充分發揮鄉規民約在鄉村治理現代化中的積極功能

劉素仙，豐存斌

（中共山西省委黨校，太原 030006）

鄉村治理是國家治理的基礎，實現國家治理現代化必須要提升鄉村治理現代化水平。鄉土社會性質與鄉村治理結構特征，決定了健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是實現鄉村治理現代化目標的基本框架支撐。鄉規民約在鄉土社會的千年傳承發展中，有著深厚的社會基礎和悠久的歷史傳統，規范約束著村民的行為，維系著鄉村社會的有序運轉，成為鄉村社會治理的重要內生規則。推進鄉村治理現代化，必須繼承和發展具有重要價值的傳統治理資源，“大力挖掘其在鄉村治理現代化過程中的潛在價值，并促使現代治理資源與傳統治理資源實現無縫銜接，更好地推進鄉村治理體系與治理能力的現代化”〔1〕。要堅持創造性轉化與創新性發展的原則，推動傳統治理資源的現代性轉換，充分發揮鄉規民約在鄉村治理現代化中的積極功能。

一、鄉規民約在現代鄉村治理中的積極功能

鄉土社會的特殊性質，決定了“村莊秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村莊內生”〔2〕4。行政嵌入意味著國家權力深入到鄉村社會，具體表現為國家法律在鄉村社會的推行。而“在國家法之外，村一級最具正式意味的規范無疑是所謂鄉規民約”〔3〕17。由村莊內生形成的鄉規民約，反映鄉土社會價值取向，具有鮮明地域特色。在現代鄉村治理的視域中，鄉規民約本質上就是治理的規范體系和秩序規則，建構起了農村治理的重要基礎，具有積極的治理功能。

第一，價值引領功能。鄉規民約在傳統社會中以道德教化作為其基本定位，發揮道德教化作用，就必須以一定的價值觀作為指導和引領。傳統鄉規民約是以儒家的倫理道德作為價值規范，引導、教化村民按照儒家的道德標準來規范自身行為、調節人際關系，從而彰顯傳統社會的主流價值。鄉規民約作為自治、法治、德治相結合的治理體系的重要實現機制，能夠把社會主義核心價值觀融入鄉村的生產生活中，實現社會主義核心價值觀在鄉村社會領域的全覆蓋，充分發揮其價值引領功能。這對于塑造現代鄉村治理的民主法治觀念尤為重要。可見，鄉規民約是村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的民主治理形式，是村民參與村莊治理的過程，也是村民表達自身利益訴求的重要途徑，有利于促進基層民主的發展，維護村民的民主權利。同時鄉規民約作為國家法律的重要補充，強調與國家政策、方針、路線和法律的一致性，有助于鄉村社會形成依規守法的良好風氣。由此可見，鄉規民約是加強農村法治教育、增強村民法律意識的重要途徑，是宣傳國家的相關法律法規的有效機制，有利于提升鄉村治理的法治水平。

第二，利益調節功能。傳統鄉村社會的治理形態決定了由于利益關系導致的沖突糾紛不能夠僅僅依靠事后的法律訴訟手段，大多時候是要依據事前的規則約定來防范，即使產生實際沖突，也是要依據規約來進行調解。所以調節利益關系，維持正常生產生活秩序是鄉規民約的重要治理功能。現代經濟發展使鄉村利益關系更為復雜，但鄉村治理實踐表明，在現代社會鄉村治理形態發生重要變化的情況下，鄉規民約依然能夠發揮重要調節功能。一方面鄉規民約為協調農村集體資產股份合作制改革中的多方利益關系奠定了規則基礎。農村集體產權制度改革，通過土地變股權、資產變股金、農民變股東能有效地防止集體資產流失，落實農民集體收益分配權，保障原村組織成員的權益。股份制改革使集體資產產權明晰，在切實保障村民利益的同時，也要保障村級組織正常運轉經費。圍繞深化農村集體產權制度改革，一些村莊以鄉規民約的形式通過制定規則保障了這一改革的順利推進。另一方面鄉規民約為各類農村經濟合作組織發展提供了基本規則。農村經濟發展、推動產業興旺是實現鄉村振興的基礎。經濟產業發展需要根據市場經濟規律要求，完善農村各產業的協調發展，激發農村經濟活力。隨著農村產業發展逐步告別農業單一產業，推進工業運輸、旅游服務等產業發展，就要構建新的產業關系，形成農業合作社等經濟組織。鄉規民約可以按照市場原則、法治精神確立規則要求，從而規范、調節這些關系，通過建構適應新型農村經濟合作組織活動的規則體系，為農村經濟新興產業的健康發展提供保障。

