宅基地“三權分置”的法律制度實現路徑探討

陳奕青張富利

（1.福州大學法學院；2.福建農林大學公共管理學院 福建 福州350002）

2018年中央一號文件中首次提出探索“宅基地三權分置”，由此明確宅基地制度的改革方向。如何界定“三權分置”下的資格權與使用權的法律性質，設計三權分置的法律構造，探索三權分置的實現路徑是當下研究的重點。本文將從現行法律規(guī)定與制度改革政策探析“三權分置”中的資格權與使用權法律性質，并在此基礎上，探討相應法律制度構造以及實現路徑，以期裨益于宅基地三權分置制度的構建與實施。

一、宅基地當前的法律制度規(guī)定與改革內容

我國現行法律將宅基地分為宅基地所有權與宅基地使用權，即兩權分離的立法構造。當前的宅基地制度是由行政管理、基層自治與法律規(guī)范相互配套而成的綜合性制度體系。宅基地的所有權與使用權分別規(guī)定在相應的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中。宅基地制度的改革政策文件對于新宅基地制度的構建具有導向性作用，對改革內容的分析有助于新宅基地法律制度的構造。

（一）現行法律法規(guī)中相關宅基地規(guī)定的法律分析

從《憲法》第10條、《土地管理法》第9條規(guī)定可知，立法者按照土地所在地域進行城鄉(xiāng)分置，以區(qū)分集體或是國家所有。此外，結合《憲法》第6條規(guī)定理解，土地作為重要生產資料，其屬社會主義公有。以上是宅基地所有制層面中具有管制權性質的規(guī)定，而其中“生產資料的社會公有制”正是宅基地兩權分置的基礎。

《物權法》第三編“用益物權”中出現“宅基地使用權”，這是首次作為法律術語出現，由此形成具有中國社會主義特色的用益物權。《物權法》雖專章規(guī)定，但僅規(guī)定了權利的內容，宅基地在滅失情況下予以重新分配，以及變更、注銷登記等，對于該權利的獲取、使用與讓與，則轉引適用《土地管理法》和相關國家規(guī)定。可以看出，雖將其規(guī)定為用益物權，但該性質并不完整。如《物權法》第184條規(guī)定，禁止使用權用以抵押，僅允許集體內部流轉。

分析宅基地相關現行法律可發(fā)現，現行法律呈現出宅基地管理的三元主體參與，即國家管制權行使、集體所有權實踐與農民宅基地使用權實現三個維度[1]，其中國家管制權包括土地所有制層面的管制權與土地用途層面的制度管制權。國家在一定條件下有征收和征用由集體所有的農村與城市郊區(qū)土地的權力。經過法定的征收程序將農村宅基地轉為國家所有的城市建設用地，這是國家對宅基地的土地所有權轉化的壟斷，也是對宅基地用途轉化的壟斷。而禁止農村宅基地使用權轉讓只許內部流轉的規(guī)定是對宅基地使用權合法性的限制，與國有土地出讓價格相比征收補償差距甚遠，因而有聲音質疑國家征收征用農村宅基地的合法性，認為征收所獲補償屬于“不公正補償”。然而國家基于該土地為保障農民生活的生產資料而非商品進行征收征用的相關補償，通過征地補償的相關規(guī)定可知，其補償的范圍僅限于作為生產資料的賠償。此外，集體所有土地轉為國有土地的城市建設用地產生的增值收益，系社會整體經濟發(fā)展所產生而非個人因素產生，當歸屬于社會全體①。對此國家將集體所有土地轉為國有建設用地產生的增值收益轉化為公共財政由社會整體共享。在土地用途管制權方面，《憲法》第10條所規(guī)定的合理使用、利用土地以及《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定的土地用途與合理使用、利用宅基地的具體方式，為政府行使一般行政權力。

