司法權與行政權：中國法治語境下的關系定位

張坤世

（湖南省高級人民法院 湖南 長沙410001）

行政權與司法權是國家權力體系的重要組成部分，系為實現國家治理而進行的技術性分工，是國家機關正常運作的客觀要求。兩者之間的關系，是現代任何一個國家政治社會生活中不可回避的重大范疇，因此對此的論述已有不少，也取得了一些基本共識。然而，從目前我國現實生活看，近年來屢屢出現的行政妨礙司法①、循環訴訟怪圈②、法院參與行政執法活動③等現象，扭曲了本應和諧的行政與司法之關系，影響了我國法治形象。在中國法治語境下，如何正確認識和處理司法權與行政權的關系，仍是一個十分重要且緊迫的問題。

一、應然考量：中國法治語境中的行政權與司法權

在我國憲法架構下，一切權力屬于人民，行政權是指國家行政機關（包括法律、法規及規章授權的組織）依照法律授權執行國家法律規范，組織、管理社會公共事務的權力；司法權指人民法院及其工作人員依據法定職權和法定程序，對當事人提出的主張通過訴訟程序進行判斷，并進行終局性裁判的權力。兩種權力均來源于人大，均體現國家意志，都具有確定力、拘束力、公定力，并以國家強制力保障實施，但兩者在權力分工上是立法權之下的不同機關，在權力性質、社會功能、價值追求、裁決對象、啟動方式、獨立性與公開性等方面存在明顯區別。而作為執行相同法律法規、追求同一法治目標的不同機關，行政權與司法權在維護公民合法權益，促進法治建設上又具有一致性，既有分工也有合作。因此，從憲法架構及法治實踐考量，我國行政機關與人民法院之間的基本關系是：

（一）各自依法獨立行使職權、相互尊重

司法權與行政權二者的關系經歷了“行政權司法權合一—司法權隸屬于行政權—司法權監督行政權”的發展歷程。獨立行使職權是國家權力行使的應有之義，我國憲法規定，人民法院、檢察院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。各級人民法院依法獨立行使審判權，各級人民檢察院獨立行使檢察權。在實踐中，審判權表現形式有刑事判決、刑事裁定、民事判決、民事裁定、民事調解、行政判決、行政裁定等；行政權表現形式有行政立法、行政許可、行政強制、行政處罰、行政合同、行政征收、行政給付、行政指導、行政確認等。在具體運行規則的確定上，司法權一般體現審慎、克制的特點，具有被動性、獨立性、中立性、終極性，以實現公平、正義為基本目標；行政權的行使則以合法、高效為基本原則，具有主動性、靈活性。不同的職能、屬性決定了兩權有著不同的運行規則，并在實踐中形成了相對獨立與封閉的運行系統。在法律規定的范圍內行使職權是兩權獨立行使的客觀要求，否則就屬于權力濫用，這也是“職權法定原則”的基本內涵。

行政權與司法權相互尊重是指行政權與司法權應相互尊重對方由法律法規授權的權力管轄領域，在兩者對同一事項具有管轄權時適用“先管優先”的沖突處理規則[1]，以及在一方權力已經運行的情況下，另一方不得另行對同一行為（包括相同的對象、相同的法律關系）作出與其不一致的決定。

一方面，司法權與行政權應相互尊重對方的權力管轄領域，不能夠“越位”行使權力。法院在審判過程中，對法律、行政法規授予的行政職權必須給予足夠的尊重，不能侵犯或以司法權代替行政權。尤其在行政行為作出之后，司法權才正式啟動進入程序的情況下，司法應保持克制。司法權的介入可以是民事審判、刑事審判，還可以是行政審判。行政審判可以依法監督行政權，但刑事、民事審判不能直接制約行政權，在行政行為作出之后才進入程序的民事審判和刑事審判原則上不能作出與行政行為相悖的裁判。在工傷認定案件中，根據國務院工傷保險條例的規定，工傷認定屬于社會保險行政部門的職責權限，是否認定工傷，由社會保險行政部門根據事實和法律先行判斷。對行政法規明確授予社會保險部門的行政確認權，法院不能“僭越”。當然，可以通過適當形式（如司法建議），明示法院的裁判要旨，指導行政執法。

