策論鄉鎮敬老院的機構性質、職能定位及改革發展方向

馮慶林

（河南社會科學院社會發展研究所 河南 鄭州450002）

一、問題的提出

鄉鎮敬老院作為農村五保老人的集中供養服務機構，從建國初期到目前為止，在解決農村五保供養對象基本生活方面發揮了重要作用。尤其自2006年國家加強對“三無”“五保”“殘障”等特困老人集中供養以來，鄉鎮敬老院建設更是作為農村民生建設的核心工程，為政府所格外重視，以至在合理布局、科學規劃、因地制宜等方面取得較大成效，在有效滿足農村老年弱勢群體基本養老服務需求方面取得較大進展。然而，由于受到經濟社會發展不平衡不充分的影響和作用，在鄉鎮敬老院建設中，同時還存在職能定位滯后、服務范圍狹窄、服務質量欠佳、運營監管乏力等突出問題。這類問題的存在，與新時代農村老年人對美好生活的更高要求相悖，與當前鄉村振興的主旋律不合拍，亟待從理論與實踐方面及時加以解決。

在理論研究方面，一些學者就如何推動鄉鎮敬老院改革，促進其健康、有序、較快發展進行了有益探討。例如，韓東曉、王祿提出，改善老年人生存生活環境和探索老年人養老機制，應以鄉鎮敬老院為依托，走社會化運營的路子[1]；郭慶玲認為，從長遠來看，鄉鎮敬老院以財政支出作為唯一的融資渠道，將是制約其長期發展的重要因素，因此，要以國家財政來源為主，吸納企業入股，實現敬老院由事業單位向股份制企業轉軌[2]；戴曉東、朱菊妹等主張，應通過公建民營改革試點，讓有經驗、運作靈活的社會力量參與養老服務，降低運營成本[3]；張仲兵、武曉平通過對重慶和四川五個鄉鎮敬老院調研材料的實證分析，發現鄉鎮敬老院老年人比居家老年人所受損害更嚴重，生活質量更差，生活滿意度更低，最后得出結論：通過改革鄉鎮敬老院運營管理體制機制及管理方式去提高其服務質量，勢在必行[4]。以上幾種觀點雖然在敬老院究竟是繼續公辦公營還是公辦民營或民辦公助的主張上有所不同，但它們在通過政社互動及政企結合去打破單純運用行政化手段管控敬老院建設這一點上，卻是殊途同歸，完全達致共識。

在實踐探索方面，近年來，一些欠發達省市不斷加大鄉鎮敬老院的建設力度，通過新建、改擴建，促使敬老院的基礎設施條件有了明顯的改善，進一步發揮了對農村特困人員的兜底保障功能。然而，由于這些措施只是在內部挖潛及修修補補上下功夫，并未觸及運營體制機制及管理方式之類的實質性問題，以致長期以來鄉鎮敬老院本身存在的權屬不清、地位不明、投入機制不健全、服務水平不到位、床位空置率偏高等突出問題并沒有得到根本性改觀。尤其是欠發達省市大多數鄉鎮敬老院限于自身條件及服務能力，一般只接受生活能夠自理的農村老人，而那些真正需要機構養老的農村失能、半失能老人，其護理需求則大都無法得到充分滿足。與此形成鮮明對比的是，目前欠發達省市鄉鎮敬老院床位空置率偏高現象突出。以河南省為例，2017年河南省民政廳開展大走訪大調研活動數據顯示，全省鄉鎮敬老院床位空置率高達約44%①。一方面，農村養老服務供給整體不足；另一方面，養老資源被大量閑置，造成公共資源極大浪費。要破解這種床位難求與床位空置的結構性矛盾，必須要從農村養老服務的現實需求出發，深入推進鄉鎮敬老院改革發展，在更好保障和改善民生的這一重要方面，取得新進展。

從上述討論可以看出，無論是在學術探討還是在社會實踐層面上，加快推進鄉鎮敬老院機構改革已達成共識。然而，在理論上，鄉鎮敬老院究竟應該如何改革依然沒有形成系統的思路，各個學者只是從不同的側面對鄉鎮敬老院改革進行了論述；在實踐中，大部分鄉鎮敬老院也只是在原有的體制機制下進行探索，由于缺乏理論指導，取得的實際成效并不明顯。有鑒于此，本文擬從社會學視角來探討鄉鎮敬老院的職能定位、改革主旨及改革中發展方向，即在進一步明確鄉鎮敬老院機構性質、職能定位、運營模式等基礎上，去探討如何盤活閑置資源，增加養老服務有效供給，提升服務質量和效益，拓展養老服務社會空間，最大限度地滿足農民群眾多層次、多樣化的養老服務需求。

