進路抑或退路：貨車“超載入刑”的合理性審視

蔣 艷

（安徽大學， 安徽 合肥 230601）

一、問題的提出——以無錫高架橋側翻事件為切入點

2019年10月10日18時許，江蘇省無錫市312國道錫港路段發生高架橋整體側翻，事故造成3人死亡、2人受傷。事件一出，橋梁工程質量問題首先引起公眾質疑。然而，最終事故的鑒定結果表明是由大貨車嚴重超載所致，橋梁的工程質量不存在問題。該路段高架橋是單柱橋，針對用戶群體主要是車重1.5噸左右的城市小汽車。而此次該高架橋面臨的是2輛運送熱軋卷板的6軸以上大貨車，一個熱軋卷板重約28噸，第一輛大貨車裝載7個，第二輛車裝載6個，①鳳凰網：《超載455%，無錫橋側翻橋面側翻事故數據公布》https://finance.ifeng.com/c/7qwaNHInlXE，最后訪問時間[2019-10-23]。再加上車身的重量，高架橋的側翻并非異常。此次高架側翻事件造成了重大的財產損失和人員傷亡，將治超難題再一次推向了理論視野。

另外，在此之前貨車超載造成重大事故，引發人員傷亡、財產損失的案件并不鮮見。譬如，2019年9月22日，湖南省湘潭市一輛裝載沙石的自卸低速貨車因嚴重超載，導致剎車失靈，造成10人死亡、16人受傷；又如，2019年3月，廣東東莞一輛超載貨車，因超載導致制動失靈造成一死兩傷，五車受損；2015年，在粵贛高速，4輛嚴重超載的貨車導致橋梁結構嚴重偏壓，最終造成匝道橋傾覆垮塌，1人死亡、4人受傷；2011年7月，北京懷柔區寶山寺寶河橋限重30噸，一輛載重160噸嚴重超載的6軸大貨車經過時，致橋突然坍塌；2004年6月，遼寧省盤錦市一輛總重110噸的大貨車經過限重為15噸的大橋時，導致該橋突然垮塌……大貨車超載導致的財產損失和人身傷亡的事件俯拾皆是。

早在2016年，交通運輸部的統計數據稱，近10年來，在納入統計的范圍內，因超載超限發生的重特大交通事故共計96起案件，共造成481人死亡、361人受傷，近30座在役橋梁坍塌。①辛京：《是時候考慮“貨車超載入刑”了》，載《嘉興日報》，2019 年10 月14 日，第002版；焦風光：《加大法律懲戒，懲治貨車超載頑癥》，載《湖南日報》，2019 年10 月4 日，第4版。2015年，國家統計局報告稱，每年因超限超載發生交通事故高達75萬例，財產損失超45億。②鳳凰網：《我們梳理了過往二十年的橋梁坍塌事故，發現了超載屢禁不止的原因》http://news.ifeng.com/c/7qhS2dan6fi，最后訪問時間[2019-10-23訪問]。面對超載帶來的巨大社會危害，2016年，交通部部長李小鵬，就如何治理超載問題提出，“要加快研究推進將嚴重超限超載運輸行為列入危險駕駛罪的范疇”。③中國新聞網：《交通部部長：建議將貨車嚴重超限超載列入危險駕駛罪》http://news.cctv.com/2016/12/25/ARTI8MmPFhpnbohxz09Am22R161225.shtml，最后訪問時間[2019-10-23]。2019年兩會召開，全國政協委員、廣東省政協副主席馬光瑜建議將“貨車超載”像治理酒駕行為一樣，以危險駕駛罪入刑。④中國民主黨網站：《馬光瑜委員：建議加強監管貨車的超載和超限問題》http://www.ngd.org.cn/jczt/jj2019qglk/2019lkcy/62283.htm，最后訪問時間[2019-10-23]。將貨車超載行為納入刑法，是否能夠有效地治理超載問題？刑法是否是解決超載問題的最佳手段？“超載入刑”能否起到良好的社會效果？以上問題將是本文重點探討的內容。

二、“超載入刑”與否的理論觀點之爭

近年來，超載引發的事故頻發，造成了大量的財產損失和人身傷亡。因此，超載能否入刑也成為了刑法學界針鋒相對的理論問題。關于超載能否予以刑法上的規制，學界主要存在以下兩種觀點之爭：一種觀點是主張入刑，持該種觀點的學者認為，超載問題已經嚴重威脅到人們的人身和財產安全，有必要進行刑罰懲處（以下簡稱為“入刑派”） 。而另一種觀點則認為，刑法并不是萬能的，解決超載問題，其他部門法可能會更有優勢，能夠取得相較于刑法更良好的社會效果（以下簡稱為“反入刑派”）。