另一方面，兩權之間的相互尊重還體現為先介入的權力具有優先管轄權，另一權力對此管轄權應予以尊重，在一方行為已經作出時，另一方就不能針對同一對象與法律關系作出與之相悖的行為。“交警拒絕放行法院之查扣車輛案”——2014年6月5日陜西省華陰市法院作出民事裁定，對被告租賃原告的車輛予以查封、扣押。當華陰法院執行車隊進入山西省原平市市區附近時，數十名交警在車隊的不同位置攔截，隨隊法官即向執勤交警出示了相關法律文書及證件，但交警拒絕放行，并將全部31臺車輛拖走——就是法院與行政機關之間的“執法碰撞”，即行政權對抗司法權的行為。在法院已經先介入并作出裁定的情況下，交警部門不再享有管轄權，應對法院行為予以充分尊重，更不能作出相悖的行政行為。

（二）司法依照法定權限和程序監督、支持行政

為了控制行政權的膨脹與濫用，利用司法權對行政權進行制約，這是現代國家權力配置體系的一個基本特征，這種監督制約功能主要是借助于行政訴訟或司法審查制度這一載體來實現的[2]。但是，為了不損害行政權的獨立性和基本效能，必須通過立法規定的權限和程序使這種監督保持在一個適度的范圍之內。

法定受案范圍決定監督的廣度。行政訴訟的受案范圍指人民法院受理行政案件的范圍，它決定了司法權監督行政權的外在界限。行政訴訟受案范圍的科學界定能夠反映并促進權力結構的分工與合作，這是一個互相制約、互相影響的過程。受案范圍若過于狹窄，則不能充分發揮其監督制約行政權、保護相對人合法權益的訴訟目的；如果受案范圍過于寬泛，則會影響行政機關的管理效能，出現行政權與司法權的對抗，破壞國家權力機構的職能分工。一個國家的行政受案范圍受到特定政治社會條件和歷史文化傳統的影響，有一個從窄到寬的發展過程。我國2014年修改的行政訴訟法擴大了受案范圍，將“具體行政行為”修改為“行政行為”，增加了可訴行政行為類型，完善了兜底性條款，監督的廣度正不斷加大，但這些都在法定權限內。正如有學者指出的，隨著社會經濟的發展，行政權涉及領域多樣化，加之公民權利要求的增加，擴大受案范圍是必然趨勢。受案范圍的大幅拓寬使豎立在行政訴訟入口處的障礙被層層消除，起訴資格大大降低，將此“特別閘門”作為解決兩權關系的根本性問題的意義與價值已日漸式微[3](P141-142)。

法定審查標準和裁決方式決定監督的深度。從審查原則來看，我國行政訴訟法規定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查，法院的職責是審查判斷行政行為的合法性（包括認定事實是否清楚、證據是否充分、程序是否正當、適用法律是否正確、是否存在不作為、裁量是否妥當等）。我國行政訴訟法將“明顯不當”納入審查內容，實現了從形式合法到實質合理的轉變，但法院對屬于合理審查范圍內的行政裁量權審查仍保持適度謙抑，依法進行，不侵害行政自主權的空間。從裁判類型來看，如果行政行為存在合法性問題，法院的權力依法是判決撤銷或部分撤銷（并可責令重作）、確認違法或無效，以及判令給付、責令限期履行法定職責等。如果“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的”，人民法院可以判決變更。學界對變更判決爭議一直不絕于耳，多數學者在肯定變更權存在必要的前提下也認為要限制其適用條件與界限，強調權力的相互滲透不能破壞國家機關的職能分工，這種滲透只能是局部的、嚴格的，在法定權限內[4]。司法實踐中，法院對司法變更權運用得很謹慎，甚至可以說是處于“備而不用”的狀態。

另外，司法對行政也有支持的一面，或者說“寓監督于支持”。對于公民、法人或者其他組織在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行。當然，這種申請必須符合法律規定的條件。人民法院對符合條件的申請，應當及時立案（在五日內立案受理），經審查，只要被申請執行的行政行為沒有明顯缺乏事實根據、明顯缺乏法律依據或其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形，則裁定準予執行，依法支持行政機關依法行使職權。

（三）行政與司法互動合作，共同預防和化解爭議，提高法治效益

權力的分工無疑是實現權力間相互制約的重要保障，但是權力的職能分工、權力運行中的相互約束并不是權力制約的全部內容。過分強制分立，往往會忽視法治建設作為整體性系統運行而相互間形成的內在關聯，可能在“法律自成一體性”的邏輯中無形割裂法治的整體性效果。