二、鄉鎮敬老院的機構性質及職能定位

（一）深刻理解鄉鎮敬老院的機構性質

新中國成立初期，我國歷經戰亂之后百廢待舉，由于當時環境條件的限制，國家發展社會福利的基本方略是：在政府主導下，依靠群眾內部的相互幫助來解決包括贍老撫幼在內的各種實際生活問題。1951年，國家內務部在全國推行河南省唐河縣由群眾自愿聯合去安置孤老殘幼的做法，應當說，這種廣泛推行的養老方式已經孕育著后來以“五保”方式去敬老養老的雛形。1954年，新中國頒布根本大法《中華人民共和國憲法》，其中第93條明確規定：“勞動者在年老疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業，并且逐步擴大這些設施，以保證勞動者享受這些權利。”[5]這類規定為以后我國大力興辦老齡社會福利事業確立了基本理念，指明了發展方向。1956年，農業合作化風靡全國，當時的合作社對那些缺乏勞動能力、生活來源及日常照料沒有依靠的鰥、寡、孤、獨者，統一實行保吃、保穿、保燒、保醫、保葬（兒童則為保教）的安置措施，簡稱“五保”。1958年，全國建立“一大二公”的人民公社體制，開始嘗試對五保戶實行集中供養，一批敬老院在全國各地農村相續建立。1978年—1988年的10年間，在農村聯產承包責任制和集體經濟持續發展的基礎上，鄉鎮敬老院呈現較強發展勢頭，至1988年底，全國農村已有36665個敬老院，其中有756個縣（縣級市）在鄉鎮普遍興辦敬老院[6]。2010年，作為我國“十一五”扶貧計劃實施的顯著成效之一，全國五保供養老人已達552萬，其中集中供養人數達179萬[2]。尤其是近些年來，在新農村建設的推動下，鄉鎮敬老院更是獲得長足發展，在全國不少縣（市）的鄉鎮業已實現全覆蓋。綜上所述，自新中國成立以來，我國農村敬老院歷經萌芽階段、形成階段、曲折發展階段、改革階段和完善階段，相應地，敬老院的機構性質、資金保障、法律地位和社會職能都發生了顯著變化[7]，這些變化無疑為鄉鎮敬老院在當今新時代的改革發展提供了有益的啟示。

顯然，就其機構屬性來說，鄉鎮敬老院在萌發時期，體現的是在農村個體經濟基礎上農民在政府引導下的內部互助互幫；在合作化和公社化時期，它轉變為在集體經濟基礎上的特惠型社會福利表現形式；自改革開放以來，這種具有集體福利性質的機構不僅得到進一步的鞏固和發展，而且隨著經濟社會發展步伐的加快，在全國不少地方的鄉鎮敬老院，又被轉為享受縣鄉（鎮）行政撥款的公益性事業單位。由此可見，從農民個體間的互助互幫到農村集體組織的基本保障，再到政府投入的具有較高水平的保障，社會公益屬性越來越強已經成為鄉鎮敬老院發展的主導趨勢。盡管在將鄉鎮敬老院納入公益性事業單位的具體執行過程中，全國各地由于政府財政情況不同而在納入時間長短及福利待遇程度上有所不同，但其公益的機構屬性已被全社會普遍認可，以至其在農村社會保障發展進程中具有不可逆性。因此，公益屬性這一特征，在鄉鎮敬老院改革發展中必須要始終保持，不可偏廢。

（二）正確把握鄉鎮敬老院的職能定位

長期以來，我國老年人福利設施體系由國家撥款舉辦的城市社會福利院和農村集體興辦的敬老院所組成，這兩類養老機構不僅形式不同，而且待遇也不等。隨著經濟社會發展程度的不斷提高，全國各地有不少鄉鎮敬老院參照城市福利院，已經被定性為公益性事業單位。這種變化雖對確保農村特困老人基本生活兜底服務起到重要作用，但隨著農村改革發展進程中社會養老服務需求的不斷擴大，以及運營體制機制及管理方式等方面問題的顯現，鄉鎮敬老院在適應新時代農村社會養老服務發展上，已經顯得力不從心。新時代，農村老人對于社會養老服務，無論在質量水平上還是在方式途徑上，比以往均具有更高的要求，這就在客觀上要求鄉鎮敬老院必須改革其職能定位，進而實現自身順應新時代要求的健康轉型發展。

