推動多元主體參與的城市基層治理對策研究

陳紅愛

（山西省社會科學院，太原 030032）

基層社會治理在國家治理體系中居于十分重要的位置，是國家治理的基石。黨的十九屆四中全會提出要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體〔1〕。2020年8月，習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上指出：“要加強和創新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍。”〔2〕當前，加強和改善我國城市基層治理，必須在堅持黨組織領導核心地位基礎上，深化政府主導下基層自治組織、居民群眾、社會組織等各類社會力量的共同參與，充分發揮多元主體的合力作用，最大程度地匯集民智民力，形成共建共治共享的社會治理格局。

一、多元主體參與是實現城市基層治理現代化的客觀需要

堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，構建多元主體參與的基層治理格局，是推進城市治理體系和治理能力現代化的客觀要求和必然趨勢。改革開放前，我國城市社區管理主要由政府和社區駐地企事業單位來實施，在當時歷史條件下，這種管理體制在推進城市經濟社會發展、改善城市環境、化解社會矛盾、維護社會穩定等方面發揮了積極作用。隨著城市化步伐加快和市場經濟發展，單靠政府或居民所在的“單位”，已無法全面承擔城市社區治理任務，難以讓居民群眾滿意。在堅持黨組織領導、政府主導基礎上，調動多元主體參與社會管理，可以有效提升基層社會治理水平，推進城市治理體系和治理能力現代化。

（一）多元主體參與有利于提高城市社會治理水平

2020年7月23日，習近平總書記在吉林考察時指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強、不能削弱〔3〕。堅持人民當家作主、貫徹“以人民為中心”的發展思想，體現在城市基層治理上，就要從過去的政府管理思維轉變為政府主導、社會協作、民眾參與的多元主體治理思維，建立起市民群眾及其他社會力量有序參與城市治理的格局和機制。公眾參與到基層社會治理中，可以增加治理力量，降低治理成本，體現公眾意愿，基層治理靶向更好地聚焦群眾反映強烈和影響改革發展的“痛點”“難點”“堵點”，集中于最需要解決的問題和最需要加強建設的方面，全面提升基層社會治理水平。

（二）多元主體參與有利于化解社會治理中的矛盾

現代治理的一個重要職能是化解社會矛盾，維護社會穩定，構建和諧社會。我國目前正處于經濟社會轉型期，各種利益關系的調整帶來的各社會成分之間的矛盾逐步顯現。生活在城市社區的各類社會成員都希望訴求得到表達，利益得到維護，但現實中如果僅僅依靠政府部門管理和服務，來維系和發展不同社會群體之間的和諧關系，常常顯得力不從心。多元主體參與基層社會治理，可以讓不同收入、職業、社會地位的個體有表達權，讓不同性質、不同目標的社會群體和組織依法行使管理權、監督權，有利于形成相應的利益表達機制和權力使用機制，有效化解基層社會治理中的矛盾。

（三）多元主體參與有利于促進基層政府轉型

建設服務型政府，實現政府管理方式從管制型向服務型模式的轉變，真正體現為人民服務的宗旨，是我國行政管理體制改革的一項重要目標和重要內容。近年來，隨著“放管服”改革的深化，中央和省、市等較高層級政府機關在服務型政府建設上成效較為顯著，得到社會各界普遍認可，但一些基層政府與服務型政府建設目標還有較大差距，常常成為社會輿論和普通民眾詬病的對象。其中一個重要原因是基層政府直接面對公眾，但一些行政機關及干部決策主觀盲目、作風簡單粗暴，公眾面對涉及自身利益的事項沒有參與決策的權利，只能被動服從，長此以往，形成了一種對基層政府治理行為冷漠、消極和不信任的態度。多元主體參與城市基層社會治理，不僅可以改變基層政府開展社會治理勢單力薄的狀況，而且能使基層政府真切了解各類社會成員的愿望和訴求，密切同轄區居民群眾的聯系，在獲得公眾幫助、支持和監督的過程中，改進完善科學合理的決策規則，增強服務群眾的針對性實效性，提升群眾滿意度，實現建設人民滿意的服務型政府的目標。

二、多元主體參與城市基層治理的實踐探索及成效

2017年6月，中共中央、國務院發布的《關于加強和完善城鄉社會治理的意見》中明確提出，要以增強社區居民參與能力為著力點，全面提升社區治理水平。近年來，我國各地按照中央部署，結合當地實際，在推進多元主體參與城市治理方面進行了有益的探索，取得了不少值得總結借鑒的經驗。