在我國憲法里，行政權與司法權具有同源性，不存在所謂的“制衡”，只有權力分工。行政權運作的目標在于保障公民合法權益、實現公共利益。行政訴訟旨在解決行政爭議、維護相對人合法權益、監督行政權。推進依法行政和維護司法權威、實現司法公正，是我國建設社會主義法治國家兩個相輔相成的重要方面。依法行政離不開法院的監督和支持，行政機關需要通過與司法機關的協作、互動最大程度實現行政的目標；法院審判工作亦需要通過協作、互動來創造良好的外部司法環境，得到行政機關的理解、信任與支持，以最大化保障當事人權益。二者所追求的目標不謀而合，具有協調一致、取得共識的前提和基礎。司法權與行政權在相互獨立、互相尊重的同時，還應當相互理解和良好合作，以實現法治建設的整體性、實效性[5]。

特別是在當前，我國進入了改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，各種社會矛盾凸顯，如何預防和化解矛盾爭議，是當前形勢下做好社會管理工作必須認真思量、積極應對的重大現實問題，也是行政權與司法權互動合作的主要動因之一。化解矛盾糾紛是一項長期而復雜的工作，既需要司法與行政發揮各自優勢，形成解決問題的合力，更需要能動自覺，延伸職能，從源頭上防止和減少爭議的發生。實踐中，為適應社會發展的客觀需要，行政權與司法權間的尊重與合作已經被認可與實踐，比如在證券業監管中，司法機構可以根據當事人的申請審查證監會制定的法規的合憲性，司法機關的判例或者司法解釋可以為證監會的行政行為提供指引[6]。又比如在環境公共利益保護中，有學者主張環境法治“既確保司法機關對環境行政機關的專業性和自由裁量權的適當尊重，又保證司法機關對行政機關的有效制約”，即環境公共利益的保護需要行政權的專業性與司法權的監督共同發揮作用[7]。

在訴訟活動中，將行政與司法互動貫穿于審判執行工作，讓法理情相互融合，更有助于實現審判的法律效果和社會效果。一方面，法院在尊重行政機關首次判斷的同時，對于專業性、技術性等較為復雜的爭議，法院與行政機關專業人員對專業知識與規則進行溝通則使審判結果更加公正；另一方面，在一些疑難復雜案件中，多方面、多層次的溝通協作有助于執法機關和當事人更加了解法律制度與規范，使審判結果更能得到理解與信任，在審判結果的執行上則表現得更為支持和配合。

當然，行政權與司法權互動指的是行政機關與司法機關為達到法治建設的同一目標，二者進行正式的或者非正式的信息交流建立的一種有規律的、穩定的制度化關系。因此，這種互動合作必須是良性的，即：既不混淆二者的本質差異，又能最大程度地保障公民合法權益與公共利益，達到促進法治建設的目標。讓法院參與或法院主動參與行政執法活動，顯然是突破法治原則的、非正常的互動。

二、理性對待：正確處理行政權與司法權之關系的基本態度

工傷認定案件中的循環訴訟、讓法院參與行政執法活動，正是沒有正確認識和處理司法權與行政權的關系，缺乏法治思維的表現。中國憲法結構和法治背景下，特別需要理性地對待兩者之間關系：

（一）行政機關必須尊重并服從法院的生效判決，即使該判決可能確有錯誤。

在法治社會，司法是維護社會公平正義的最后一道防線。司法裁判具有既判力，這是司法權威的集中體現與司法最終性原則的依據，任何組織或個人都沒有理由不履行法院的生效裁判，行政機關也不例外。“實際上，法官既不掌握刀劍，也不掌握錢包。他所擁有的只是公眾的信任。這一事實意味著公眾承認司法決定的正當性，即便不贊成決定的內容。”[8]如果不承認生效裁判的既判力與正當性，則是對司法權威的質疑，對司法程序價值的否定。

判決的效力主要包括既判力、拘束力、確定力，因此，對行政機關而言，必須尊重法院的生效判決，即使該判決可能確有錯誤，然后通過法定程序解決分歧，這是既判力與拘束力的體現也是法治原則的基本要求。對于既判力與拘束力的定義與性質學者有不同的見解，通說認為是對法院與當事人的一種拘束力，旨在防止反復訴訟與矛盾判決。王貴松教授認為，“拘束力是指判決要求案件的相關行政機關尊重法院判決的判斷、按照判決意旨采取行動的效力”[9]。可見，無論是從既判力還是拘束力來看，行政機關必須首先尊重并服從法院的生效判決。