在農村實行“五保”基礎上逐漸發展起來的鄉鎮敬老院，其最初的職能是為農村五保供養對象提供集中供養服務，機構性質多為政府舉辦的公益性事業單位。隨著我國社會保障制度的不斷完善與發展，其“托底線、救急難”的社會救助水平也在逐步提升。2014年5月1日，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》正式實施，其中規定，國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養待遇。自此，鄉鎮敬老院的服務對象相應地改變為農村特困人員。服務對象稱呼上的變化，雖然在實際上沒有改變鄉鎮敬老院的主要服務人群，但這種變化卻體現出國家在脫貧攻堅宏觀政策語境下政策設計的連續性和系統性，顯示出國家和政府全面建成小康社會的目標和決心。顯而易見，這種變化為鄉鎮敬老院的進一步改革發展提供了新的思路。

（三）不斷拓寬鄉鎮敬老院的職能服務范圍

從公共行政管理學角度來看，切實保障廣大民眾能享受到基本公共服務，這是政府必須履行的一項重要職責。農村養老服務是基本公共服務的一項重要內容，在更好更充分地滿足農民這方面的需求中，政府理應承擔起更大的責任和義務。當前，伴隨農村大量青壯年勞動力人口流動到城市，農村人口老齡化程度日益加劇，高齡化、空巢化特征日漸突出，隨之農村老人對養老服務的需求也越來越旺盛。然而從目前情況來看，欠發達省份農村地區的養老服務整體供給不足，無法滿足人民群眾日益增長的養老服務需求。即使有些社會力量興辦養老服務機構，也多是一些小型機構，不僅其管理水平低、硬件配套設施跟不上、服務質量差，而且存在大量安全隱患。此外，由于農村地區經濟社會發展水平相對落后于城市，養老服務產業又具有投資規模大、收益慢且小的特點，大量的民間資本一般不會選擇直接投資農村養老服務市場，這就進一步加劇了農村養老服務市場的供需矛盾。如何增加農村養老服務的有效供給，提升農村養老服務水平，已經成為擺在地方政府面前的一項重要任務。

鄉鎮敬老院作為政府舉辦的公益性事業單位，其得天獨厚的資源優勢正好可以承接起破解這一難題的任務。一方面，鄉鎮敬老院不僅擁有大量的空置床位，其基礎設施建設具備一定的規模，而且其進一步改擴建所需資金也相對較少；另一方面，鄉鎮敬老院目前承擔政府“托底線”的職能，主要負責集中供養農村特困人員，同時，也理應兼顧農村的社會老人養老服務需求。將特惠與普惠職能相結合，既符合鄉鎮敬老院發展方向，又順應農村養老服務發展的現實需要，因此，筆者主張可將鄉鎮敬老院職能重新定位為優先保障農村特困人員供養服務需求，并兼顧農村的社會老人養老服務需求。這樣一來，就能充分發揮其在農村養老服務體系中的骨干作用，在優質、高效完成其為老“兜底”服務的基礎上，通過擴大服務范圍及豐富服務內容，去滿足更多農村老年人對更好養老服務的迫切需求。

三、公辦民營：鄉鎮敬老院的社會化改革之路

盡管鄉鎮敬老院長期以來在社會保障為老“兜底”服務中盡其所能，為社會和諧發展及文明進步作出很大貢獻，然而，隨著社會變遷和轉型發展步履加快，在現階段鄉鎮敬老院的運行中，一些影響和干擾其健康有序、較快較好發展的體制機制弊端及運營管理問題也逐漸浮出水面，亟待通過改革去妥善解決。