（一）入刑派：主張“超載入刑”大勢所趨

在入刑派看來，治理貨車“超載”問題，刑法是最佳手段，能夠很好地解決類似問題。入刑派主要是從以下幾點來論證貨車“超載”的合理性：

第一，貨運“超載入刑”是風險社會發展的趨勢。當前，我國正處于社會的轉型時期，社會在轉型的過程中，伴隨著的是社會風險暗流涌動，社會格局復雜多變，使得刑法在發展的過程中，犯罪化呈現擴張態勢，通過刑法立法規制和防控社會風險的意圖明顯。[1]譬如，《刑法修正案（八）》將“醉酒駕駛”“飆車”等危險駕駛行為納入危險駕駛罪的規制范疇；又如，《刑法修正案（九）》將“從事校車業務或者旅客運輸，嚴重超過額定乘員載客，或者嚴重超過規定時速行駛的”也納入危險駕駛罪的范疇。刑法通過對危險駕駛這種高風險行為進行立法防控，以更好地保護集體和個人的法益，更好地規制交通運輸領域中存在的社會風險，體現了風險社會通過刑法進行安全規制的立法特征。

另外，隨著社會經濟技術的發展和汽車時代的到來，醉酒駕駛、追逐競駛等危險駕駛行為的危險系數日益增高，通過刑法進行規制，既符合社會發展的現實需要，同時也是國家預防和減少社會風險以滿足民眾安全意愿之舉。貨運超載對社會造成的危險指數，與醉駕和校車、客車超載造成的社會危害性不相上下。因而，在這種防控風險社會的大背景之下，為了公眾和社會安全需要的考量，有必要將貨運超載納入危險駕駛罪的范疇之中。

第二，現行法律規定與貨車超載運行所造成的巨大危害后果不相宜。《道路交通安全法》對超載的上限處罰是2000元，而《公路法》的上限處罰是3萬元，①《道路交通安全法》第92條第2款規定：貨運機動車超過核定載質量的，處200元以上500元以下罰款；超過核定載質量30%或者違反規定載客的，處500元以上2000元以下罰款。《公路法》第76條第5項規定：車輛超限使用汽車渡船或者在公路上擅自超限行駛的，由交通主管部門責令停止違法行為，可以處3萬元以下的罰款。根據新法優于舊法的原則，現行立法規定貨運超載最高限度的處罰也僅是3萬元的罰款。相比較于貨車超載發生事故，所造成的人身傷亡，以及道路設施損壞、橋梁坍塌等巨額財產損失，現行法律規定的處罰力度顯然太小，違法后果與處罰結果不相適宜。譬如，在“無錫高架側翻”一案中，僅就高架橋側翻造成的財產損失，即便按照《公路法》3萬元的頂格處罰，也遠遠不能填補所造成的損害后果。現實中，相當一部分貨運超載司機抱著僥幸心理，認為超載不可能被查到，即使被查到了，處罰的力度也比較低。因而，現行的法律處罰力度對于“貨運超載”人員缺少威懾力。

第三，貨運“超載入刑”可以提高違法成本，避免危害后果的“重演”。違法超載的大貨車越多越會導致運費偏低，這使得守法的大貨車運費相對高昂。在市場上守法的貨車無法與違法的貨車進行競爭，守法貨車的生存空間不斷被擠占，最終不得不倒逼大家一起違法超載。載重40噸的貨車，拉100噸以上的貨物，收益直接暴漲，處罰卻不嚴重，司機交完罰款仍然能繼續超載，甚至變本加厲以爭取把損失再賺回來。據交通部門測算，高速公路的車輛超載50%，公路的正常使用壽命將縮短約80%。因而，貨運超載行為對道路設施和橋梁造成的損害是不可估量的。我國每年因道路、橋梁等設施的養護、修補所支出的金錢都是天文數字，而這些違法導致的巨額社會成本不是由違法超載的司機承擔，最終是要轉嫁到每個納稅人身上的。因此，貨運超載所帶來的違法收益遠遠高于違法的成本，這就相當于在變相鼓勵違法，因而，將“貨運超載入刑”，提高貨運超載的違法成本是有必要的。