關于宅基地集體所有權實踐方面，須先明晰“集體所有”的性質?！凹w所有”原屬于政治經濟學概念，法律雖有明文規(guī)定但并未對“集體”“集體所有”的相關性質予以明確闡析?！睹穹ㄍ▌t》第74條、《土地管理法》第9條、《物權法》第59條等規(guī)定，集體所有權的主體為“集體”。“集體”的性質應是“總有關系”下的集體，而“總有關系”來源于“總有理論”，以財產權維持不變或長期總有為前提條件。在此條件下，依照身份資格是否為團體成員，予以實質意義分割團體財產權。集體作為土地所有權主體，管理或支配其土地所有權的特殊性與復雜性。農村集體與農民成員間基于集體所有土地的權利歸屬與使用關系，即為總有關系之一種[2]。而集體所有權的行使主體有四類，即“村民小組”“村民委員會”“集體經濟組織”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織”，分別規(guī)定在《土地管理法》第10條與《物權法》第59條中?！凹w經濟組織”系上世紀農村基層組織發(fā)生演變的產物，當前僅少數農村還保留。作為主要行使主體的是基層群眾性自治組織“村民委員會”，按照民主原則“村民自治”管理宅基地分配、調整、收回及使用限制等事項。

宅基地制度的關鍵環(huán)節(jié)在于農民宅基地使用權的實現，宅基地的取得與使用是實現宅基地對農民提供基本生存保障，滿足居住需求等社會保障目的的重要環(huán)節(jié)?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定了農戶在符合法律規(guī)定的條件下申請取得并使用宅基地，《物權法》將其性質規(guī)定為用益物權。根據民法學理論，用益物權利人對他人所有的動產或者不動產，依法享有對其占有、使用以及收益的權利。因此，宅基地使用權人也應享有占有、使用集體所有宅基地并獲得收益的權利[3]。盡管該使用權僅是農戶依法享有并以利用集體所有宅基地的用益物權，但法律上還賦予使用權人享有無償取得并永久使用的權利[4]。永久存續(xù)期間乃所有權法律屬性之一，而他物權和知識產權存續(xù)為一定期限，期間屆滿則會發(fā)生權利失效的法律效果。從此方面來說，“所有權”屬性也為宅基地使用權所具備[5]。盡管宅基地具有類似“所有權”的屬性，但宅基地被禁止在集體外部流轉、抵押顯然是立法者對農民宅基地使用權的保障性與財產性之間的選擇與平衡。

綜上，基于宅基地對農民生存保障的價值選擇而對宅基地的流轉予以限制，以及基于國家管制權對宅基地實行所有權層面及用途轉化層面的壟斷，并由此所構成有限用益物權性質的宅基地法律制度，使得在城鄉(xiāng)分置局面下農村的社會經濟發(fā)展產生困境。除此外，現行的法律規(guī)范的框架內無法形成禁止流轉宅基地使用權的邏輯自洽[6]。因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，需要對原有的宅基地制度進行改革，從整體出發(fā)在原有法律制度上作合理調整以適應農村改革發(fā)展。

（二）宅基地三權分置的改革政策分析

自黨的十八大以來，政策趨于對現有宅基地制度進行改革，以應對新的時代背景下農村宅基地制度實踐中所反映出的制度性問題。2012年黨的十八大報告中強調對資源的利用效率、效益，要求采用節(jié)約、集約管理方式。這是由于我國當下農村存在著一農戶擁有多宅基地、面積超過標準規(guī)定、閑置或者粗放利用等利用土地資源方式不合理的問題，成為統籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展和優(yōu)化土地資源配置的主要障礙[7]。2013年的中央一號文件開啟了對農村宅基地制度改革的相關探索，對于農村集體經濟組織的資金、資產和資源的管理要加強相關制度的建設，提出要依法保障宅基地使用權以及其他權利，進一步改革并完善農村宅基地的制度，加快所有權與使用權的相關確權登記管理工作。