事業單位改革的最終目的是通過管理體制的變革和管理方式的創新，改善公共服務供給方式，為社會公眾提供更加優良的公共服務。作為政府舉辦的公益性事業單位，鄉鎮敬老院改革的出路有兩條：一條是在現有的體制框架內繼續走公辦公營的改革之路，一條是推動社會化運營改革。公辦公營的改革之路，其核心是推動政府和敬老院“政事分開、管辦分離”，加強鄉鎮敬老院的獨立運營能力，促進政府職能轉變，明晰政府和敬老院的權責界限，明確各自的合理分工和職能定位，該政府的歸政府，該敬老院的歸敬老院。然而，從目前來看，由于鄉鎮敬老院存在的年代比較久遠，情況比較復雜，再加上當時制度建設不健全，許多敬老院的土地規劃、產權登記、消防審驗、法人登記等歷史遺留問題長期沒有得到解決，由此導致有相當一部分鄉鎮敬老院并不具備獨立法人資格。例如，據河南省民政廳2017年開展的大走訪大調研活動統計顯示，目前全省共有敬老院1966家，已經進行事業單位法人登記的有988個，尚未進行法人登記的有681個，其中政府舉辦的敬老院占絕大部分②。即使已經進行過法人登記的敬老院，由于受人員編制、經費的限制，其獨立法人的身份往往也只是“空殼”一張，并且其中真正已經做到“政事分開、管辦分離”的鄉鎮敬老院，可謂微乎其微。由此可見，此種“政事不分、管辦合一”的狀況，必然會束縛和限制鄉鎮敬老院的積極性、主動性和創造性，妨礙其順應時代要求去進一步提高自身公益性效能，以致嚴重干擾其在改革中健康轉型和向好發展。此外，公辦敬老院的內在體制機制弊端也制約了其進一步發展的空間[8]：一是公辦敬老院缺乏改進管理的內在動力。公辦敬老院長期以來根據主管部門行政指令運行，缺乏獨立自主的意識和能力，缺乏改善管理、提高效率的內在動力。二是公辦養老院無產權約束和成本意識。對于產權明晰的企業而言，成本與收益是緊密聯系在一起的，企業要根據可能的收入來決定成本的投入，而公辦敬老院花費的是納稅人的錢，缺乏降低成本的動力，容易造成資源的浪費。三是政府難以對敬老院實施客觀公正的監管。在對敬老院的管理中，政府同時扮演出資者、經營管理者、監管者的角色，而由于政府多重角色之間存在嚴重的沖突，致使其難以客觀公正地對敬老院實施監管。四是容易誘發腐敗現象。由于政府具有對公共稀缺資源進行權威性分配的權力，一旦公辦敬老院服務水平提升，就會變為稀缺資源，而在缺乏有力的監督約束機制情況下，行政權力就可能被濫用，從而誘發腐敗現象。五是鄉鎮敬老院設施條件、人員素質及服務技能滯后于老年人服務需求，尤其是不能充分滿足農村失能、半失能五保老人的服務需求，更談不上與當地居家社區養老服務相銜接，去適當吸納一些遇到特殊困難的社會老人入住。

綜上所述，除極少數目前運營良好的公辦敬老院之外，絕大多數鄉鎮敬老院繼續走原有的公辦公營之路，已與養老服務增效提質的社會現實要求不相符合，唯有走公辦民營的社會化運營之路才是其正確選擇。首先，這樣做有利于引導和鼓勵社會力量進入養老服務領域。社會力量進入養老服務領域，直辦直營是其主要方式，鑒于養老機構具有較大的建設成本、較弱的盈利能力、較長的回報周期等特點，政府理應在財政補助、稅收減免、水電氣使用等方面給予大力支持。如果政府能夠真正放手將鄉鎮敬老院移交給社會力量運營，勢必會減輕敬老院基礎建設的后顧之憂，從而使其更加集中精力于提升管理和服務水平。其次，這樣做有利于改善公共服務的供給方式。從公共服務的供給情況來看，公辦公營的養老機構存在效率低下的弊端，而民辦的養老機構一般都運營相對困難，因此，推動鄉鎮敬老院社會化改革，這既是對政府當前倡導的社會福利社會化的進一步深化，也是積極應對人口老齡化所采取的多元主體養老服務供給新模式的嘗試。應當說，這種嘗試與西方福利多元主義倡導的“非政府化”有著本質的不同，它是在重新定位政府、市場、社會三者之間關系的基礎上，由社會主體按照市場機制的原則對國有資產進行運營，不涉及產權的變更[9]。再次，有利于轉變政府職能，為更好滿足農村老人對社會養老服務的更高要求提供有效支持。在養老服務供給中，政府的責任不是直接提供養老服務，而是確保養老服務能夠被高效而又優質地提供。因此，政府必須要認清責任，不能統包統攬，不能既是“裁判員”又是“運動員”，要承擔起組織者和監管者角色，制定發展規劃，合理地進行制度設計和安排，為養老服務的供給承擔決策職能。最后，國家出臺的政策也支持鼓勵公辦敬老院進行社會化改革。2013年，國務院在其出臺的《關于加快發展養老服務業的若干意見》中明確提出，“政府投資興辦的養老床位應當逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施”[10]。2016年，國務院辦公廳印發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，其中進一步強調“要加快公辦養老機構改革，鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式，參與公辦養老機構改革，到2020年政府運營的養老床位數占當地養老床位總數的比例應不超過50%”[11]。凡此種種，無不表明不管是從事理上來看，還是就法理而論，走公辦民營的社會化運營之路，已成為新時代鄉鎮敬老院改革發展中的題中應有之義。

