“兩會機制”：當代中國政治發展的重要路徑

孫明奇

（中共山東省委黨校［山東行政學院］校刊編輯部，濟南250014）

新中國的成立，建立了人民當家作主的新制度。如何運行這一新制度，需要在實踐中不斷探索。在社會主義民主建設探索中，我國逐步形成了中國特色的民主制度，其中，“兩會”是我國民主進程中的重要一步，在我國政治生活中發揮著重大作用，其形成發展與我國民主發展進步緊密聯系在一起。“兩會”是對人民代表大會和政治協商會議的簡稱。特別是改革開放以來，我國在快速發展經濟的同時，民主政治不斷發展。在我國民主政治發展進程中，“兩會機制”逐步形成并穩定下來。自1985 年起，全國“兩會”會期固定于每年三月初在北京召開，成為我國政治生活中的一個重大現象，是觀察我國發展方向與各項政策的重要窗口，它與年前召開的黨的中央全會相呼應，在制度運作層面踐行了黨的領導與人民當家作主的有機統一，是當代中國民主政治發展的重要標志。現在每年的全國“兩會”活躍程度不斷提高，制度化運作不斷提升，在我國政治生活中的影響與作用不斷增強。通過“兩會”這個平臺，可以更好觀察和研究在黨的領導下人民如何當家作主。本文探討的時間范圍是從改革開放至今。

一、文獻綜述

國內關于“兩會機制”的研究從少到多，日漸深入。目前，國內從“兩會”這一角度研究中國政治發展的成果主要有以下幾項。盛林的《中國‘兩會機制’研究》，論文在國家和社會關系、政黨政府的分析框架下，以黨政關系和民意實現為主線，通過對中國政治過程的考察，闡釋了“兩會機制”在中國政治過程中發揮著“協調黨政，接入社會”的基本功能［1］。秦前紅的《從‘兩會’看中國民主政治》，論述了“兩會”在中國民主發展過程中的重要性，“兩會”減少民主運營成本，并且智慧地銜接政協與人大的功能，使得政協委員的訴求借助“兩會”這個民主的特定時刻，轉化為國家機關的決策與運行［2］。徐行的《‘兩會制度’推動中國政治發展》，“兩會制度”成為發展社會主義民主政治的重要制度平臺，使中國實現了兩種民主形式的互補，溝通了各界、各階層人士的利益表達渠道，保證了國計民生重大決策的有序協商，有利于人民代表和政協委員行使監督職權。未來進一步健全“兩會制度”下的決策協商機制，規范和保障人大代表和政協委員的知情權和監督權，提高“兩會”組成人員的專業化水平及其建議、提案的協商價值，擴大民眾有序政治參與的空間，建立公眾旁聽“兩會”的合理程序［3］。楊雪冬的《‘兩會’與國家政治生活的改進》，重點探討了如何使“兩會”更加定型，指出“兩會”定期召開體現了對權力隨意性的約束，體現了民主法治的重要性，為國家治理的程序化透明化提供了條件［4］。何益忠的《‘兩會’——民主政治的中國道路》，指出“兩會”制度源于馬克思主義基本原理與中國具體實際相結合的偉大實踐，同時，“兩會”制度充分保障人民廣泛參加國家和社會治理的權利，符合民主政治的普遍規律，同時又富有中國特色［5］。燕繼榮的《讓‘兩會’ 成為中國民主的風向標》，指出完善人民代表大會制度，建立健全民主協商機制，是中國民主政治系統工程的兩大支柱。“兩會”為中國民主政治實踐提供了平臺［6］。柏維春的《‘兩會’制度是中國民主政治建設與發展的必然選擇》指出“兩會”制度是適應中國國情的必然歷史選擇，是符合中國國家性質的邏輯選擇，是豐富中國特色民主形式的睿智選擇［7］。此外，《南方周末》的系列報道《民主的細節》，也對“兩會”會議過程的點點滴滴進行了報道與總結，解惑了民眾關注的“兩會”細節問題。國外專家學者對“兩會”的研究，包含在對當代中國政治發展的研究之中。他們關注點是中國現代化進程中如何實現民主的轉型，特別是執政黨自身的轉變，更多站在西方的立場來看待當代中國的政治發展。具有代表性的是新加坡學者鄭永年，他在《為什么今年的兩會‘不一樣’？》（2017）的訪談文章中，把“兩會”看作觀察中國的窗口，可以提供更多觀察中國的信息，同時認為“兩會”是執政黨面臨的中期考試，接受代表委員的質詢，認為中國在發展取得巨大成就的同時，也面臨更加復雜嚴峻的國際國內環境。此外，國外還有日本、泰國、美國的學者也關注到中國的“兩會”，從“兩會” 來分析中國。

