總體國家安全觀指導下的生物安全治理

郭秀清

（國防大學政治學院 上海200000）

生物安全關乎國家經濟貿易利益、生態安全、生態系統平衡、國民身體健康和生物技術健康發展等方方面面，保障國家生物安全意義重大。加強生物安全治理，必須堅持科學的治理理念，以總體國家安全觀為指導，確立以人民安全為宗旨的治理思想，兼顧傳統安全和非傳統安全，統籌國內安全和國際安全，強化制度法治治理。

一、堅持以人民安全為宗旨的治理思想

總體國家安全觀是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代實現國家安全的重要指導思想。總體國家安全觀認為，“堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托”[1]。以人民安全為宗旨，就是要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民。國家生物安全治理，同樣必須堅持以人民安全為宗旨的治理理念。

（一）生物安全是國家安全的重要內容。生物安全是國家安全的新領域，2014年習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出總體國家安全觀，并首次提出“國家安全體系”的構想，即“構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”[1]。國家安全體系不是封閉的，而是一個開放的體系。新冠肺炎疫情爆發之后，習近平總書記提出“把生物安全納入國家安全體系”，生物安全成為國家安全體系的新成員。我們黨和國家從維護國家安全和人民安全的角度出發，把它納入國家安全體系。作為新的安全領域，國家生物安全是指國家能夠有效應對生物因子及相關因素的威脅，確保人民群眾生命健康、國家生物資源和生物多樣性相對處于沒有危險的狀態。2019年10月，提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議的生物安全法草案指出，生物安全的適用范圍主要包括：防控重大新發突發傳染病、動植物疫情，研究、開發、應用生物技術，保障實驗室生物安全，保障我國生物資源和人類遺傳資源的安全，防范外來物種入侵與保護生物多樣性，等等。此外，有學者認為生物安全還包括防范生物恐怖襲擊、防御生物武器攻擊、防治生物技術謬用等內涵。由生物安全的定義和內涵來看，人民安全是生物安全的應有之義，維護生物安全，最根本的目的是確保人民生命健康安全。

（二）生物安全形勢嚴峻。進入20世紀以來，國際社會及我國生物安全形勢更趨復雜，世界范圍內的生物多樣性喪失、外來生物入侵、農作物病蟲害等生物安全問題造成嚴重危害，傳染病爆發、生物實驗室監管、生物技術謬用等新的生物安全問題不斷涌現。早在1992年，聯合國環境與發展大會就簽署了《21世紀議程》和《生物多樣性公約》，最先提出生物多樣性問題。進入新世紀以來，隨著人口的快速增長和工業化、城市化進程的不斷加快，我國面臨的生物多樣性問題更加突出，野生生物瀕危、生物種群數量急劇下降、環境污染物使生物喪失生存或繁衍的能力等問題突出。生物入侵形勢嚴峻，入侵生物種類多、危害重、潛在威脅大。目前入侵我國各種生態系統的外來物種已有500余種，其中大面積發生、危害嚴重的多達100余種。全球新發突發傳染病疫情不斷出現，“非典”、甲型H1N1流感、高致病性H5N1禽流感、高致病性H7N9禽流感、登革熱、埃博拉、寨卡等重大傳染病疫情，不同程度地影響波及到我國。同時，新興生物科技技術在為人類健康帶來福祉的同時，也對生物安全構成了新的威脅。世界不少國家在生物實驗室管理、微生物安全管理、食品藥品生物安全管理等存在管理風險，生物安全問題已經不再是簡單的實驗室問題，而是上升成為社會問題、國家安全問題。