新時代，鄉鎮敬老院要想通過改革獲得自身長足發展，就必須要在持續保持和增強其公益性的前提下，適時取得具備獨立運營能力的事業單位法人資格，以因地制宜、揚長避短的方式方法，加快推進社會化運營改革，進一步提高自身為老服務的質量和效能。取得具備獨立運營能力的事業單位法人資格，這與推動鄉鎮敬老院社會化運營改革并不矛盾，兩者同樣依循事業單位改革的基本原則，即“政事分開、管辦分離”。唯有依循“政事分開、管辦分離”的改革原則，鄉鎮敬老院發展才能擺脫因循守舊或盲目推進的雙重干擾，真正做到不尚空談、尊重規律，取得實際成效。推進鄉鎮敬老院法人登記工作，必須要統籌考慮我國事業單位改革的方向與目標、政府職能轉變的相關要求以及鄉鎮敬老院的發展方向。一是切忌盲目增加敬老院事業單位人員編制，形成新的人浮于事狀況，偏離改革的初衷；二是切忌穿新鞋走老路，不按規律辦事，依舊是經營管理不善和服務效能欠佳，致使政府投入資金不能充分發揮其公益性為老服務的增益添福作用。此外，為了確保公益性為老服務效能的持續提高，在推進鄉鎮敬老院社會化運營中，有關方面尤其需要注意以下幾個問題：首先，實行社會化運營的敬老院，其運作規則必須是在優先保障農村失能、半失能五保老人的入住需求得到滿足的基礎上，再將服務對象范圍擴大到社會老人；其次，推進鄉鎮敬老院社會化運營并不是要政府放棄或減弱其應盡的責任和義務，相反，政府更應該以加大財政投入及政策支持力度為手段，引導社會力量積極參與社會養老服務供給；最后，在推進鄉鎮敬老院社會化運營中，務必要謹防國有資產流失。

四、鄉鎮敬老院改革發展方向

在中共十九大報告中，習近平總書記明確提出：“積極應對老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”[12]依循這一精神，筆者就鄉鎮敬老院改革中的發展方向提出以下建議：

（一）打造“醫養結合”型鄉鎮敬老院

所謂“醫養結合”養老服務，就是整合醫療資源與養老資源，融合醫療服務和養老服務，最終實現醫療功能與養老功能契合、生活照料與康復關懷復合的新型養老服務模式。醫療衛生與養老服務相結合，是新時代社會各界普遍關注的重大民生問題，是積極應對人口老齡化的長久之計，是我國經濟發展新常態下重要的經濟增長點。2015年11月，國務院辦公廳轉發衛生計生委、民政部、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉建設部、全國老齡辦、中醫藥局《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》強調，“進一步推進醫療衛生與養老服務相結合，滿足人民群眾多層次、多樣化的健康養老服務需求”[13]。此外，國家在多個有關養老服務的文件中還都提到要推進“醫養結合”為老服務。由此可見，加快推進醫療衛生與養老服務相結合，已經成為一種提升養老服務水平的有效手段，必將越來越受到各級政府重視。