現在專家學者都認識到“兩會機制”是中國民主的重要形式，并在國家日常政治生活中發揮越來越重要的作用，是執政黨聯系社會、實現決策合法化的重要途徑。但現在對“兩會”的研究剛剛開始，以上列舉的研究成果中，《中國‘兩會機制’研究》是博士論文，但更多從政黨政治的角度進行分析。其他人的研究成果，多散見于報紙的短評論，認識到“兩會”是中國民主的重要形式，并在日常政治生活中發揮越來越大的作用，是執政黨聯系社會、實現決策合法化的重要途徑，深入的學術角度研究還比較少。國外專家學者對中國“兩會”的關注與分析，更多是把“兩會”作為觀察中國的窗口，作為了解中國獲得信息的渠道，對“兩會”這一政治現象沒有進行系統深入的分析研究。因此，繼續加深對“兩會”這一重大政治現象的研究十分必要。

通過“兩會”這個窗口，來觀察改革開放40 多年來中國民主政治的發展進步，特別是通過“兩會”這個制度平臺，充分發揮人大代表與政協委員的作用，更好實現黨領導人民當家作主制度化、規范化，促進當代中國政治發展，實現國家治理現代化。

二、“兩會機制”的發展完善

建立人民當家作主的新制度，是我黨領導革命的目的。在延安時期，黨就提出中國革命分兩步走，先進行民主主義革命，再進行社會主義革命。但也明確指出，我們進行的是新民主主義革命，要建立一個新民主主義的共和國，建立各革命階級的聯合專政。1949年，新中國建立，但在當時背景下還無法召開人民代表大會，在中國共產黨的領導和號召下，召開了中國人民政治協商會議。當時，新政協代行全國人民代表大會的職權，大力推進了新中國的成立，選舉成立了中央人民政府和政協全國委員會，為“兩會機制”的形成種下了萌芽。

新中國成立后，1954 年第一屆全國人民代表大會召開，人民代表大會制度正式成立。這樣，政協不再代行人民代表大會的職權，但政協繼續保留，其職能轉變為有關國家和地方政治生活和人民民主統一戰線的重要事項進行協商和工作。1956 年后，全國人大常委會與全國政協常委會不斷舉行聯席會議，討論國家重大事項。到“文革” 之前的1964年，根據人大與政協的工作性質，政協會議一般是提前幾天舉行，堅持“事前協商”，然后再召開人大會議。從1959 年開始，全國人大會議召開后，全國政協會議根據會議議程，聽取政府工作報告、國家財政年度決算預算、國民經濟發展計劃以及國家重大事項。這樣，就形成了我國政治生活中的一個重要現象，“兩會”同時召開，共同發揮作用。但到了1966年，隨著“文革”開始，“兩會” 無法正常運行。

隨著“文革”的結束，從1978年起，“兩會”開始恢復正常運行，在新的形勢下，“兩會”得到了發展和完善。1978 年2 月24 日，全國政協五屆一次會議召開，兩天后的26 日，五屆人大一次會議開幕，全國政協委員均列席全國人大會議。之后就形成了全國政協會議提前全國人大會議召開的制度，一般是提前2-3 天，還是體現事前協商的原則。1979 年的全國“兩會”，全國政協委員列席全國人大會議聽取“兩高”工作報告，這一形式之后形成了一種制度。1982 年頒布的“八二憲法”，擴大了人大常委會的職權，同時也對全國政協的性質做出了規定，指出人民政協是具有廣泛代表性的統一戰線組織。“八二憲法”推進了“兩會”的制度化、程序化，推進了“兩會”之間的互動與聯系，促進了“兩會”在我國政治生活中共同發揮作用。之后，從1985年開始，“兩會”的召開都是3月，這形成了春節后在北京召開“兩會”的慣例，并一直延續下來，推進了政治生活的制度化。1998年召開的“兩會”，具有重要標志意義，自1998年開始，全國政協會議每年均在3 月3 日開幕，全國人大均在3 月5日開幕。這樣“兩會”的召開進一步制度化，會期一般是8 至15 天。至此，形成了我國政治生活中的“兩會機制”。