（二）反入刑派：治理“超載”需要破除刑法萬能論

刑法雖然是懲罰違法犯罪行為手段中的一種，但并不是唯一，除此之外，還有其他的部門法，譬如行政法的規制手段。在治理超載的問題上，要摒棄刑法萬能論思想，刑法在治理超載的問題上，未必有其他部門法所能取得的良好的社會效果。

首先，刑法具有謙抑性。對于任何違法行為的制裁，如果運用行政法、民法的手段能夠進行規制，就沒有必要動用刑事手段。刑法謙抑性的本質在于刑法的補充性，即刑法是保護法益的最后手段，而非常規手段。當運用行政手段、經濟手段等其他社會手段能夠實現調控社會目的時，刑法應當保持靜默，僅用其他社會手段對保護法益或維護社會秩序無能為力時，刑法必須發揮作用。[2]刑法的謙抑性要求刑事手段是保障公民權利救濟的最后屏障，刑罰只能在“不得已”情況下運用，而不是維持社會秩序的優先選項。就貨運超載來說，如果能夠通過行政規制、民事訴訟、經濟調控等手段，實現運輸行業的良性發展，則沒有必要將“超載入刑”作為必要手段。

其次，當前刑法典對貨運超載行為有所規制。對貨運超載行為所造成的人員傷亡，道路、橋梁設施損毀等重特大事故，現行刑法典已經規定了交通肇事罪、過失破壞交通設施罪、過失以危險方法危害公共安全罪等罪名進行刑事處罰，因而沒有必要專門將貨運超載行為作為一種新的抽象危險犯，納入危險駕駛罪的范疇，“超限入刑”本身是一個偽命題，還會給公眾造成刑法存在漏洞的誤解。劉艷紅教授認為將超載行為納入危險駕駛罪進行規制，實則是“屬于一種回避行政管理責任的慵懶之舉”。[3]預防超載這種社會危害行為最好的方式不是將其納入刑法，而是其他社會管理手段的綜合運用。

再次，刑法司法公正與效率有沖突。動輒把社會亂象寄希望于刑法規制，是一種刑法萬能主義的偏向。刑事手段更注重公正的價值，刑事制裁意味著在時間、人力、財力上要投入更大的成本，每一起貨運超載可能意味著要經過公安機關的調查取證、檢察機關的審查起訴、被告人辯護權等訴訟權利的充分保障、法院的居中審判、看守所及監獄機關的關押等，以正規的刑事訴訟程序處理輕微的反社會行為，無異于“大炮轟蚊子”，投入過多而產出過少，[4]不僅擠占了大量有限的司法資源，而且無法滿足效率的要求。

最后，事前預防好過事后救濟。事后救濟表現出一種被動性的特征，是一種以較高成本化解社會矛盾的方式，往往是社會矛盾達到臨界點，演變成大的群體性事件或公共事件時，才花費大量的人力、警力、財力維護社會秩序。[5]而事前預防則是主動性的介入，能夠在社會矛盾的萌芽階段將其化解。刑法的補充性適用，意味著刑事制裁偏向一種事后救濟手段。而行政權力的主動性、直接性和廣泛性，表明行政管理不僅能夠進行事后救濟，而且更注重事前預防和事中預警。就超載運輸行為來看，本身是一個行政執法問題，采用事后救濟機制治標不治本，還暴露了行政執法的不力，有損政府的形象與公信力。無錫高架橋事故發生之前，就已經有市民向相關執法部門舉報超載現象，而直到事故發生之后，相關執法部門才重視起來加強超載行為的治理，因而道路交通安全事故發生的主要原因在于行政機關執法的懈怠，而非刑法的缺位。治超工作的重心，不在于加強刑事立法，而是如何進一步發揮行政機關執法的能動性。

三、貨車超載問題的法律規制

（一）關于“超載入刑”觀點之異議

“超載入刑”并非當今社會發展的需要，除入刑之外可以有更好的處理方式，筆者將在下文中予以重點論述。我國刑法正在逐步廢除死亡的有關罪名，體現了出刑化的一種理念。不能因為某一事件被媒體曝光，就要考慮入刑與否的問題。在現有的體制框架下可以解決的問題，就沒有必要納入刑法規制的范疇。例如，現在不滿刑事責任年齡人犯罪的現象經媒體曝光之后，一些學者就認為，需要修改刑事責任年齡的規定。刑事責任年齡的修改需要考慮到多種因素，譬如，案件的發生數量，我國每年刑事案件有一百多萬件，而不滿刑事責任年齡人的犯罪案件只是其中的冰山一角。“超載入刑”問題亦是如此，筆者認為，入刑派的觀點存在諸多的不合理之處。