（三）生物安全直接關系到人民健康和生命安全。總體國家安全觀強調以人民安全為宗旨，就是國家安全工作必須堅持一切為了人民，一切依靠人民，真正把人民群眾的冷暖安危放在第一位，尤其是要堅決維護人民群眾的生命財產安全，同時廣泛動員人民群眾，凝聚維護國家安全的正能量，夯實維護國家安全的基礎，防范和化解危害國家安全的風險，不斷提升人民群眾的安全感和獲得感。本質上，人民安全和國家安全是有機統一的，人民越有安全感，國家安全就越有依靠，國家越平安，人民就越有安全感。同時，國家安全維護的是人民的整體利益，而不是某個人的利益，國家安全工作不僅僅是某些國家機關的事情，也需要廣大群眾的參與。生物安全，不管是生物多樣性喪失、疫情爆發導致公共衛生安全事件，還是對生物技術的謬用，最終影響的都是人民生命健康安全。此次新冠肺炎疫情爆發后，由于其傳染性強、潛伏期長、初期癥狀不明顯、發病迅速等特點，迅速對人民身體健康和生命安全造成嚴重威脅，截至3月初已累計確診患者8萬多例，中共中央于1月25日成立應對疫情工作領導小組，全國共有31個省區市陸續啟動了重大突發公共衛生事件一級響應。從國家安全理論來看，新冠肺炎疫情的爆發涉及國家利益，已經嚴重威脅到人民健康和生命安全。民有所呼，政有所應，我們不僅要集中力量解決疫情防控的當務之急，也要運籌謀劃從國家安全治理的高度完善頂層設計。

二、統籌發展和安全兩件大事

習近平總書記指出：“全面貫徹落實總體國家安全觀，必須堅持統籌發展和安全兩件大事，既要善于運用發展成果夯實國家安全的實力基礎，又要善于塑造有利于經濟社會發展的安全環境。”[2]我們身處一個傳統安全與非傳統安全問題相互交織的時代，發展和安全互為條件，安全是發展的前提，發展是安全的保障，推進新時代中國特色社會主義事業，必須統籌發展和安全。生物安全與科技、軍事、國防相互促動，同政治、經濟、文化等多因素相互交織。不健康的發展方式會引發生物安全問題，生物安全出現問題也會極大地影響國家發展安全。此次疫情爆發以來，以美國為代表的一些國家，以生物安全為借口，通過斷航、禁入、限簽等極端措施來打壓中國，這就更加說明，治理生物安全，必須統籌好發展和安全這兩件大事。

（一）生物安全是經濟發展的根基。總體而言，改革開放以來我國經濟快速發展，與生物安全有著內在緊密的關系。一方面，經濟發展離不開良好的生態環境的支撐，我國某些豐富而獨特的自然生物資源，為實現經濟可持續發展提供了重要的物質基礎。近年來，生物科技的創新發展又為經濟社會發展拓展了更為廣闊的空間，生物技術在醫藥、農業、化工、材料、能源等方面的應用，為人類解決環境污染、氣候變化、糧食安全、能源危機等重大挑戰提供了嶄新的解決方案，降低了人類對自然資源的依賴，有效破解了人類面臨的資源、能源、健康、安全等重大難題。全球各國在大力促進生物科技發展的同時，也紛紛對以生物安全為基礎的生物經濟進行戰略布局。因此，我們國家也把加快生物產業發展作為我國把握新科技革命戰略機遇，全面建設創新型國家的重大舉措，作為我國經濟培育新動能，推進供給側結構改革，實現經濟長期保持中高速增長，邁向中高端的重要支撐。另一方面，經濟的順利發展更離不開生物安全提供的良好的發展環境。生物安全一旦出現問題，比如重大公共疫情爆發，必然會打亂經濟發展的進程。從非典到新冠肺炎，兩次疫情給我們發出了警訓，生物安全的籬笆不扎好，疫情“黑天鵝”就會阻滯中國的現代化進程。因為疫情的爆發不可避免地沖擊經濟社會發展，一些工業企業不得不停工停產，甚至倒閉破產，人員下崗，物資短缺，嚴重影響經濟社會發展和人民生活。