目前，依據養老模式的不同，“醫養結合”養老服務的表現形式也有所不同，分別有居家養老型“醫養結合”、社區養老型“醫養結合”、機構養老型“醫養結合”等類別。作為機構養老的鄉鎮敬老院推進“醫養融合”發展，主要是基于以下考慮：一是順應了農村養老服務的現實需求。農村地區經濟社會發展水平相對落后于城市，大部分農村老人不會像不少城市老人一樣有足夠的養老資金選擇休閑養老；居家養老往往是廣大農村老人的首選，只有在生活不能自理或無人照顧的情況下，他們才會選擇入住養老機構。而目前從機構養老院的狀況來看，護理型床位遠不能滿足當前的養老需求，因此，推動鄉鎮敬老院“醫養融合”發展，對于滿足農村地區的護理型床位需求意義重大。二是符合國家對特困人員集中供養要求的變化。2016年，國務院發布《關于進一步健全特困人員救助供養的意見》，其中就特困人員供養方式明確規定：“具備生活自理能力的，鼓勵其在家分散供養；完全或者部分喪失生活自理能力的，優先為其提供集中供養服務”[14]。

在具有機構養老屬性的鄉鎮敬老院推進“醫養融合”發展，務必要既順應農村養老服務的現實需求，又符合國家對特困人員集中供養要求已發生變化的政策精神。推動鄉鎮敬老院“醫養融合”發展，筆者認為要做好以下重點工作：首先，解決升級、改造鄉鎮敬老院資金投入不足的問題。各級政府應加大對農村養老服務的投入，建立與經濟社會發展水平相適應的財政投入機制，對于實行公建民營后的敬老院，要按照相關規定給予養老服務建設補貼、運營補貼等資金支持和稅費減免、水電氣熱費用優惠等政策扶持，加快護理型床位的改造升級。其次，要整合現有的醫療資源和養老資源。加快推動鄉鎮敬老院與鄉鎮衛生院聯合，共同打造兼具“醫養結合”功能的護理型養老機構。最后，要加強“醫養結合”型護理人員培訓，提高養老服務專業化水平。敬老院能否實現轉型升級，關鍵在于其是否具有較高水平的專業化服務能力。這是因為從業人員年齡大、素質低等問題一直以來都是制約敬老院發展的瓶頸，在農村地區很難招聘到具有專業知識的護理人員，至少在短期內，即便是“公建民營”也很難徹底解決這一問題。鑒于這樣的現實條件，應加大對護理人員的專業技能培訓力度，各級民政部門應定期或不定期組織護理人員進行培訓，對新增護理人員必須全部進行崗前培訓，鼓勵優質養老服務機構和社會專業人士積極參與敬老院護理人員專業技能培訓。

（二）營建區域性綜合養老服務中心

基于農村養老服務的現實需求，以及在改革進程中鄉鎮敬老院的職能定位，將鄉鎮敬老院打造成區域性綜合養老服務中心，是現階段推動農村養老服務質量水平整體提升的關鍵所在。為充分發揮這種服務中心在農村養老服務體系中的骨干作用，它應具備以下基本功能：一是服務范圍可擴展為本區域內的所有老人；二是在完善養老服務托底功能以確保有入住需求的特困人員集中供養的基礎上，重點向有服務需求的農村“低保”老人、建檔立卡貧困人口中的失能半失能老人、空巢老人、失獨老人、高齡老人，盡其所能地提供養老和護理服務；三是全方位且專業性地向入住老人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉、體育健身等服務；四是負責對轄區內居家養老、社區日間照料中心、幸福院等養老服務工作進行指導；五是承接政府購買養老服務項目，并協助民政、老齡部門調查掌握農村老年人基本情況。

將鄉鎮敬老院打造成區域性綜合養老服務中心，尤其要著力于以下方面：一是充分發揮財政資金的引導作用，吸引民間資本積極參與鄉鎮敬老院的改造與建設；二是充分發揮政策支持的激勵作用，放寬準入門檻，激發社會力量參與養老服務事業的積極性、主動性和創造性；三是加大對貧困鄉鎮的財政投入力度，注重效率和公平，充分發揮財政資金的兜底保障作用，謹防財政資金被套用濫用。尤其是對目前政府還沒有舉辦敬老院的一些鄉鎮，要以政府投入為主、社會資本投入為輔，盡快建立起區域性綜合養老服務中心。

總之，新時代，加快推進鄉鎮敬老院機構改革發展勢在必行。在改革進程中，我們必須要始終堅持在不改變其公益性機構屬性的基礎上不斷提高其服務質量水平，同時從農村養老服務的現實需求出發，將鄉鎮敬老院打造成優先保障農村特困人員供養服務需求，并兼顧社會老人養老服務需求，社會化運營且兼具“醫養結合”功能的綜合性區域養老服務中心。

注釋：

①資料來源：河南省民政廳社會救助處。

②資料來源：河南省民政廳社會救助處內部資料。