黨的十八屆三中全會的報告中，更為直接地提出推進城鄉(xiāng)一體化的管理體制和機制，以試點方式探索改革。要求保障宅基地用益物權，探索住宅金融交易方式使農民財產性收入多元化，建立健全農村產權流轉交易市場。這都表明農村土地制度改革已觸及宅基地這一制度核心[8]，進一步確立改革方向并提出更有針對性的改革試點與相關舉措。2014年中央一號文件在三中全會精神指導下出臺，對改革試點工作進行統一的指導，推進確權登記管理工作，其中提到完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作和堅持以保持耕地數量、提高質量為原則。

2015年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度試點工作的意見》中授權改革試點地區(qū)可暫突破相關法律規(guī)定，探索宅基地審批與使用權取得方式、有償使用和自愿有償退出制度。2015年的中央一號文件進一步推進改革，探索農村住宅保障的新制度，有序推進包括宅基地在內的有關農村土地法律法規(guī)以及包括農村集體經濟組織條例的規(guī)章制度的制定與修改工作，強調法治的思維方式進行包括宅基地在內的農村土地制度改革，即改革所作出的決定應于法有據，并適時通過立法以回應改革同發(fā)展的需要。此外，禁止因農民戶口遷至城市而取消宅基地使用權，并繼續(xù)農民住宅財產權金融方式的試點工作。

2016年中央一號文件要求進一步落實確權登記與頒證的工作，以及完善關于保障宅基地的權益，探索保障農民住宅的新制度。2017年中央一號文件則強調要落實集體關于宅基地的所有權、保障農民占有宅基地并使用的權利，提高其財產性收入。

2018年中央一號文件提出了“三權分置”，對閑置宅基地與農房開始探索。要求保障資格權、房屋財產權，允許對房地使用權予以合法框架下的靈活適用。由此正式提出了宅基地“三權分置”的方案，農村宅基地“三權分置”理論成為一次重大的農村宅基地機制體制創(chuàng)新，是對農村宅基地權能屬性的全新闡述，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略人、地、產三者關系構建了有機整體，提供了全新的思考角度及途徑[9]。

2019年中央一號文件中要求在前面的基礎上以穩(wěn)慎的態(tài)度以推進改革，對于試點予以拓展、豐富內容、完善相關制度設計。將管理工作形成指導性文件，并提出著手研究、起草農村宅基地使用條例。此外，還對閑置的宅基地開展復墾利用試點工作。

通過上述梳理十八大以來關于宅基地文件政策進行研究，總結國家在農村宅基地法律制度改革的特點：第一，堅持國家管制權下農村宅基地集體所有制不變。農村土地集體所有制屬于憲法層面的國家土地所有制管制權，國家未選擇宅基地所有權理論改革方案而選擇以農村宅基地使用權改革方案，一方面是基于我國社會主義資料公有制下的基本經濟制度，宅基地所有權結構與之是相適應的；另一方面對于宅基地制度在用益物權方面進行解釋、發(fā)展與完善即可適應改革的需要。第二，堅持農村宅基地對農民社會保障的居住功能為前提，改進宅基地利用方式以激發(fā)宅基地資源利用效率與效益，增加農民財產性收入。從十八大的報告強調資源的合理利用到每年中央一號文件，始終強調改革宅基地制度使土地資源得到合理利用以及盡可能以多元的方式利用發(fā)揮宅基地的財產屬性，以此構建宅基地稀缺資源與市場供求關系相協調的法律制度。第三，堅持統籌城市與農村的一體化協調發(fā)展，從宏觀視角進行頂層設計并統一有序推進改革各環(huán)節(jié)。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景之下，明確以宅基地產權制度作為基礎，建立農村宅基地的產權交易市場。從上述的文件中可以發(fā)現中央一號文件始終是以頂層設計為出發(fā)點，來推動制度改革與三農問題相協調?！叭龣喾种谩毕嚓P理論，為新宅基地制度的頂層設計奠基的同時，也為城市與鄉(xiāng)村的生產要素進行更加地平等、自由流動創(chuàng)造條件。第四，堅持法治思維予以改革，改革試點于法有據，推進制度改革始終在法治的框架下進行，立足試點經驗推動宅基地制度的一般規(guī)定與靈活適用。從改革試點的提出到全國33個區(qū)縣進行試點實施，強調在底線原則上允許試點地區(qū)積極探索有效途徑。宅基地“三權分置”理論的提出，盡管屬于政治政策表達而非法律表達，但其對地方試點突破原有“兩權分離”具有原則性的指導作用，以便在該框架下總結試點經驗為新宅基地制度頂層設計提供實踐方案。