（二）生物安全風險是事關國家安全和發展的重大風險挑戰。統籌發展安全兩件大事，還必須加深對綜合性安全風險的認識。國防安全、經濟安全、金融安全、政治安全、意識形態安全、科技領域安全、生物安全等構成國家安全觀的總體性，不能重此輕彼。近年來，我國生物安全風險不斷凸顯：一是生物多樣性變化的風險。經濟現代化的發展導致生態環境發生巨大變化，一些重要的動植物資源消失或滅絕，生物多樣性遭受重大損失。而生物多樣性的變化，往往給生態、經濟、社會的發展帶來系統性風險。二是生物科技及其謬用的風險。當前生物科技技術的發展已從主要促進人類社會基本物質利益需求升級到滿足人類社會可持續發展等更高層級的需求，生物科技的發展在為人類帶來巨大利益的同時，也帶來了諸多方面的負面效應。生命科學和生物技術具有“兩面性”，一面是改善健康、促進創新和保護環境，另一面則是相同的科學和技術也可能被用于生物攻擊。比如，合成生物技術、基因編輯技術等前沿新興技術快速發展的同時，其潛在的安全風險也逐漸顯露，引發的倫理、法律和環境問題越發突出；還比如，生物技術一旦運用于戰爭，則會造成超級細菌傳播、生物恐怖、生物武器、生物戰爭等，美國已開始將基因研究用于軍事目的，并越來越向實戰目標邁進。這種對生物技術的濫用，必然帶來極大的政治和安全風險。因此，要“統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危”，既要促進生物技術創新發展，同時也必須防止生物技術引發的風險。三是重大疫情等突發公共衛生問題爆發的風險。公共衛生安全是生物安全的一部分，人類社會發展到今天，傳染病等重大疫情風險從未真正遠去。近30年來，全球約出現新發傳染病40多種，并以每年新發1種的態勢發展，傳播范圍廣、傳播速度快、社會危害大，成為全球公共衛生的重點和難點領域。突發急性傳染病傳播迅速，危害巨大，如果處置失當、應對失誤，不僅嚴重影響人民群眾日常生活，還會造成人心恐慌、社會不穩，消解經濟社會多年建設成果。

（三）生物安全是重要的國家戰略利益。當今世界，經濟競爭、社會進步、人民富裕和國家安全都高度依賴科技創新。2008年國際金融危機以來，世界主要國家都更寄希望于科技創新，培育戰略性新興產業，加速產業優化升級等來搶占新一輪國際競爭的先機和優勢，而生物安全以及相關的生物科技、生物經濟利益，是大國之間競爭博弈的重要利益，其戰略地位更加突出。一是許多大國不斷在政策領域推動生物經濟生物科技不斷向更深、更廣的領域轉化發展，以此打造新的經濟增長引擎，推動經濟可持續發展。二是生物科技在軍事沖突與防御中的作用將更加突出。2015年，美國國防高級研究計劃局發布《保障國家安全的突破性技術》報告，報告明確重點關注的四大領域之一就是生物技術利用；2017年，美國發布《國家安全戰略》更是進一步指出，要從源頭檢測并遏制生物威脅、支持生物技術和醫學創新、加強全球情報共享及加強全球威脅打擊能力等具體舉措，強調以實力維護和平；2018年美國發布《國家生物防御戰略》明確，生物威脅是美國面臨的最嚴重的威脅，美國政府將全面評估生物防御需求并持續監測國家生物防御戰略的實施情況，以確定政府應優先考慮的生物防御資源和行動。三是搶抓國際生物安全話語權。生物科技對經濟利益、國家安全利益、地緣政治的潛在影響，具有極大的戰略價值，因而成為國際有關智庫的重大議題。但發展中國家包括中國在國際生物安全規則制定方面話語權有限，受到較大制約。因而，需要積極適應未來科技社會倫理輿論環境，加強智庫戰略研究和人才培養，及時制定并實施科學合理嚴密規范的政策，搶抓國際戰略傳播話語權，避免倫理爭議，沖出生物技術兩用性帶來的窘境，讓科技真正為人類服務。

三、兼顧國內安全和國際安全

總體國家安全觀認為，在當今高度全球化的背景下，安全的關聯性和互動性特征更加突出，國內安全和國際安全更加緊密地相互作用、相互影響。生物安全不僅是一個國家安全問題，而且極易超出國家界限的限制而成為一個全球性的安全問題。所以，維護生物安全，必須在維護好國內安全工作的同時，兼顧國際安全威脅對本國安全的影響。