四川省成都市著眼統籌推進城鄉社區發展與治理工作，于2017年率先在全國設立市委城鄉社區發展治理委員會，把原先分散在多個部門的社會治理職能加以整合統籌，對共同參與社區治理的社區黨組織、政府、自治組織、駐地單位、居民自組織以及社區居民之間的職責邊界進行明確區分，科學配置人、財、物等資源。將城市街道基層政府的履職重點放到統籌社區發展、組織公共服務、實施綜合治理、優化營商環境和維護社區平安等方面。大力發展致力于糾紛調解、公益慈善等活動的社區社會組織和其他社會組織，通過項目化運作動員居民參與、整合社會資源，形成社區多元主體合作治理的局面〔4〕。山東省濟南市積極探索建立以基層黨組織為核心，村（居）委會、社會組織、志愿者等多元主體參與，以網格化管理為基礎，自治、德治、法治相結合的基層治理形式，走出了全周期治理與服務的市域社會治理現代化之路。通過創新理念思路、制度機制、方法手段，濟南市整合基層治理網格1.6萬多個，組建了2.4萬余人的網格員隊伍，在提升城市治理水平、預防化解矛盾風險、保障經濟社會發展大局等方面產生明顯成效〔5〕。

山西省在推動多元主體參與創新市域治理方面也進行了積極探索，取得了一定成效。首先，把黨組織建設作為市域社會治理現代化的根本和保障，切實把黨的領導優勢轉化為社會治理成效。全省建立了街道黨工委、社區黨委、網格黨支部、樓棟黨小組四級黨建網絡和服務體系。截至2019年11月初，在網格中共建有黨小組11813個，把黨的領導體系牢牢扎根在基層治理最末端。其次，加強制度建設，合理界定政府、市場、社會的治理邊界，積極探索完善人民群眾參與社會治理的組織形式和制度保障，構建市場主體、社會組織、人民群眾廣泛參與的網狀治理格局。省市層面相繼出臺引導社會力量參與社會治理的指導意見，積極探索“政府主導+市場運作+社會資助+基地孵化+志愿服務”模式，最大限度地調動社會力量參與市域社會治理〔6〕。

各地通過積極探索多元主體參與城市社區治理，有效解決了城市化進程中面臨的難題，提升了基層治理水平。一是壯大了社區治理力量，在遇到疫情防控等急難險重治理任務時居民群眾和社會組織積極參與，展現了“大家的事大家辦”的時代特征。二是拓寬了居民群眾利益表達渠道，居民訴求普遍能得到及時回應，黨群干群關系得到明顯改善。三是民主協商得到發展，增強了基層治理決策的科學性可行性。四是社會資源得到有機整合和充分利用，進一步激發了社會活力。

三、目前多元主體參與城市基層治理存在的問題

（一）居民參與積極性不高、普及性不強

一些城市忽視居民群眾在社區治理中的主體地位，對普通居民參與社區治理組織動員不夠。有的居民群眾受傳統思維束縛，仍把社區治理看成是政府及相關企事業單位的事，自己只是被動接受管理和享受服務者，因此對社區管理中需要參與和支持、配合的事務不熱心、不積極。再加上居民利益訴求的表達渠道不夠暢通，參與治理的工作機制不夠完善，反過來也影響了居民群眾參與社區治理的積極性。

（二）社會組織作用發揮有限、效果不明顯

根據發達國家開展社會治理的經驗，各類社會組織在提供專業服務、搭建參與平臺、培育社會資本、化解社會矛盾等方面具有突出優勢。但目前我國參與到社區治理中的社會組織數量不足、能力不強，在一定程度上影響了社區治理效果。現階段隨著社會組織登記注冊準入門檻的放寬，各類社會組織的數量有了大幅度增加，但也出現了質量參差不齊、魚龍混雜的狀況，不少社會組織成長發育不足、自我造血能力較弱、服務社會責任不強，在參與社區治理中無法達到鏈接社會資源，為政府分憂、為群眾解難的效果，在不少地方落到了有名無實、被棄之不用的境地。

（三）社區工作者力量不強、隊伍不穩定

在向現代化邁進過程中，城市治理對社區工作者隊伍建設提出了更高的要求：一是需要數量充足的社區工作者；二是社區工作者要有較高的素質，具備承擔現代管理任務的能力。但從目前我國各地城市社區工作者基本狀況看，存在的突出問題是“事務多、人手少、薪酬低”。社區工作事務量大，面臨的情況復雜多樣，而專職工作人員力量不夠，薪酬待遇偏低，職業發展空間不寬，難以吸引和留住優秀人才從事社區工作，在一定程度上影響了工作質量和治理水平的提高。