第三，文化傳承功能。傳統鄉土文化來自于歷史的積淀，來自于生產生活中的智慧和創造力，凝聚著生生不息的生命奮斗精神，構建起了一套完備的倫理道德體系。“文化具有生活性，是群體生活形成的一套完整體系，所以文化又是社會的粘合劑”〔4〕237，因此鄉村治理秩序的建構，離不開鄉土文化建構的支撐。鄉規民約作為傳統文化的重要表現形式，有著深厚的傳統文化積淀，蘊含和承載著許多優秀傳統文化的內容，比如重視宣揚文明禮貌、助人為樂的社會公德，尊老愛幼、鄰里互助的家庭美德，弘揚了健康向上的社會風氣，有利于培養村民良好的思想道德素質。此外，鄉規民約中對婚喪祭祀等傳統禮俗的規定，既尊重了當地的風土人情，又照顧了村民的實際承受能力，對于教育引導農民移風易俗、倡導社會主義新風尚有著重要的導向作用。近些年在一些農村推行的“衛生文明戶”“星級文明戶”等評選活動，把倡導鄉風文明落實到農村生產生活實際當中，培育知榮辱、講正氣、促和諧的社會良好風尚，為實現鄉村振興戰略目標提供了良好的文化氛圍和積極的精神動力。鄉規民約正是由于實現了傳統鄉土文化與生產生活實踐的有機結合，從而得到了村民的認同，維護了農村地區的鄉土秩序。

第四，社會穩定功能。農村社會具有利益多元、生活瑣碎等復雜情況，國家法律不可能窮盡社會生活的方方面面，更不可能將全部社會關系納入法治之中，諸如鄰里糾紛等民間“雞毛蒜皮的瑣事”。另外在鄉村社會中村民更傾向于選擇講情說理、不傷害彼此感情的非訴訟方式化解矛盾糾紛。鄉規民約中體現著大量有關情理的內容，而且內容涉及鄉民生產、生活的方方面面，為此類事件的解決提供了依據、程序及方法，在處理類似問題上往往更加得心應手。在一些具體的治理實踐中，相對于法律來說，鄉規民約更加現實可行，表現得靈活有效且成本低廉。根本原因在于其符合農村熟人社會的現實，更容易被村民所接受，事實上形成了對國家法律在鄉村社會中的情景化應用，做到了有益補充和合理延伸，把許多民間糾紛、矛盾和沖突消滅在萌芽狀態或者直接由民眾自行處理和化解，為村民的生產生活營造了良好的社會環境。因此，鄉規民約對維系鄉村社會的和諧與穩定起著積極的作用，成為實現鄉村社會安定和諧的重要規則基礎。

二、制約鄉規民約治理積極功能發揮的因素

鄉規民約為農村治理提供了規則體系，“一方面規定了村民應盡的責任、義務、應該服從的紀律，以及對違規者的處罰，用較為強制的方式將村民整合于集體；另一方面又通過利益供給、利益分配制度，對村民權益作了必要的保護”〔5〕。鄉規民約作為規則體系要發揮實際的治理功效，必須要有科學有效的運行機制予以保障。同時也要看到，在鄉規民約制定過程、具體內容及實施方面還存在一些突出問題，制約了鄉規民約治理功能的充分發揮。

