低，難以從當地村民角度思考導致村民參與邊緣化，鄉村治理作用不能最優發揮。治理思想的落后必然致使鄉村治理手段落后，落后的鄉村治理手段跟不上我國經濟發展的速度，也跟不上村民日益增長的精神需要，反而拖累鄉村治理現代化進程。

1.2 村民自主參與治理積極性不高

城市化進程過程中，空心村現象逐漸嚴重，當前鄉村人口數量及結構的不合理，村民政治活躍度低。鄉鎮政府沒有發揮帶動作用，民主機制不健全、村民參與質量不強。村中召開民主議事活動時，村民往往假借農忙等理由逃脫，參與的村民表達意愿不高，大多數情況都是聽組織者發表意見，長此以往村民參與鄉村治理活動積極性低，鄉村治理工作開展不盡如人意[2]。

1.3 村務透明化低，村民法治思想淡薄

伴隨著村民自治制度的完善，村務公開制度一直是村民普遍關注的問題。在村務公開問題上，涉及重大村務決策及運行必須公開，實踐中在村務公開上也取得了很大成績，如土地承包經營、宅基地使用、籌資籌勞、村內公益事業的興建等問題在村務公開上都取得了很好的效果。但是，由于一些農村宗族勢力影響，“大家長”式經驗作風明顯，加上農民的法治思想較淡薄，導致村務公開受到影響，透明度較低。在農村治理中，沒有把治理放置在法治框架下，部分村民對村務參與熱情較低，對自身行使的選舉權和被選舉權沒有深刻認識，民主監督、民主決策興趣不高，從眾現象明顯，或一味聽從村干部領導的安排。

1.4 村內公共設施服務難以滿足需求

如今農村基礎設施供給總量不小，但不平衡不充分的矛盾仍較為突出，對農村互聯網普及等人文基礎設施建設關注相對較少[3]。村內娛樂文化選擇單一，通信網絡不發達，村民依然獲取信息渠道少、學習新技術門檻高，不能充分的利用網絡帶來的便利，村民想要創新發展另辟新徑難度高。村民醫療、養老方面缺乏保障，村衛生室大多數醫療人員由以前村衛生室的村醫擔任，診療技術不精、短板較多;環境設施較為簡單，大部分僅有換藥室、藥房;并沒有添置血壓血糖檢測儀、胸透拍片等日常醫療器械;村衛生室醫務人員開展健康教育活動較少，衛生室與村民之間互動不足。村內的公共服務已不能滿足村民日常需要。

2 鄉村治理能力不足的成因

2.1 人才流失嚴重，鄉村治理主體缺失

城鄉二元化結構中，農村人才容易流失。為了解決溫飽問題，鄉村越來越多的壯年勞動力選擇進城務工、經商，有能力有抱負的年輕人選擇包容性大的城市打拼事業，村中大學生不愿回鄉創業。當下鄉村中大部分現任村干部年齡普遍偏大，思想陳舊，基礎治理理念欠缺，對新鮮事物接受程度較低，政治敏感度不夠。對于新時代鄉村振興、鄉村治理缺乏了解認識、專業治理知識積累少，無法將黨發布的最新治理政策落實到實處，發揮其有效價值。致使鄉村發展跟不上社會發展節奏;現任村干部還面臨著年齡偏大、村委會成員人才缺失、中堅力量不足等問題;村干部培訓資金短缺，村中發展年輕的新黨員受到其影響，選拔人才難度大[4]。治理主體缺失，鄉村治理自治能力低使得鄉村治理水平跟不上國家治理體系和治理能力現代化進程。