（一）嚴格保護國內生物遺傳資源。生物遺傳資源是經濟社會可持續發展的基石，也是國家生態安全的重要保障。作為經濟社會可持續發展的戰略資源，生物遺傳資源是現代生物產業發展的基礎，具有巨大的科研價值和商業開發價值。生態資源具有稀缺性、不可再生性，但中國生物遺傳資源所面臨的安全問題同樣不可忽視：一是生物遺傳資源面臨喪失威脅。由于環境破壞等因素，生物遺傳資源的生存受到很大威脅，在對35784種高等植物的評估中，有30種已經滅絕或野外滅絕，有3879種正遭到生存威脅；對4357種脊椎動物的評估中，有17種已滅絕（包括野外滅絕和區域滅絕），934種遭受生存威脅。二是生物遺傳資源流失嚴重。200多年來，西方國家一直在發展中國家進行生物遺傳資源的搜集活動，其“成果”目前在許多植物園、動物園、標本館及市場隨處可見。近年來又在中國大量篩選生物遺傳資源，開發出大量藥品、化妝品、保健食品及農作物和畜禽新品種，再借助知識產權保護體系從發展中國家攫取更大商業利潤。比如原產于中國的獼猴桃，于100多年前由新西蘭人帶回該國，開發出奇異果，賣到世界各國。三是生物遺傳資源在開發利用過程中由于管控不嚴，可能造成影響生態環境和人類健康的安全問題。如中國引進的大米草、水花生和水葫蘆等，已對生態環境和社會經濟產生重大負面影響，個別科學家在基因編輯方面的研究引發倫理和生物技術安全問題，科研機構在轉基因生物方面的研究、環境釋放和商業化生產中也存在生態和健康安全的潛在風險；消費者喜食野生動物可導致傳染病毒疫情等。

（二）推進外來入侵物種防控。所謂外來物種入侵，指由于人為的或自然的因素，使原產于外地的生物進入本地生態系統，并在本地快速生長繁衍，種群不斷增大、分布區不斷擴展，對當地的生物多樣性和生態環境造成嚴重危害，并造成巨大經濟損失的現象。外來入侵物種是造成全球生物多樣性喪失的主要威脅因素，也是威脅我國生態環境安全的重大問題。在全球范圍內，外來入侵物種的數量及其對生物多樣性的影響都在持續增加，生物入侵造成了巨大的經濟和生態成本。我國地域遼闊，氣候類型復雜多樣，來自世界各地的大多數外來物種都可能在我國找到合適的棲息地，幾乎所有的生態系統都可發現外來入侵物種。隨著我國對外經貿往來與交流活動的日益頻繁，外來物種進入我國的途徑也不斷增多，各地不斷發現新的外來入侵物種，世界上100種最危險的惡性外來入侵物種約有27種已入侵我國。

（三）以人類命運共同體視野謀劃人類生物安全。在全球化時代，各國命運相連、休戚相關，人類社會是一個“你中有我、我中有你”的共同體。在此背景下，重大傳染性疾病疫情等生物安全威脅持續蔓延并加速擴散。生物安全一旦出現問題，就不僅是對一國人民生命安全和身體健康的威脅，而是對全世界所有國家安全的威脅。面對生物安全，任何一個國家都難以獨善其身。秉持人類命運共同體理念，同舟共濟、共同戰“疫”，是國際社會的唯一正確選擇，也是中國一直在身體力行的實踐。一是支持聯合國在生物安全治理領域的核心作用。生物安全的眾多領域，是人類面臨的共同挑戰，無論是在生物多樣性的保護、生物技術的監管還是重大疫情的防控，任何國家都不可能單獨應對，既不可能不受他國影響，也不可能不影響他國。維護生物安全，需要國際社會共同努力，此次疫情凸顯了加強全球公共衛生治理體系建設的緊迫性。中國支持聯合國及世界衛生組織在維護生物安全、健全完善全球生物安全治理機制中發揮核心作用。提升生物安全在國際議程中的位置，推進生物安全領域重大國際合作項目。二是中國積極踐行共同、綜合、合作、可持續的新安全觀，致力于加強在非傳統安全領域尤其是生物安全領域的對話與溝通，增進各方理解與互信，促進應對生物安全尤其是重大疫情防控等非傳統安全威脅的國際合作進程，不斷豐富構建人類命運共同體的內涵與實踐。三是展望未來，國際生物安全形勢將發生深刻變化，以人類命運共同體視野謀劃人類生物安全，成為一種全新戰略選擇。當前，生物科技與其他技術領域交叉融合，在塑造未來經濟社會面貌和戰爭形態方面作用舉足輕重。但同時，國際生物科技研發活動的規范準則碎片化、失序運行，潛在安全風險和利益沖突有惡化趨勢。雖然總體生物安全風險處于臨界可控狀態，但局部領域安全風險劇增，可能出現更多的傳染病疫情，生物入侵導致生態環境惡化，生物恐怖和生物犯罪活動增多。維護全人類的整體利益，維護人類的生存發展，必須樹立人類命運共同體理念。