在長沙教師猝亡工傷認定案中，法院已經在判決中直接認定了職工工傷的情況，盡管這可能有越權之嫌，若社會保險行政部門不服法院的生效判決，可以依據行政訴訟法的規定向上級法院申請再審，而不能無視法院生效判決，“再次作出不予認定為工傷的決定”來對抗法院判決，從而導致“循環訴訟”，這是對司法權的不尊重，在一個法治國度是絕對不允許的。法院完全可以依據行政訴訟法第九十六條“行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以對該行政機關負責人進行罰款，將行政機關拒絕履行的情況予以公告，向監察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。如拒不履行判決、社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任”之規定，追究社會保險行政部門的法律責任。

（二）人民法院應盡可能提高裁判的可接受性，避免司法專橫

行政權與司法權在職能定位與運作機制上的差異必然導致行政機關與法院在專業領域、法律適用目的與解釋方法等方面的差異和分歧，但關鍵問題在于對于這種差異和分歧大家都相互理解和尊重，并在法治原則的引領下用法律方式去解決。司法是一個過程，而判決是一個最終的結果，一個能充分為當事人接受的判決結果是解決糾紛的重要因素。“所謂的裁判，無非是希冀獲得一種最有利于實現理性與正義的解決方案，而不是只為獲得立法者的成文法律規范在其文本實現上的滿足。”[10]對法院而言，解決這個問題的正當方式不是代替行政權直接認定，而是提高裁判的可接受性，讓行政機關內心認同法院的判決。

法官應謹慎對待專業性、技術性問題。所謂“聞道有先后，術業有專攻”，法院與行政機關功能上的差異以及運作價值的區別使二者的機構能力各有所長。法院擅長的是通過對過去發生事實的邏輯分析，嚴格按照法律程序，將法律規定與原則適用于某一或某些問題，從而作出優于其他行政機關的判斷。行政機關則不僅要著眼于現在的事務，還要面對未來不可預知的事務，必須以靈活性的態度來進行行政管理。因此，當某一爭議涉及政策以及資源分配等專業性、技術性問題時，法官應當保持謹慎，在尊重行政機關的專業性判定基礎上，獲取共識，以實質解決爭議。

對于裁判的可接受性而言，要重視個案法律解釋。考慮到我國司法實際，法官的個案解釋并非完全自由，其價值取向須與社會的主流價值觀保持基本一致[11](P202)。法官對法律的理解和適用不能與公眾的基本看法相距太遠，在這個基礎上的司法獨立才符合這個原則的本義，否則就會變成司法專橫。如何讓當事人和社會心悅誠服地接受判決，是每一位法官必須努力做好的功課。實踐中，一般應按如下步驟操作：1.看有無權威解釋。如果是訴訟問題，則找司法解釋；如果是行政問題，則找行政解釋。只要不與上位法抵觸、同位法沖突，可直接適用。2.如無權威解釋，則看有無參考性解釋，如以規范性文件或行政批復方式作出的解釋。如有，則應在審查是否與上位法抵觸、同位法沖突的基礎上，參照適用。3.如無上述解釋，則運用法律解釋方法和規則，對訴訟問題直接解釋，對行政問題在審查被告解釋的基礎上作出解釋。4.如審判解釋與行政解釋分歧較大，且有一定普遍性，則應通過向上級法院（特別是向最高法院）請示的方式，獲得具有普遍意義的解釋，以增強裁判的可接受性。

（三）兩權之間的互動必須是良性的，受法律規制，不能“亂動”“盲動”

前已述及，行政與司法的互動有利于促進相互理解、配合和支持，有利于充分發揮各自的優勢，共同預防和化解爭議，但是二者不能越位、不能缺位。協調”“合作”不能取代“分工”“制約”。司法權與行政權之間的互動須呈“良性”狀態，受到法律規制[12]。互動要以權力獨立行使為基礎，尤其在我國司法權相對弱小的語境下，尤其須保證司法審查權應有的功能與作用。若行政權以互動之名干預司法權的獨立行使，互動將變為權力集約化的借口，非但達不到法治建設目標還會損害政府權威、司法公信。因此，良性互動要求互動必須在法律規定的范圍內，不能因亂動、盲動模糊了二者應有的權力界限。在形式層面，行政權與司法權均應遵守法制，不越權、不棄權；在實質層面，行政權與司法權均應恪守法治國家實現權力運行目的的基本要求，不得以“互動”之名僭越他權或放棄法定權力。此外，二者的互動應當實現社會治理的效益最大化，使權力運行價值呈現1+1＞2的態勢，使良性互動真正發揮預防、化解行政爭議，保障公民權益，促進法治建設的作用。