三、“兩會機制”對中國特色民主政治發展的推進

經過改革開放40 多年的發展，我國各項事業取得了重大成就。“兩會機制”的實施，極大促進了我國政治生活的民主化，推進了國家的上下溝通，實現了國家決策的民主化、科學化，極大促進了國家的全面發展。“兩會”作為一個國家層面的制度平臺，推動了我國各項事業的發展進步，特別是中國特色民主政治的發展，是國家治理現代化的重要一環。

（一）“兩會機制”是我國上下有效溝通的制度平臺

民主離不開溝通，民主離不開協商。在黨的領導下，“兩會”為我國各級各界提供了一個溝通平臺，是我國各階層利益表達的暢通渠道。“兩會” 的代表委員來自各行各業，他們代表了中國社會各界、各階層。在每年的“兩會”上，來自全國的各界人大代表與政協委員，他們就國家發展中的各種事項公開提出來，發表自己的見解，拿出解決問題的辦法。同時，“兩會”也可以集思廣益，聽取大家的意見，一起思考解決問題的方法。這些問題與意見，代表了社會的各個群體與階層。從近幾年來看，代表委員提出的問題涉及國家安全、國家發展等宏觀問題，也涉及老百姓的日常生活，如教育醫療、就業與社會保障、老齡化、人口轉移城市化與農村空心化等問題。這些問題涉及到社會生活的方方面面，通過“兩會”可以及時反映出來，然后大家協商，凝聚共識，最終找到解決問題的方法。通過“兩會”，可以及時發現問題、解決問題，避免矛盾的積累和激化，實現國家平穩有序發展，可以說兩會實現了國家上下有序溝通，是上下信息交流的制度平臺。

（二）“ 兩會機制”實現了國家重大決策的民主化

我國作為最大的發展中國家，國家的重大決策必須慎重，要充分聽取各方面的意見建議，照顧到各個階層的利益，“兩會機制”就提供了這樣一個平臺。在一些涉及國計民生的重大決策中，我國充分發揮“兩會”的作用。其中，人大是主導，有最終決定權，政協發揮協商功能，提出修改完善建議。如我國在修建三峽大壩、職工養老制度改革等重大事項上，都采取了人大表決的方式。特別是修建三峽大壩，“兩會”充分發揮了民主。長江是我國第一大河，哺育了中華民族，流域面積占全國五分之一，人口占三分之一。但長江也給流域帶來了無窮水患。根治長江水患，必須修建三峽大壩，修建三峽大壩也成為近代中國偉人的夢想。但修建三峽大壩，需要的資金多，技術要求高，也有對長江生態系統安全的考慮。在表決之前，“兩會”進行了充分的討論，特別是針對一些代表委員提出的反對意見，十分尊重他們的意見建議，有的根據他們的反對意見對議案做了必要的修改。經過充分談論，最后通過了修建三峽大壩的議案。現在三峽大壩已經完成，發揮了極大的作用。改革開放以來，每年“兩會”對《政府工作報告》的審議和討論，代表委員發表自己的建議，很好發揮了人大與政協的作用，促進了國家重大事項的民主決策。

（三）“兩會機制”促進了國家政治生活的規范化制度化

“兩會”作為我國政治生活的中的重要一環，逐步發展完善。特別是從1978 年開始，“兩會”定期在3月召開，逐步形成制度，沒有特殊情況，都是每年3月初召開。定期開會，為代表委員發揮作用提供了參政議政的陣地。“兩會”的定期召開，也是我國政治生活穩定化制度化的體現。定期開會，固定會期，代表與委員就可以提前調研，對需要表達的議題做好準備，開會都是有備而來，可以更好發揮參政議政的作用。同時，會議期限穩定，可以為政府各項工作安排避開會議期，其他工作為“兩會”讓路，讓會議更加成熟高效，充分發揮“兩會” 的政治功能。

“兩會”的定期召開，也為我國民主的運作提供了合法的形式與渠道。“兩會”可以溝通上下，代表民意監督政府，也把各地各級選民的意見建議帶過來，這樣為民主的意見表達提供了暢通的渠道。同時，定期召開“兩會”，也使我國決策過程更加透明，各項重大決策，通過“兩會”的窗口，讓全社會關注，特別近幾年網絡與智能手機的普及，“兩會”的議題也成為民眾關注的中心。在網絡上，大家對脫貧攻堅、鄉村振興、疫情防控、城市高房價、食品安全、掃黑除惡、從嚴治黨等熱點問題積極發表意見，關注事態發展變化。這樣的氛圍，使我國政治生活更加透明，國家更加關注全面發展，促進我國民主政治健康發展。