二、宅基地“三權分置”下資格權與使用權的法律性質

通過溯源宅基地“三權分置”政策后，提出相應的法律制度構造前須先理清三權分置中的權利構架模式及背后的法理。從“兩權分離”模式轉變?yōu)椤叭龣喾种谩蹦Ｊ剑渲小八袡唷痹谥贫葮嬙炱渌袡嗖蛔円蚨辉儋樖觥Ｏ挛木托抡刂贫仍O計中“資格權”與“使用權”的法律性質及構架模式選擇進行學理上的論證。

（一）資格權的法律性質探析

當前關于“資格權”的法律性質有以下幾種學說：持成員權說的學者認為，資格權實為分配資格，而非具有實體財產屬性的權利，該權利是作為集體內部成員所享有成員權的組成部分，符合法律規(guī)定的條件時，農戶可憑借其享有的成員分配資格權向集體申請取得一定面積的宅基地。其屬于土地所有權使用形式的范疇，且當集體出現無地分配時，其在該階段內則只享有宅基地的分配資格權，因而享有該權利并不代表農戶能夠實際享有對宅基地的使用權。此外，當農戶取得并充分行使了該權利，那么該農戶的分配資格權將滅失。若之后其將宅基地使用權轉讓，不再享有該宅基地分配資格權[10]。

持宅基地使用權說的學者認為，資格權是宅基地創(chuàng)設次級使用權之后的宅基地使用權。由宅基地使用權分化的次級使用權完成宅基地市場化配置。依據物權法定的民法原則，當前物權法并無該權利，因而初級使用權在現有法律框架下應屬“債權型利用權”。使用權本權仍歸農戶所有，一旦次級使用權的期限屆滿或符合終止條件時，該權利的使用限制將自動滅失并恢復至圓滿的狀態(tài)[11]。從而延續(xù)原使用權的身份性、封閉性屬性，使其流轉仍受相關法律、政策的制約。

持剩余權說的學者認為，資格權為使用權人讓與一定期限的使用權后對原有宅基地的剩余權。母權利人事實上獲取對該特定宅基地的支配性權利，但由于受制于法律對其身份性的限制而無法流轉[12]。

從政策制定的目的與合理性角度探析宅基地資格權的法律性質。資格權的成員權說，從文義出發(fā)似乎具有一定合理性，但如果該資格權僅為農戶依其集體成員的身份而取得使用權的資格，則不能形成對該特定物的支配性權利，如此“三權分置”中的資格權將毫無意義。從宅基地改革制度目的上看，提出該方案是為了在保障其用益物權基礎上探索其財產權屬性，進而以平衡農民生存保障利益與宅基地財產性收入利益。成員權說將無法解決除了能夠基于資格權恢復其轉讓一定年限使用權屆滿后權利外沒有其他的途徑予以恢復的問題。而剩余權說能夠解決上述問題，但對為何可憑借資格權收回剩余權所依據的法理缺乏論證，僅是籠統的表達。而宅基地使用權說實際上將原有的使用權分為初級使用權與剩余使用權，無法體現改革中對資格權賦予的居住保障的特殊性質。