四、強化制度法治治理理念

總體國家安全觀一個非常突出的特征就是在國家安全治理方面強調制度治理、法治治理。黨的十八大以來，在總體國家安全觀指導下，國家安全法律制度建設全面展開，包括制定基礎性法律，成立中央國家安全委員會，制定實施國家安全戰略綱要和若干重要領域國家安全政策，完善國家安全立法等。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調：“要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。要盡快推動出臺生物安全法，加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。”[3]這一全新論斷為維護國家生物安全明確了路徑，就是治理生物安全，要加快制度和法制建設。

（一）健全生物安全法律制度體系。健全國家安全法律制度體系，把國家安全工作納入法治化軌道，依法維護國家安全，是一項管長遠、管根本的基礎性工作。當前，我國在生物安全立法方面存在相對滯后的問題。我國雖然2000年就制定了《中國國家生物安全框架》，但因生物安全涉及眾多領域，這一法律制度體系尚不夠完善。此次抗擊新冠肺炎疫情，也從一個側面凸顯了我國生物安全現有法律法規系統性、針對性不強，無法可依、缺乏操作性的現狀。生物安全關涉野生動物保護、檢疫防疫、外來物種應對、轉基因食品安全、生物技術研發規制、生物恐怖襲擊防御等諸多問題，因此，生物安全立法必須堅持系統性思維，形成綜合應對思路，系統規劃和全面構建生物安全法律法規體系、制度保障體系。既需要基礎性、綜合性的生物安全法發揮統領作用，也需要生物技術研究開發安全管理條例、生物醫學新技術臨床應用管理條例、轉基因食品衛生管理辦法等配套法規的制定，還需要傳染病防治法、野生動物保護法、突發公共衛生事件應急條例等相關法律法規的修改完善，當然也包括突發事件應對法、刑法等在內的其他法律的支持與配合[4]。在這一過程中，既要體現世界生物安全立法的最新發展趨勢和理念，統籌保障人民群眾安全與促進經濟社會發展，也要及時回應社會公眾的關切，明確提出科技倫理的要求，從而確保法律概念清晰完備、法律體系協調一致、法律價值導向正確，為我國生物安全筑牢法律屏障。

（二）進一步完善領導組織管理體制。黨的十九屆四中全會將國家安全體系納入國家治理體系，強調健全國家安全體系是完善和發展中國特色社會主義制度的內在要求，是提高國家安全能力的重要保證。在中央國安委的領導下，國家衛生健康委于2016年牽頭組建了國家生物安全工作協調機制，主要負責落實國家生物安全重大任務，統籌協調國內生物安全領域相關工作，但也存在各部門間協作機制不完善，資源交流共享不暢等問題。站在國家總體安全的角度，加強生物安全能力建設，逐步構建生物安全領導（決策）體系、生物安全組織協調體系、生物安全風險防控體系、生物安全監督體系和生物安全法治體系，特別是要在疾病預防控制體系、公共衛生服務體系、重大疫情防控救治體系、領導指揮體系、重大疫情救治體系、應急物資保障體系、國家儲備體系、應急物資采購供應體系等方面積極作為，不斷完善生物安全治理體系，全面提高國家生物安全治理能力。

（三）完善生物科技領域創新體制。生物安全和生物安全領域的重大科技成果也是國之重器。近年來，生命科學、生物科技等領域發展迅猛，生物經濟、生物醫藥、生物安全防范等生物安全領域都離不開強大的科技實力支撐。因此，筑牢國家生物安全防線，加強生物安全能力建設，要注重從科研攻關入手，完善關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，加快推進人口健康、生物安全等領域科研力量布局，整合相關領域國家重點科研體系。要優化科技創新模式，通過政府引導投資、各類型企業融合等方式加大對生物安全領域的投入。開展戰略前瞻性研究，培育壯大生物安全科技企業，提升國家生物安全核心競爭力，搶占國際生物技術制高點。要不斷完善人才發掘、培育、晉升、鼓勵機制，讓中國成為生物技術人才培養的新高地。