2.2 基層組織能力弱化

改革開放后，我國鄉村又開始了新的治理模式的探索，即鄉政村治。鄉一級成為國家政權的組成部分，鄉級政權之下的各村社區，成立村民委員會，實行村民自治。同時，村級群體設立村黨支部，隸屬與鄉鎮黨委領導。村級組織受到國家政府統一領導的同時又要為村民服務接受監督，集維護國家公共利益與村內小集體利益于一身，是政策的傳達者又是村莊發言人，但實際運行過程中仍出現很多問題。1）鄉鎮政府的職能定位不明確，鄉鎮政府的主要職能大致概括為根據上級政策指導帶動農民實施，完善政策落實上的不足，引領農村發展、統籌經濟社會發展規劃等，起帶頭作用。但在日常工作中，鄉鎮政府卻更多扮演了傳達的角色，即將政府相關政策文件直接轉交給村干部，不加以說明指導，在村級組織事務性管理中缺少參與度、引導性。導致村干部直接承擔了較多的鄉村治理的任務。2）由于我國全面取消農業稅，村委會征收稅費工作取消，雖然使基層組織與群眾關系有了極大的緩和。但失去征收稅費這一歷史使命也導致村內經費緊張，基層組織權威不保、能力減弱，村內集體活動減少。村干部對自身定位認識不清，對村中事務消極怠工，難以滿足村民生活學習需求，鄉村發展腳步停滯不前。這些問題導致鄉村治理的作用難以凸顯。

2.3 鄉村文化、法治建設跟不上社會發展步伐

隨著城市化的發展，鄉村文化逐漸受到沖擊，許多優秀的傳統鄉村文化得不到傳承，導致多數人對鄉村治理的理解過于刻板、片面[5]。鄉村文化建設的缺失導致許多優秀傳統鄉村文化無法發揮其對鄉村治理的重要作用。

我國法律制度的不斷完善，鄉村的普法教育逐漸成為建設重點。政府所提供的法治教育與法律援助為鄉村和諧作出重大貢獻，能有效減少村民間的糾紛。但鄉村居民思維受傳統思想的影響較大，在接受新事物以及法治宣傳時思想轉換較慢，與鄉村治理法治化方向不相適應，這不利于構建良好的鄉村治理體系。

2.4 城鄉差距明顯，村民收入待提高

如今，城市與鄉村在公共設施建設方面差距明顯，我國各個村落受地勢影響大較為分散，國家提供的保障設施無法大范圍發放，先進公共設施、基礎設備受路況影響難以到達，村內生活基礎設施不健全。稅費改革后村委會收入來源只能依靠上級政府的財政撥款，鄉鎮政府更多關注鄉村道路、農村電網等生產性基礎設施，生活性基礎設施以及流通性基礎設施建設沒有足夠資金購買完善智能設備。鄉村醫生待遇差，年輕、有技術的醫生回村沒發展;村衛生室大多在家中掛牌，未通過專門檢查設立，就醫環境不佳。養老、醫療缺乏保障，村民獲得感、幸福感有待增強。

3 提升鄉村治理能力的對策建議

3.1 加強對基層干部培訓，引進新鮮血液

落實好國家各項相關政策，完善鄉村基礎設施、社會保障建設，提高醫療服務和教育水平，加強鄉村環境治理，保護鄉村環境經營生態，合理開發鄉村資源，吸引農村人才回歸，同時政府鼓勵有知識、有能力的年輕人下到基層，培養新型職業農民，改善目前村干部老齡化、學歷低的現狀，增加基層干部后續儲備，使鄉村年輕化。加強黨的領導，對于鄉村基層村民自治的宣傳采取充分通俗易懂的方法，印發“明白手冊”，相近村莊建立聯合答疑機構，村內有思想有能力對自治理解透徹的組織人員或干部進行值班[6]。村民或基礎組織人員如對村民自治有疑問可以進行咨詢。加強村干部思想文化教育，轉變老舊治理思想，培養治理能力。組織村干部培訓對村民自治進行最新的學習，體會政策深度。治理政策征求村民意愿，治理過程促進村民積極參與，治理結果讓村民享用。做到共建共治共享。加強村干部培養選拔，完善選人用人機制，真正選出能力強，受村民歡迎，辦實事的村干部。大力發展村民自治組織和農村社會組織，互幫互助，豐富村民日常生活以滿足鄉村治理現代化的需要。

3.2 優化鄉村治理結構

推進鄉村治理結構向政府主導多元共治轉型，優化權責配置體系使鄉村治理規范化，在黨的領導下依靠政府對鄉村社會的公共事務進行管理、協調，動員廣大社會力量積極參與鄉村社會的公共事務中去，村民自治為核心的社會主義新農村建設。當前鄉村治理主體組成一般分為鄉級與村級、社會組織，例如民間企業、非政府組織、報社傳媒等，這些主體在各自的領域中為鄉村社會的公共事務服務。鄉村治理的多元主體將改變原來垂直管理的鄉村治理結構，準確定位鄉鎮政府和村兩委職能，將各界資源加以優化整合，更加關注農民，貼合農民得以改善民生。依靠國家的行政力量進行管理將零散治理向系統化改進，基層黨委、村委會民間組織，群眾共同參與，協調溝通，實現資源公平配置、權力行使公眾透明。推進鄉村治理能力現代化必須依靠多元治理主體的共同介入，這樣才能最大限度提高鄉村治理的整體效能。