其一，風險社會與“超載入刑”沒有必然的聯系。風險社會的管控手段并不是唯一的，其他部門法能夠解決的問題，刑法就應該讓位。古語云：“重典治亂世。”我國正處于和平發展階段，經濟平穩運行，沒有必要將刑法作為解決問題的唯一突破口，某些社會問題的治理，刑法并沒有行政規制手段的社會效果良好。

其二，處罰與違法后果不相當，可以調整處罰的力度和增設處罰的種類。筆者認為，行政處罰中有若干的處罰手段，既然現有的處罰力度無法達到預期的懲處效果，可以通過行政法中的一些處罰手段進行彌補，譬如，吊銷駕駛證、責令停產停業等措施。同時也可以提高處罰的數額，增加違法的成本。

其三，“超載”入刑雖可治超，但可能造成運輸業的萎靡。運輸行業在我國市場經濟的發展過程中起著舉足輕重的作用，運用刑法手段治超，雖然可能起到一定威懾效用，但是過分打擊，必然造成矯枉過正。超載的原因在于成本高、收益低，而若再以刑法嚴懲，則必然會造成人員轉行，運輸業一蹶不振，不利于經濟的發展。如何平衡治理超載與經濟發展之間的矛盾，需要各方協同發力。

（二）“貨運超載”問題的具體規制路徑

第一，加強運輸行業市場監管，改善營商環境。貨運超載之所以屢禁不止，其根源在于“不超載不賺錢”的畸形貨運市場。其原因主要包括兩個方面：一是運費低。隨著中國經濟的逐漸發展，一輛貨車的投資變得相對容易，貨運行業門檻低無可低，大量個體運營戶涌入，貨運群體呈現“小、散、亂、弱”的局面，只能靠競相壓低運費獲取生意，而為了保證成本和利潤不得不選擇超載，長此以往形成惡性循環。[6]二是成本高。對于燃油費、路橋通行費、掛靠費、車輛維修費以及各種違章罰款等，貨運司機迫于生計選擇超載，其既是超載事故的加害者，也是受害者。若整個貨運行業現狀不改變，一味地通過刑罰的高壓政策打擊貨運司機，可能導致矛盾激化，而不能從根本上解決超載問題。因而，治理超載必須從源頭著手，進行行業內部的整治與自救。其一，鼓勵中小企業之間的聯盟，加強貨運行業之間的集約經營，整治惡性競爭，讓運輸行業的生態重新走上正軌。[7]其二，改善掛靠的行業現象，減輕貨運司機的負擔。我國九成以上的運輸戶是個體運營，由于不符合道路運輸的資質和安全運營要求，大量個體運營戶選擇掛靠公司，這些公司既不管理貨運車輛，也不對車輛事故負責，卻收取高額的掛靠費，極大地增加了貨運司機的負擔。因而，有必要對這種現狀加以整治，可以借鑒“滴滴出行”的運營模式，利用互聯網建立統一的貨運平臺，對大貨車及司機進行登記管理。其三，降低運輸成本，繼續完善取消省界之間收費站等舉措，落實中央對柴油消費稅制的結構性減稅政策，健全長效監管機制，降低貨運運營成本，改善道路運輸行業營商環境。另外，加強行政部門指導和服務，強化市場監管和行政執法力度，促使運價合理回歸，促進整個運輸行業的良性發展，消除滋生超載的環境和土壤，使不超載也能獲利，既解決超載難題，又促進經濟的穩健發展。