（四）多元治理平臺建設滯后、功能不健全

現代信息技術的發展和大數據時代的到來，為多元主體參與社會治理創造了新的技術條件。順應時代潮流，充分利用信息技術手段和設施，將先進的治理工具引入社區，提高各主體參與協同治理的便捷性，應成為當前創新社區治理的一項重點工作。但在一些城市的社區治理中，依托大數據和信息技術，提升社區治理的技術含量和公眾參與度，并未受到應有的重視。不少地方沒有建立起社區管理的政務平臺，即使建了也是板塊內容不完善，特別是在共治協商對話方面，缺乏制度化、常態化交互共享平臺，公眾訴求不能暢通渠道表達，協同治理的信息公開信、透明性不夠，公眾參與社區治理信息不對稱，制約了社區治理的參與度和實效性。

四、推動多元主體參與城市基層治理的對策

黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系〔1〕。加強和改進城市基層治理，要圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化這個總體目標，從解決當前制約城市基層治理的現實問題入手，通過理念創新、制度創新、方法手段創新，為構建符合城市基層治理體系現代化要求的多元主體參與治理格局作出切實努力。

（一）堅持黨建引領、政府主導

以黨建引領基層社會治理創新，是我國社會治理的鮮明特征和獨特優勢。它可以保障基層社會治理的正確方向、整體規劃和統籌協調。一方面，要堅持將黨的領導和建設貫穿城市社區治理之中，發揮黨組織在思想、組織等方面的核心引領作用，為調動多元主體參與城市治理提供堅強的政治保證和組織保障。同時要抓住目前城市基層黨建存在的薄弱環節，重點抓好社會組織、經濟組織、樓宇物業等領域的黨組織建設，推動基層黨組織全面有效覆蓋。另一方面，要發揮政府在社區治理中的主導作用。首先，政府擁有大量公共資源，承擔著實施公共管理和服務政策、管理社會事務、服務人民群眾的職責，理應成為城市治理的主力軍。其次，政府應堅持以人為本，圍繞建設人民滿意的服務型政府這個目標，以解決市民群眾反映突出的社區治理中的各類問題為突破口，有效提升城市管理、服務和執法效能，不斷改善城市秩序和環境，完善城市功能。再次，要深入推進“放管服”改革，優化服務流程，方便群眾辦事，提高服務質量，不斷提升市民滿意度。

（二）增強居民參與社區治理的廣泛性和深入性

市民是城市的主體和主人。能否調動起市民的積極性和主動性事關實現多元主體參與社區治理的廣度和深度。首先，政府相關部門應逐步完善居民群眾參與社區治理的機制，暢通市民反映個體訴求和對社區治理建言獻策的渠道，讓市民從切身問題的解決中感受參與社區治理的成效，從而調動其深化參與的積極性和主動性。其次，要動員引導廣大市民從自身做起，從小事做起，培養良好習慣，促進城市文明程度逐步提高，做社區治理的參與者和享有者。再次，要增強社區治理事務的公開性、公正性、透明性，對居民普遍關心的熱點問題、涉及切身利益的實際問題以一定形式公開，推進居民參與不斷深入、延展。

（三）發揮各類社會組織參與社區治理的積極作用

要重視發揮各類組織在提升城市治理質量中的專業化、規范化優勢。政府相關部門應建立健全相應制度，動員、引導、支持各類組織參與城市治理。一方面，充分發揮團委、婦聯等群團組織和服務性、公益性、互助性社會組織的作用，積極發揮行業協會自律功能，引導民間組織、非營利性社會組織等各類社會組織參與城市社區治理，倡導社區治理志愿服務。另一方面，引入完善的市場機制，吸引社會力量和社會資本參與基層治理，通過政府和社會組織、社會資本合作等方式，有序推進城市社區服務事項的市場化運營。通過購買服務、公益創投等方式，支持社會組織開展糾紛調解、文體娛樂、養老助殘等活動，激活社會資源，增強治理合力，提高公共服務質量。

（四）加強社區工作者隊伍建設

社區工作者是推進城市治理現代化的重要力量。一方面，要著眼城市基層治理面臨的新形勢新任務，建設高素質專業化社區工作者隊伍。通過健全“進、管、考、出”體系，完善職業資格認證、教育培訓、管理考核、保障激勵等制度，打造專業化、職業化社區工作者隊伍，促進其健康發展和作用發揮。另一方面，要逐步改善社區工作者待遇，為老社區工作者消除后顧之憂，為年輕社區工作者拓寬職業空間，增強社區工作崗位吸引力，為提高社區治理質量和水平提供人才保障。

（五）構筑多元主體參與社區治理的平臺

一方面，要充分運用現代科技優勢，把大數據、云計算、物聯網、人工智能等現代科學技術與多元主體參與相融合，搭建和完善參與平臺，有效提升城市社區治理社會化水平。另一方面，要利用新技術、新工具構建訴求處理一體化平臺，破除各部門條塊分割、信息數據壟斷的瓶頸，建設數據資源高度整合、一源多用、共建共享、流程優化的基層社會治理網絡體系，進一步提升基層社會治理智能化、專業化水平，提高治理效能。