（四）“兩會機制”實現了對國家最高權力的有效監督

對國家權力的有效監督是“兩會”發揮作用的重要一環。權力需要監督，已經成為共識，但如何監督，是實踐中一直探索的問題。我國“兩會”制度是對國家權力監督的有效途徑。“兩會”的監督功能，把人大的權力監督與政協的民主監督有效結合起來，在我國政治生活中發揮著越來越大的作用。其對國家權力的監督，主要是對“一府兩院”的監督。在兩會上，“一府兩院”要做工作報告，代表委員對工作報告進行審議，對“一府兩院” 的工作進行評議。2001 年2 月14 日，沈陽市人大否決2000 年沈陽市中級人民法院工作報告，成為一個標志性的事件。2006年，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》頒布，把人大的監督上升到了一個新的高度，對權力的監督更加規范有效，于法有據。

現在每年的“兩會”，代表委員對“一府兩院” 的報告，提出了更多的建議。發揮“兩會”的監督功能，更好利用了“兩會”代表委員集中的優勢，讓他們發揮積極作用，建言獻策，指出 “一府兩院” 工作中存在的問題與不足，同時，對存在問題的政府工作人員，提出批評與建議。這樣面對面的監督，有效地把權力關進了“籠子”，使政府部門更加有效地服務國家和人民，為國家現代化建設平穩發展貢獻力量。

四、進一步發展完善“兩會機制”的思考

“兩會”是中國特色的民主形式，在我國政治生活中發揮了重要作用，在新的歷史條件下，“兩會”要更好發揮作用，還需要不斷發展完善。

（一）加強黨的領導與協調溝通能力

“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產黨領導，堅定制度自信，在堅持中完善，在實踐中發展，推動人民代表大會制度與時俱進。”［8］始終做到人大工作與黨的中心工作方向一致、目標一致、步調一致。要嚴守政治紀律和政治規矩，營造風清氣正的政治生態。

中國共產黨對政協的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大方針政策的領導，堅持團結和民主兩大主題是實現黨的領導的內在要求。新時代繼續堅持團結與民主兩大主題，堅持一致性與多樣性的統一，獲得更多的政治智慧。在這方面，要特別重視發揮政協中黨組的作用，積極推動政協各民主黨派、人民團體和各界人士建言獻策，共商國是。

把人大政協工作與黨的工作大局結合起來。黨要選拔優秀干部去人大政協任職。在重大決策之前，聽取人大政協的意見建議，積極支持人大政協依法行使職權，實現黨的領導與人大政協工作的有機銜接。

（二）進一步完善代表委員參政議政的相關制度

代表委員參政議政，發揮他們的聰明才智，貢獻他們的政治智慧，需要相應的制度相配套，為他們發揮作用創造條件。

第一，保障代表委員的知情權，是提高代表委員審議議案和報告的水平和效能的前提條件，是代表在會議期間工作和閉會期間活動的一項重要工作。按照代表法的規定，“縣級以上的各級人大常委會，各級人民政府和人民法院、人民檢察院，應當及時向本級人大代表通報工作情況，提供信息資料，保障代表的知情權。保證代表的知情權，是有關機關法定的重要職責。”［9］

第二，進一步完善代表委員聯系群眾制度，以選區與工作單位為依托，以座談訪問等形式，及時溝通選民，聽取他們的意見建議，把他們的訴求匯總，及時反映到“兩會”上。這就要求溝通的渠道暢通，選民能夠及時與代表委員溝通，及時反映他們遇到的困難與問題。這樣反映上來的問題，可以使“兩會”更加貼近群眾訴求，解決問題更有針對性。在實際工作中，要大膽創新，有的地方建設了代表委員活動室，在活動室內，代表委員可以更好與選區的群眾面對面溝通，把他們的訴求與建議帶到“兩會”上。這些做法成本小，效果好，容易實施，值得推廣。

第三，不斷健全視察調研制度，視察調研是代表委員發揮作用的重要一環，調研前要做好預案，調查中要深入基層，多聽取群眾的觀點，多方調查，摸清問題，共同探討解決問題的措施，及時把問題反映出來，幫助黨委政府及時解決問題。