宅基地資格權的法律屬性應當從宅基地分配、取得、使用、交易以及回收或處分等各階段予以綜合探析。結合政策目的看，宅基地資格權應是一項綜合性的權利，綜合財產性權利、身份性和居住保障性權利等屬性。宅基地資格權的內容應包含宅基地分配過程中集體經濟組織對農戶資格的認定、農戶對資格相關權利的享有、資格權的表現形式及農戶對宅基地剩余權利的行使，此外，資格權還涉及總有關系下，農村集體與農戶之間對集體所有財產與成員利用關系的處理和養(yǎng)老、居住等非財產權關系的處理。在宅基地分配階段，資格權是法定條件下農戶有從集體中申請獲得一定面積土地用以建造住宅建筑的身份資格權利，但該資格權利可為虛擬性的分配權利。因為在特殊情況下，例如宅基地基于法定事由全部收回后進行集體轉讓使用權階段時，農戶的資格權只能體現為虛擬性的分配權。在宅基地取得使用、交易階段，資格權則體現出其居住保障性與財產性。在宅基地的回收或處分階段，集體經濟組織基于法定事由將農戶已經分配使用的宅基地收回或者集體處分時，資格權則體現為一種財產性的權利，同時基于資格權的居住保障性，集體在收回或者處分后應當對此給予相應的居住保障。

（二）宅基地使用權的法律性質

對宅基地使用權的法律性質探析須建立在三權分置的構造模式上，并結合資格權法律性質去理解宅基地使用權。基于現有的試點與相關政策性文件的相關規(guī)定來分析“三權分置”下使用權的法律性質。有學者以地上權的理論來闡析三權分置中的使用權，即在宅基地使用權上再設立一定年限的具有用益物權屬性的地上權，通過該權利行使以充分發(fā)揮宅基地財產性功能，為其自由流轉于市場提供便利[13]。持法定租賃權觀點的學者認為，當發(fā)生房地沖突時，即成員依據其身份或資格獲取的宅基地使用權數量超過規(guī)定的標準而非集體成員在該宅基地上建造房屋時，應當適用法定租賃。地上權與法定租賃權，皆是從實際出發(fā)且具有合理性。結合上述，宅基地使用權應當是一項能夠同時滿足現實多種適用模式的權利。在三權分置的改革政策中，國家始終是在宅基地的居住保障功能上探索多元方式以發(fā)揮宅基地財產性功能。宅基地資格權在很大程度上已經承擔了宅基地的居住保障功能，因而在設計宅基地使用權時應充分考慮宅基地使用權的用益物權、法定租賃權等財產性質。

宅基地使用權應是受讓人通過合意而取得的對方依其成員資格獲得使用宅基地權利中一定期限的權利。如上所述，宅基地的原始分配取得使用權更多體現宅基地的居住保障功能性，因而將此種原始分配獲得的宅基地使用權納入資格權的范疇之中，由使用權專指民事契約等法律事實所獲得的宅基地使用權。根據民事契約的性質來具體判斷是用益物權、擔保物權還是具有物權性質的債權或單純的債權。如此的三權分置構造模式有利于將宅基地最主要的身份性權利、居住保障性權利不至與財產性權利過分分離，而又能夠適應宅基地根據市場需求發(fā)揮其財產性權利。并且此種方式的選擇，能夠將兩權分離的使用權與三權分置下的使用權很好地區(qū)分開，不至于產生混淆。

三、宅基地“三權分置”法律制度構造建議

宅基地“三權分置”的權利構造方式有三：其一，將原宅基地使用權一分為二——資格權與使用權。其二，取消原宅基地使用權，設立全新的兩項權利。其三，維持原“宅基地使用權”并再新創(chuàng)設一個權利[14]。通過上文所闡述的資格權與使用權法律性質，顯然這是兩項全新的不同于原有的權利。因而應適用第二種方式——設立全新的資格權與使用權。