司法與行政良性互動，共同預防和化解各種爭議的做法，已成為目前我國審判實踐中的常態。有的地方還出臺了規范性文件，用以規范互動行為④。就共同預防爭議而言，有以下“互動”方式：1.向前延伸，參與重大決策論證。法院積極參與政府決策咨詢論證，提高政府規章、規范性文件的質量，以避免制度性違法問題的發生，防止大規模群體性事件的出現。2.向后延伸，加大司法建議工作力度。針對個案中發現的突出問題，運用司法建議形式，督促改進工作，延伸職能作用。近年來，各地法院及行政機關互相在各自的領域內開展了“白皮書”活動，以年度報告的形式，對每年工作中發現的問題進行梳理和分析，并就如何進一步防范和化解爭議提出建議，取得了較好成效。3.參與培訓，著力提高執法能力水平。作為執行同一法律法規的權力機關，互相之間派員參與各自的培訓，從不同的角度，闡述立法的原意、執法的程序以及裁量權的運用等，強化執法和審判人員的程序意識，避免執法行為的隨意性，減少“不作為”“亂作為”的現象。

就化解矛盾糾紛而言，一般建立有以下“互動”機制：1.重大案件共同協調機制。重大案件處理不慎，容易激化矛盾、引發群體性上訪。對此類案件，法院要及時與行政執法機關溝通、交流，將互動貫穿于審判執行工作之中，既指出行為的對錯，又立足穩定和諧，積極尋求協調化解矛盾。2.矛盾爭議共同應對機制。針對一些重大工程項目領域新類型矛盾糾紛增多、矛盾異常復雜的問題，要注意適時開展聯合調研，統一認識。3.重點工作溝通共商機制。對一些群眾反映強烈、社會廣泛關注的問題（如本文提及的“工傷認定循環訴訟”），要注意相互間的及時共商，努力使國家機關的執法活動既成為辨法析理的過程，又成為宣傳政策、取得當事人對執法行為認同的平臺，最大限度地實現法律效果與社會效果的統一。

三、現實反思：當前中國法治建設的難點

上述分析可見，實踐中出現的行政妨礙司法、工傷認定循環訴訟、讓法院參與行政執法活動，根源在于裁判者不明司法規律、行政者缺乏法治思維。這種狀態，不僅不利于保護當事人的合法權益，而且嚴重損害執法機關、司法機關的公信力和權威性，極大傷害了人民群眾的法治感情。由此也說明，盡管學界對司法權與行政權關系的理論研究汗牛充棟，但是相當多的司法者與行政者對各自的權能、規律及相互關系并沒有真正明晰，對于如何使兩權在法治活動中形成良性互動仍是一知半解。

上述問題也反映出中國法治建設的特殊難題。在當下，建設法治中國、法治政府，最大的難點也許不是立法的科學性問題，也不是法律的具體執行問題，而是法治共識、法治素養問題，即：如何以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧；如何推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。以法治為統領，把法治內化為各級政府和領導干部以及每一個執法人員的思維和方式，是當前中國法治建設的關鍵問題。

總之，司法權與行政權的關系界定關乎國家權力架構和法治效益。法治社會中司法和行政都必須按自有的規律行事，相互尊重、良性互動、依法辦事，用法治思維和法律方式解決問題，才是正確認識和處理司法權與行政權關系的根本進路。

注釋：

①典型如“華陰法院押送31輛涉案工程車回陜在山西被交警扣下”，載《華商報》2014年6月14日A11版。

②典型如長沙某大學教師球場猝死人社局拒認定工亡被四判敗訴案。該案出現了“行政機關作出不予認定工傷的決定—法院判決撤銷并責令重作—行政機關再作同樣的認定—法院再判決撤銷—行政機關再作不予認定決定—法院再判決撤銷”的循環怪圈，行政機關與司法機關各持己見，互不相讓，引發強烈社會反響。南翔：“教師在校工余時間自行打藍球突發疾病死亡能否視同工傷”，載《中國醫療保險》2015年第12期。

③不少地方政府在專項行政工作中（如土地征收拆遷），將法院作為成員單位，給法院布置行政任務，并在文件中明確。也有的法院主動請纓，自愿成為成員單位。

④如在江西省，萍鄉市人民政府、萍鄉市中級人民法院2010年5月聯合下發了《關于建立行政與司法良性互動機制的若干意見》。