3.3 發揮鄉村治理體系優勢

重視鄉村治理中自治、法治、德治的作用，通過村民的自我管理、自我教育、自我服務、來激發村民的自治熱情，發揮新鄉賢道德的引領，弘揚中國傳統美德，開展道德講堂。把傳統道德、現代法律、公序良俗相融合，結合本村實際，以德治村。把社會主義核心價值觀教育融入村民日常生活，完善農村文化設施。建立鄉村文化站和農家書屋等公共文化服務設施。在村委會或村里的活動中心設置文化宣傳展示平臺，以漫畫、卡通等群眾喜聞樂見的形式形象化宣傳社會主義核心價值觀、敬老愛親等，潛移默化影響村民觀念[7]。財務支出小筆金額購買小物品鼓勵村民積極投稿。要定期展示鄉村建設成就，凝聚民心，形成向上向善合力。

法治是鄉村治理的保障，村民是鄉村治理中法治化的主體，只有將法治思維深入到村民的意識中，才能更好地發揮鄉村治理的作用。加強農村法治建設，加大村民的法治教育，使村民能夠知法、守法、用法，將法治運用到自己生活中，保障自己的合法權益，當前尤其要在農村進行《民法典》的普法工作。村干部要認真學習貫徹黨的方針政策，運用法治思維和法治方式處理村中事務，加強村務公開管理，設立專門的村務公開欄，定時公布，規范公開內容，使村民利益得到保障。深化村干部監督機制，完善法律法規，有計劃化地引導村民參加村務監督活動，依法對村中違法犯罪行為進行懲處[8]。

3.4 推進鄉村建設，拓展增收渠道

政府監督農村基礎設施資金鏈去向，完善其資金保障機制，以此促進農村基礎設施提檔升級。注重農村互聯網普及等人文基礎設施建設，構建鄉村醫療服務站，為村醫提供集體培訓，提高鄉村醫生待遇，保障村醫生活。鄉村治理能力提升要依靠鄉村智能信息建設，利用物聯網、大數據等現代化設施結合鄉村當地情況發展現代農業、綠色農業，發展鄉村旅行和農村電商等新產業新業態，增加農民就業率，提高農民收入，縮小城鄉收入差距[9]。使用投影儀等電子設備，利用碎片時間為年長的村干部普及基本治理常識和國家政策，借用互聯網或手機軟件使鄉村公共信息平臺推廣到個人，將信息及時通知到村民。提高鄉村服務供給能力。利用國家發布的惠農政策，與電商、新興媒體合作，依托第三方網絡團購推廣或像微博、抖音等面向年輕人的平臺，開展季節性特色農產品網上團購推廣，利用鄉村獨有的景觀組織線下推出網民入駐特色農場的旅行活動。通過各種形式的合作經營模式，將城鄉相關產業進行結合，促進城鄉資源優化配置，推進城鄉融合發展，提高鄉村治理能力[10]。

4 結語

鄉村社會是最能體現中國傳統文化特征的地方，也是中國現代轉型中最艱難的部分。提高村民的自治意識和能力;普及法律常識，營造公平正義氛圍;組織推動鄉風文明建設。堅持“三治合一”鄉村治理體系，推進城鄉融合發展，優化鄉村治理結構充分發揮治理作用以達到我國鄉村治理現代化，促進國家治理體系現代化。

參考文獻：

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[8] 李建偉，李蘭，王偉進.鄉村治理現代化：進展、問題與建議[J].社會政策研究，2019（4）：32-43.

[9] 丁波.鄉村振興背景下農村空間變遷及鄉村治理變革[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2019，36（6）：48-55.

[10] 高強.健全現代鄉村治理體系的實踐探索與路徑選擇[J].改革，2019（12）：26-36.

（責任編輯：劉 昀）