第一，制定過程不規范。程序正義是實現實質正義的保障，也是鄉規民約權威性的重要來源。鄉規民約的制定要遵循法定的民主程序，落實法定主體的民主權利。村民委員會組織法在這些方面有明確的要求，但是一些鄉規民約在實際制定過程中，卻存在不夠規范的問題。一是制定主體存在不合法問題。《村民委員會組織法》第二十七條規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。”同時第二十五條規定：“人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。”根據這些法律規定，鄉規民約的制定主體是村民會議或由村民會議授權的村民代表會議。但實際上在一些地方，鄉規民約的制定并沒有經過村民會議討論和表決，而是由村“兩委”來制定。這樣使鄉規民約缺乏村民廣泛認同的基礎，必然會影響其治理效能的實現。二是制定程序存在不恰當問題。依據村民委員會組織法的相關規定，村民會議由村委會組織，參加村民會議的人僅限于村內十八周歲以上的人。其中第二十二條明確規定：“召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。”然而在鄉規民約的實際制定過程中，一些地方并沒有嚴格按照規定要求召開村民會議，或者即使召開村民會議，到會人數也很少，達不到表決鄉規民約的法定人數要求，只是由村干部直接進行宣讀。這樣制定的鄉規民約并沒有充分體現村民的真實意愿，也導致一些村莊把上級政府提供的范本作為模板簡單套用，并沒有考慮本村的實際情況和村民的具體要求，最終使鄉規民約成了擺設，并不能發揮真正的治理效用。

第二，部分內容不合法。《村民委員會組織法》第二十七條明確規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”但是當前一些鄉規民約存在與國家法律相沖突情況，主要表現在以下方面：一是重罰輕教，鄉規民約的教化功能發揮不足。鄉規民約中都會有關于違約的處罰規定，但是目前處罰的方式比較單一，主要是以罰款為主。例如有的鄉規民約規定，對在禁山放牧者一經發現，罰款若干元等等。類似此類罰款事項，無論在執行主體還是法律效力上都會產生一些爭議。再者處罰力度也比較小，有時不僅起不到應有的懲戒作用，反而會引起村民的沖突和矛盾。此外對于如何使用罰款也無明確規定，原則上用于村公益事業和集體事業，但實際上被挪用的不在少數。二是對村民的合法權益構成了一定程度的侵害。比如有的鄉規民約規定，出嫁女性和離婚女性不管戶口是否遷出，都不能夠享有本村土地承包經營權、宅基地分配權、征地補償款分配和集體福利分紅等權益。因為一些村民認為雖然這些人戶口還在本村，但實際上已經是“外人”，所以不能和本村人享有同樣的權利。但是從國家法律的角度來看，這些人原本就是村集體的成員，應當平等的擁有相同的權利。三是封建迷信內容依然殘存。傳統鄉規民約生成的歷史環境，使其規約內容中存有一些封建意識和迷信觀念，這是在推進傳統治理資源現代性轉化中必須要堅決摒棄的。但是當前一些鄉規民約中依然殘存有封建迷信內容，例如規定女性沒有繼承權、婚喪嫁娶看風水等，在一定程度上助長了封建迷信觀念在鄉村社會的抬頭，背離了社會主義核心價值觀的原則要求。