（三）進一步提高代表委員的參政議政能力

“兩會”的代表委員來自各行各業，他們的參政議政能力也參差不齊，要充分發揮“兩會”的作用，就要根據時代發展，不斷提高代表委員的參政議政能力。現在，代表委員的組成在不斷優化。在代表與委員的構成中，大家關注的明星身份的代表委員數量減少，官員的比例減少，一線的代表委員數量增加，這樣“兩會”就更具有代表性。同時，代表委員的數量也基本穩定下來，有利于“兩會”提高效率。

根據時代發展，不斷提高代表委員的議事能力，提高參政議政水平。首先，要強化代表委員的責任意識。他們當選代表委員，是代表著廣大的民眾，他們的各種訴求，是需要代表他們的代表委員來表達。因此，需要代表委員有清醒的認識，有明確的社會責任感，有強烈的代表意識，關注國家民族的命運。同時，作為代表委員，還要樹立法治觀念與民主意識。其次，要發揮他們的專長，在自己代表的地區與領域，親自調研，發現問題、提交問題、解決問題。同時，在“兩會”期間，要積極參與報告的審議，敢言善言，對自己不懂的，不要輕言，要虛心學習，不說無用的空話、套話。第三，要善于學習。現代社會發展迅速，日新月異，很多新的事物不斷出現，需要每一個人來堅持學習，不斷提高。作為代表委員，更要比一般人領先一步，盡早學習。代表委員要及時學習黨的路線方針政策，學習中央精神，自覺與黨中央保持高度一致。再就是要認真學習業務知識，了解社會熱點，關注群眾訴求。提高代表委員參政議政能力，還要通過各種方式的培訓，讓代表委員的履職能力與從政能力有較大提高。我國社會快速發展，民主政治建設也快速進步，這也要求代表委員必須發揮更大作用，代表委員自身素質也要不斷提高。

（四）不斷提高提案質量

質量是提案的生命。改革開放以來，我國人大政協代表委員的提案數量快速增長，及時反映了社會面臨的諸多問題，也為解決問題、及時化解矛盾提供了極大幫助。但也存在提案數量多、質量一般的問題。“兩會”發揮作用，在提案環節必須進一步提高提案質量。從實際運作來看，代表委員要從自己的選區與自己熟悉的領域出發，聚焦熱點難點問題，加強與選民的溝通聯系，多聽取民眾的意見建議。提案要能準確反映問題，特別是民眾關注的社會焦點問題，與民眾多溝通，代表委員要親自去調查，掌握第一手數據資料，認真分析鑒別，準確反映問題，在充分分析研究的基礎上提出對策建議。

提高提案質量，要充分發揮代表委員中專家學者的力量，代表委員中有我國各領域拔尖的專家學者，要結合他們自身的優勢，發揮他們的特長，結合他們自身的科研課題，進行廣泛的調研，這樣提高他們提案的質量。

（五）加強與選民的溝通聯系

我們應充分發掘各種渠道，在信息時代要特別重視發揮互聯網的作用，每年“兩會”應該設置專門熱線，聽取民眾的意見建議。

我國的“兩會”制度在實際運作中，與選民的溝通還存在不完善的地方，主要表現在選民與人大代表之間不熟悉，不了解代表委員人選；再就是代表委員與選民之間溝通方式單一，與選民之間的溝通缺乏主動性，特別是與基層選民的聯系，需要代表委員主動去聯系他們，現在這樣的溝通平臺還不健全，沒有形成一個制度化的溝通渠道。

這樣就要求代表委員增強聯系選民的意識，要學會主動出擊，為溝通選民提供便利條件。在完善“兩會”制度中，溝通選民設計制度平臺，可以在“兩會”前設置專職人員負責溝通聯系，就本地和群眾關心的重大事情，進行溝通協調，聽取他們的意見建議，把他們的建議帶到“兩會”，反映民聲。現在可以利用廣播電視網絡，特別是智能手機的普及，建立多個微信群，創造一個代表委員與選民溝通的良好外部環境。

五、結語

“兩會機制”的發展，是當代中國政治發展的重要步驟。進入新的世紀，我國在國家決策中，更加注重發揮“兩會”的作用，中央相繼頒布了《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，把政治協商作為國家重大決策的重要依據，國家的重大決策與重要人事安排，都要通過“兩會”，發揮人大代表與政協委員的作用，在黨的領導下，使國家政治生活更加民主、更加透明。“兩會”在權力監督和民主監督、選舉民主與協商民主的互補會進一步加強，相信在黨的領導下，我國“兩會機制”會不斷發展完善，在我國政治生活中會發揮越來越重要的作用，促進社會主義民主政治的發展進步，走出中國特色的民主發展道路。