（一）關于改革的政治表述與法律表述的對接

“三權分置”制度的法律表達應為：由所有權分置出宅基地資格權與使用權。由于集體土地所有權是農村土地權利體系的原權利，其他土地權利均由其派衍[15]，宅基地資格權與使用權作為土地權利自然由其分置而出。關于資格權，則是由享有宅基地資格權的集體經濟組織成員在法定條件下有權申請獲得一定面積用以建造住宅的土地或同等面積土地的分配權利憑證，并依據資格權設置宅基地使用權進行流轉，且在流轉期限屆滿后依據資格權回收剩余權利。而宅基地使用權中包含宅基地法定租賃權、宅基地經營權，以適應宅基地改革中對于非本集體成員進入宅基地流轉市場的需要。所謂法定租賃，是指因自由買賣致土地與房屋由一人所有變?yōu)椴煌朔謩e所有，在房屋所有人與土地所有人推定存在土地租賃關系。因由法律規(guī)定而稱為法定租賃關系。該房屋所有權人對土地享有法定租賃權[16]。宅基地上房屋買受人在取得該建筑物所有權時即取得債權性質的“法定租賃權”。此外，對超過資格權規(guī)定的數量標準面積和宗數所建造的房屋也適用。《合同法》規(guī)定了租賃期上限20年，但從保護房屋所有權的法益出發(fā)，宅基地法定租賃的存續(xù)期限不應受此限制，以充分保護其財產權[17]。因而，應規(guī)定建筑物存在期間其享有宅基地法定租賃權，直至建筑物損毀滅失后由集體經濟組織收回該土地。宅基地經營權則是明確宅基地的經營性用途，實現直接流轉并進行經營性活動，而無須轉化為集體建設用地。由于宅基地的特殊屬性，因而經營性須受到部分村莊規(guī)劃、土地用途管制的限制。此外也要符合相關部門對住宅商用消防、環(huán)保、安全等方面的相關規(guī)定。對于該經營權的性質，可以是一種基于合同約定而形成的債權，這個新設立的經營權可以轉讓、租賃、抵押與擔保融資，按照合同在一定期限內對原權利人的使用權構成限制，并于期限屆滿后自動滅失[18]。宅基地經營權人對其依法取得的一定期限宅基地使用權，其有權占有、使用并獲取收益、也享有對該使用權進行再流轉或抵押的權利，同時也要承擔支付流轉費用、維持用途以及履行合同特別約定的義務。在期限屆滿后，其享有優(yōu)先受讓和添附取回的權利，以及因征收獲得補償的權利。

（二）法律構造與制度設計

宅基地三權分置制度的實現，既包括解釋論層面的，對現有規(guī)范性文件進行適應性解釋，又包括立法層面的新型權利塑造[19]。宅基地的所有權、資格權與使用權仍應遵循由《憲法》《民法典》《土地管理法》《村民委員會組織法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《擔保法》以及行政法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)定所形成的共同構成行政管理、基層自治與法律規(guī)范相互配套的綜合性制度體系。在所有權不變的情況下，對于資格權與使用權的規(guī)定將主要在《民法典》與《土地管理法》中予以規(guī)定，具體的操作與管理辦法則由其他不同層級效力的法律法規(guī)政策予以規(guī)定。

從民法典物權編中的規(guī)定可以發(fā)現該規(guī)定與此前物權法中的相關規(guī)定并無差異，未對宅基地制度改革進行立法回應。由于資格權的法律性質是一項具有綜合性的法律權利，因而其需要在各相應的法律中規(guī)定。當前民法典物權編中并未對宅基地使用權的收益功能等予以規(guī)定，因而應在《土地管理法》中予以完善。此外，如學者高圣平所指出，為反映宅基地制度改革的成果，民法典物權編應充許宅基地使用權抵押[20]。而民法典第三百九十九條之相關規(guī)定并未予以突破，但其規(guī)定“法律規(guī)定可以抵押的除外”也為宅基地使用權抵押留有一定的空間。從《土地管理法》等法律中對宅基地使用權抵押的例外情形予以變通式規(guī)定，則是較為可實現的路徑。