第三，實施效力形式化。鄉規民約作為鄉村內生治理規則，要發揮積極治理功能，必須能夠對治理對象形成強有力的規范約束，這也是鄉規民約治理權威性的重要體現。但是當前鄉規民約卻存在比較突出的實施效力形式化的問題。一是具體執行主體不明確。當前鄉規民約的具體執行主體有的是村“兩委”干部，有的是村民代表大會，還有的是專門的執行委員會。一般情況下村“兩委”干部作為執行主體比較普遍，即使成立專門的執行委員會，其主要負責人一般也由村干部來兼任。這樣村干部的自身素質就會在很大程度上影響鄉規民約的執行效力。比如村干部能不能夠帶頭遵守鄉規民約形成示范效應，在實施過程中能不能做到一視同仁提高鄉規民約的普遍約束力等。二是實施方式單一。注重多重實施方式是傳統鄉規民約發揮治理功效的歷史經驗。當前有相當一部分鄉規民約的實施方式存在單一化問題。一種情況是單純依靠公共輿論、道德規范等來引導村民遵守鄉規民約；另一種情況是過分突出懲戒手段來約束村民，甚至采用斷電斷水等簡單粗暴、過激野蠻的方式。其根本原因在于沒有把握鄉規民約教化和規約兩方面的治理本質，并以此來設定多樣化的實施方式。三是監督主體缺失。一方面，村里沒有成立專門的監督機構，單純依靠村民監督存在很多問題。例如村里缺乏相應的激勵措施，有些村民抱有不想得罪人或怕打擊報復的心理，對于違反鄉規民約的情況，不愿、不敢舉報，這種冷漠的態度也是導致鄉規民約實施效果不甚理想的原因之一。另一方面，上級部門的監督不到位。《村民委員會組織法》規定，各村的村規民約必須報所屬的鄉、民族鄉、鎮的人民政府進行備案，但實際中卻存在有的村莊在鄉規民約制定和實施過程中并不報請鄉鎮政府備案，也不接受監督的現象，鄉鎮政府也缺乏行之有效的監督和審查方法。這些情況嚴重影響了鄉規民約在鄉村治理中的應有重要地位，限制了鄉規民約治理功能的充分發揮，無法達到預期的治理目標。

三、多措并舉，發揮鄉規民約在鄉村治理現代化中的積極功能

鄉村治理的實踐表明，鄉規民約作為土生土長的鄉民自治規范，并不會因其傳統性和歷史性而喪失價值，相反還會呈現出新的形式，繼續、長久地發揮更大的作用，成為推進鄉村治理現代化的重要資源。因此，我們必須采取有效的對策措施，努力化解當前制約鄉規民約治理功能發揮面臨的制約因素。

第一，加強基層政府引導。基層政府與村民自治實現有效銜接，是提升鄉村治理現代化的基礎保障。基層政府的適度介入，既可以保證鄉規民約制定的合法性，同時也能夠增強鄉規民約實施的權威性。加強基層政府引導要注重以下方面：首先要在制定程序上進行法律政策指導，保證鄉規民約制定工作能夠按照嚴格法定程序進行，真正反映村民的治理意愿與治理要求。為此基層政府可以安排相關工作人員列席村民大會進行現場指導，一定要尊重村民的主動性和積極性，防止出現變相的行政命令。其次要強化對鄉規民約的備案審查，形成有效機制，明確備案審查的程序、形式等，對于鄉規民約中存在的不合法與不合理問題予以及時糾正。再次要積極營造有利于鄉規民約實施的良好的社會氛圍，加大鄉規民約的宣傳，使村民了解制定、遵守鄉規民約的重要意義，熟知鄉規民約的內容規范，為實現鄉規民約內化于心、外化于行奠定基礎。

第二，完善規范制定程序。為了使鄉規民約能夠符合村莊治理實際，真正反映村民治理意愿，可以采用入戶訪談、發放調查問卷等方式，充分聽取和了解村民的意見要求。進入到具體制定環節，需要明晰幾個重要的階段及相關的工作：一是草案形成階段。先由村“兩委會”和村民代表根據收集整理來的資料對鄉規民約進行初稿的擬定，盡量把村民的共同意愿及其訴求體現在擬定的文本當中。其中涉及專業性的技術問題時可以咨詢相關專家，必要時可以邀請上級政府部門的代表列席會議，現場提出指導意見。二是討論修改階段。村民可以通過書面或口頭的方式對草案提出意見和建議，村“兩委”和村民代表對草案進行修改和完善，讓鄉規民約真正成為全體村民共識的凝聚。三是表決備案階段。經過修改完善后的文稿，一方面，需要通過村民大會或村民代表大會表決通過，這樣才能賦予其效力。另一方面，要報上一級人民政府備案，以便進行形式和內容的審查。四是公布實施階段。鄉規民約經村民大會表決通過，并報請上一級人民政府備案之后，就進入公布實施階段。可以通過在村里公示欄張榜公布等方式讓全體村民知曉并自覺遵守。具備條件的可以成立由村民組成的專門委員會來推進鄉規民約的實施。