第二，加強行政執法監管，提升行政執法能力。現行法律法規和規章對超載現象規制的行政處罰梯次明顯，應當能夠有效遏制超載現象，而實踐中超載現象卻泛濫橫行，產生這種現象的關鍵在于行政執法的不徹底。具體表現：一是執法模式單一。執法主體為了減少麻煩，只罰不管，罰款之后繼續放行，治理超載甚至成為某些執法部門創收的工具，反而刺激承運人更加超載運營。我國法規中除了規定罰款之外，還規定吊銷車輛營運證和駕駛證、黑名單、信用考核等制裁手段，而執法主體卻極少實施除罰款以外的其他手段，使這些真正能有效遏制和打擊超載行為的手段被束之高閣。此外，罰款的對象除了貨運司機之外，我國還建立了“一超四罰”制度，然而實踐中，執法主體忽視了對車主、道路運輸企業、貨運源頭單位的處罰。二是執法不協同。部門之間各行其是，分塊執法、多頭執法，容易出現部門之間重復執法、利益不協調、溝通不順暢等問題。三是選擇性執法。時間上緊一陣松一陣的治理，執法未能形成一個長效機制，而且本地車輛與外地車輛執法標準不一，容易滋生地方保護主義和權力尋租。四是執法環節單一。執法部門不能僅查處上路的超載車輛，而應追根溯源，嚴格防控車輛的非法改裝、出廠，強化對貨運源頭單位的監督。治理超載不能像“踢皮球”，各執法部門應主動作為、善于作為，做到有法必依，守土有責、守土盡責，把依法屬于本部門的職責履行到位。加強對行政執法的監督，通過熱線電話、政府網站郵箱等受理投訴舉報，及時反饋處理結果，強化行政復議，健全申訴渠道，加強監督檢查，將區域執法情況及時在網站公布，完善行政執法工作責任倒查與追究制度，提高行政管理能力，是有效治超的重要舉措。

第三，加強交通信用體系建設，提升貨運行業治理能力。習近平總書記高度重視社會信用體系的建設，把社會信用體系的建設擺在治國理政的位置之上，強調“要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統，完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制”。[8]黨的十九大報告再次強調社會信用建設的重要性，將其作為社會治理和公共管理的重要手段。[9]交通信用體系的建設是整個社會信用體系建設的重要組成部分，大力推動交通運輸行業信用體系的建設，整合貨運行業的信用數據資源，推進貨運信用信息平臺建設，加強各部門對貨運違章信息的收集、報送和共享機制，有利于敦促道路運輸經營者和從業人員遵守相關法律法規，打破貨運市場惡性循環怪圈，實現市場公平競爭，促進貨運行業高質量發展。要使企業和個人遵守交通規則的意識壓過經濟利益的沖動，除了加強執法部門的管制之外，還要將企業和個人的其他政策待遇和經營活動，與交通違法的失信行為掛鉤，依法從嚴從重追究超載運輸企業“失信者”的法律責任。[10]對遵守貨運行業的“守信者”，降低其制度性交易成本，保障其在市場競爭中的領先地位，而對“失信者”加強監管，強化部門之間的聯合懲戒，使“失信者”在貨運行業難以立足。

第四，健全對貨車司機的社會保障。據交通運輸部的統計，我國貨運司機數量超過3000萬，平均每天在途貨運量8400萬余噸，服務約4.3億個家庭，2017年完成總產值約3萬億元，占全社會GDP的5%，①數據來源：全國政協委員李守鎮在2019年兩會上的提案；人民網：《交通部：截至2017年底我國公路通車總里程逾477萬公里》http://finance.people.com.cn/n1/2018/1221/c1004-30481171.html，最后訪問時間[2019-10-23]。為我國國民經濟發展做出了重要貢獻，貨車司機群體已經成為一支規模龐大的新型勞動大軍。然而，現實中這個龐大的勞動群體普遍存在受教育程度低、規則意識不強、工作強度大、工作壓力大、工資相對較低、缺少社會福利保障等問題。在加強治超問題上，提高司機的職業素養，加強對司機的權益保障，也是治理超載一個不容忽視的重要方面。例如，推動更多貨運司機加入工會，通過工會，健全對司機職業技能和規范的培訓；改善司機的就業環境，通過借助物聯網、大數據等先進信息技術，實現承運人和托運人之間的信息對稱，合理調配貨運資源，增加貨運司機的休息時間；加強對司機的社會保障，健全對合法運輸司機的工傷保險和基本養老保險的覆蓋面等。

四、結語

“治超”難題一直困擾著司法實踐，在無錫高架橋側翻帶來嚴重社會危害后果的同時，也引起了刑法學理論界關于貨車“超載入刑”問題的討論熱潮。然而，無錫高架橋側翻的背后反映出了更多的問題，如畸形的貨運市場、行政監管措施不到位等，不是簡單的將“超載入刑”就能化解“治超”難題，入刑并非“治超”的現實進路。貨車超載的治理是一項繁雜的執法活動，重刑思想只能用于亂世。當下，更為重要的就是發揮行政執法部門的協同作用，行政機關要嚴格執法，合理合法地規范運輸市場，通過剛柔并濟的手段共同應對貨車超載的問題，方能起到良好的“治超”效果。