四、宅基地三權分置的具體實現路徑

宅基地三權分置制度在權利構架模式與法律制度上設計之后，只有該權利能夠具體落實到配套的運行規(guī)則才能稱之為完成新宅基地制度的構架。下文分別從資格權與使用權來探討該制度的具體實現路徑。

（一）關于宅基地資格權的實現路徑

首先，確立由集體成員多數決原則的資格權確認程序。無成員，就無所謂的集體，就無法形成集體的財產權；相反，無集體，成員身份也就無從談起。兩者相輔相成，不可分割，互為依托[21]。因而資格權的確認主體應由集體經濟組織承擔，并由其集體經濟成員按照多數決原則予以確認，根據戶籍、生活來源以及該申請人與村集體之間的權利義務關系等作為資格權確認標準進行綜合判斷，而不能按照統一的標準進行確認，在確認后應當進行確權登記。由土地管理部門或者某一機關作為統一不動產登記機關專門履行宅基地資格權登記。予以登記的宅基地資格權可虛擬化，即可不必將實地宅基地所處位置面積等數據予以登記，而是以其所持有的代表資格權的權利憑證進行確權。宅基地資格權虛擬化有利于農村宅基地使用權的市場化流轉。此外對于具有高市場化和土地優(yōu)勢條件的村莊，如城市郊區(qū)的村莊，宅基地分配過程所涉及區(qū)位分配公平問題，可設置土地收益調節(jié)金制度予以解決分配公平問題并起到社會保障作用，即通過競價來分配優(yōu)越區(qū)位的宅基地，而競價金的收益歸該集體經濟組織所有。由于資格權的確認問題涉及到資源利益的分配，容易形成糾紛，因而應對資格權確認結果有異議的成員提供權利的救濟，即賦予相關異議者向人民法院提起重新確認或者申請撤銷的權利。

其次，建立資格權人監(jiān)管宅基地利用制度。由于宅基地對農民起到居住保障功能，因而此前其用途受到國家限制，受讓主體也僅限于本集體經濟組織成員。為盤活宅基地市場，宅基地制度改革后使得受讓人身份突破本集體經濟組織成員的限制，擴大到本集體經濟組織成員以外的人。但由于宅基地的特殊性，因而對二級市場不能完全放開，對本集體經濟組織成員以外的人對宅基地上建筑的用途予以限制，絕對禁止用以房地產開發(fā)。轉讓后的資格權人有權監(jiān)督受讓人，要求其維持用途。當發(fā)現受讓人有違反該維持用途的情況發(fā)生時，資格權人有權要求其恢復原狀并提供保證。

再次，建立資格權人有償退出制度。宅基地資格權退出，將使其全部權利消滅。其與使用權轉讓不同，轉讓發(fā)生使用權主體的變化，資格權中的部分剩余權仍存在。同時也不同于宅基地收回，收回是在法律規(guī)定為了公共利益需要、改變宅基地用途、遷移停止使用、長時間閑置、房主死亡沒人繼承、房屋坍塌兩年未在建房等特定條件下將已經分配的宅基地重新回到集體組織中。宅基地制度改革的初衷之一即解決部分已經進城且身份發(fā)生變化的農民，其宅基地上的建筑物及附屬設施空置造成資源浪費問題，因有必要設立該機制。對其退出補償安置的標準，參照當地同期集體土地房屋拆遷補償安置標準執(zhí)行。

最后，完善資格權人宅基地征收補償制度。對宅基地占有、使用并在該地上建造建筑物的資格權人有權基于其資格權、房屋所有權以及成員身份獲得的與該房地相關的征收補償款及其增值收益。在法定租賃模式、宅基地經營權中已受讓地上建筑物的情況下，由于非集體成員已經取得了房屋所有權，因而資格權人僅有權獲得區(qū)位補償費和同成員身份相關補償等。