第三，推進鄉規民約內容要與時俱進。現代化進程中傳統鄉村社會結構發生了歷史性的變遷，根植于傳統鄉村社會中的鄉規民約必須完成現代性轉換，關鍵就是要與時俱進來完善鄉規民約的具體內容。一是要注重用社會主義核心價值觀引領鄉規民約的發展完善，鄉規民約倡導什么、禁止什么，以及對村民形成什么樣的引導規范，要以社會主義核心價值觀為基本的價值標準。通過鄉規民約的治理實踐，在鄉村社會確立以社會主義核心價值觀為道德評價標準，形成踐行社會主義核心價值觀的行為導向，使社會主義價值理念深入人心，推進鄉風文明不斷發展，為鄉村振興注入文化靈魂。二是鄉規民約要體現國家法律政策的新要求，反映村民關注的各種切身利益。例如農村社會保障改革、戶籍制度改革、全面實施二孩政策等內容，可以在鄉規民約中體現出來，以便明確國家政策導向，更好維護村民權益，進一步使鄉規民約成為國家法律的重要補充。三是鄉規民約應按照合法合理、科學發展的要求經常審視和不斷修正更新自身內容，鄉規民約的具體內容應更加接地氣，以鄉村振興的總要求為基礎，結合新的時代內涵和鄉村特色，突出保護生態環境、合理使用自然資源等內容，促進可持續發展，助力美麗鄉村建設。

第四，健全執行監督機制。鄉規民約作為鄉村社會一種內生性的治理規則，必須克服約束力不強的問題，健全完善執行和監督機制尤為必要。其一，要加強執行機制的實踐探索。一是建立鄉規民約執行的專門機構，提高鄉規民約的執行效率。比如可以設立鄉規民約評理會或執行委員會，這些機構的成員要由在本村有威望、群眾基礎好的人來擔任，從而推動鄉規民約的執行能夠取得較好的效果。二是創新執行手段。可以利用積分機制，對于遵守鄉規民約的村民，通過積分累計的方式，在達到一定積分后給予相應的獎勵。對于違反鄉規民約的村民，要在村莊范圍內對于違反公約的事項進行公布，從而產生警示的效應。三是依托現代化信息工具，設立村莊內部的網絡曝光平臺，以信息化手段推進鄉規民約的執行，提高村民對于鄉規民約的關注度。四是利用鄉村傳統的文化活動，例如集市、廟會等活動，通過靈活多樣而且具有生活化的方式，在潛移默化中將鄉規民約理念要求滲透到村民內心，把治理規范內化到村民的鄉村生活之中，使鄉規民約能夠做到接地氣、貼近村民生活，不斷提升治理的實際成效。其二，建立審查監督機制。一是鄉鎮政府要建立起完備的鄉規民約的備案監督機制，對于存在不合法等情況的內容，要及時回應和糾正，嚴格防止出現違背國家法律法規的情況，保證鄉規民約的合法性。二是要建立獎懲考核機制。鄉鎮政府要定期考核各村莊鄉規民約制定和執行的情況，并將考核結果納入村干部年度考核內容，與村干部工資績效、村“兩委”班子調整等事宜相掛鉤。要通過完備的獎懲考核機制，提高鄉村干部對于鄉規民約工作的重視程度，進而推進鄉規民約制定、實施以及修訂等一系列工作的良性運行，使鄉規民約在推進鄉村治理現代化中發揮積極作用。