（二）關于宅基地使用權的實現路徑

首先，確立無須集體經濟組織同意的設立宅基地使用權備案制度。當前國家對宅基地的征收、征用行為所產生的宅基地所有權流轉，由所在集體經濟組織所行使?，F實中集體經濟組織往往由村集體的管理干部行使其權力，由于監(jiān)督不利與制度設置的不足使得操作過程中容易發(fā)生侵吞農民土地權益的情況。當前我國村集體管理干部作為集體經濟組織代表的現狀并未發(fā)生變化，且宅基地使用權更多直接涉及到資格權人的利益而非土地所有權的利益，因而在設定宅基地使用權時，無須經過其所在村集體或者集體經濟組織同意，但須向其備案。且宅基地使用權的設定必須建立在資格權已經進行確權登記的基礎上。此外，集體經濟組織作為管理方依據相關規(guī)定，在村莊規(guī)劃和土地用途管制等方面對流轉后宅基地使用權人使用宅基地的用途范圍和方式予以監(jiān)督管理。

其次，完善宅基地使用權流轉登記制度。建立相應宅基地使用權流轉備案審查制度，農村宅基地使用權登記公示與異議救濟制度。宅基地使用權流轉前須進行所有權審查公示，并由所在的集體經濟組織向公眾進行有效地公開公示。有異議者可提出異議申請，仍無法解決則提請法院裁決。由上述登記資格權確權的土地管理部門或者某一機關的不動產登記機關統一履行該使用權流轉登記的職責。雙方當事人在使用權發(fā)生流轉之后，應立即進行相應的變更登記程序。且當權利證書與登記簿內容不一致時，以登記簿為準。權利自登記之日起，一經登記就取得了權利效力。

為了防止農戶由于宅基地使用權的流轉而使其居住權無法得到保障，進而導致農村的不穩(wěn)定。因而農戶應滿足相關條件才可進行宅基地使用權流轉，需要流轉的農戶證明其另有其他穩(wěn)定住所和穩(wěn)定的收入。為防止“圈地”情況的出現，對于受讓宅基地面積或者宗數已經達標的同一主體不許其再次取得宅基地使用權，因此在備案審查時應予以特別關注。此外，注意處理當前房地多頭登記、管理混亂的局面，以及加強流轉中宅基地變更登記工作[22]。

再次，確立宅基地使用權的法定租賃模式。當宅基地資格權人與集體組織成員外的受讓人簽訂宅基地上房屋買賣合同或者在該地上建筑房屋后，依據法律規(guī)定房屋買受人與宅基地的關系適用宅基地法定租賃權利關系，即受讓人獲得宅基地法定租賃權，從而獲得占有使用該宅基地的權利。宅基地法定租賃使用權的客體為宅基地，法律關系的當事人為集體經濟組織。該權利人享有合法占有使用收益等權利，也負有交納土地租賃費的義務，而繳納費用的數額由相關的法律或合同來確定。法定租賃期限與其地上的房屋使用期限一致。此外宅基地使用權上的房屋轉讓、繼承、贈予、抵押等均適用。

最后，設置宅基地使用權轉讓保障金制度。社會保障制度在農村尚未健全，屬于農民集體所有的農村土地是農業(yè)最基本的生產要素，是農民基本的生活保障[23]。由于當前農村社會保障體系仍不夠完善，因而需要以社會保障為目的設置保障金制度。保障金制度是以宅基地使用權轉讓形成的增值收益為基礎建立的。宅基地使用權轉讓的價金除集體組織可收取一定管理所需的合理費用外均歸轉讓人，但根據保障金制度轉讓人需要從宅基地使用權轉讓價金中提交一定比例，用于該農民的失業(yè)保險金和農民廉租住房保障金等繳納。以此將保障金作為保障宅基地對于農民轉讓后的社會保障。

注釋：

①孫中山指出：“地價高漲，是由于社會改良和工商進步……由眾人的力量經營而來的；所有由這種改良和進步之后，所高漲的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有?！眳⒁姟秾O中山文集》上冊，團結出版社1997年版，第619頁以下。