群眾參與推進基層治理創新研究

張思堅

（中共山東省委黨校［山東行政學院］教師進修學院，濟南250014）

一、引言

基層治理是社會治理的重要基石，治國安邦重在基層。子曰：“民惟邦本，本固邦寧”。國家應將百姓看作立國安邦之根本，不斷拓寬人民參與社會治理的途徑，通過創新基層治理，更好地滿足人民對美好生活的向往。基層治理建設是一個系統工程，要暢通人民群眾參與基層治理制度渠道，一切從實際出發，建設有中國特色的基層治理方案，構建群眾參與基層治理新局面。

習近平總書記強調：“社區是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩固”［1］。一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層；基礎不牢，地動山搖，要不斷夯實基層治理這個根基。目前，一些專家、學者對于基層治理研究，集中體現在黨建引領、組織領導、代表參與等方面，本研究提出健全和暢通群眾參與基層治理的制度和渠道，對于實現國家治理能力現代化具有重要作用。基層治理是國家治理的重要基礎，群眾參與是體現民主、化解矛盾和社會和諧的重要舉措，是實現基層治理科學化、實效化的力量之源。因此，基層治理要立足實際、因地制宜，通過不斷摸索群眾參與基層治理新模式，推進基層治理能力現代化。

二、群眾參與基層治理存在的問題

（一）群眾在基層治理中的主體作用不強

人民群眾來自基層，生活在社區，是基層治理中不可缺少的重要力量。有的基層組織對群眾參與社區治理觀望等待，忽視基層群眾參與社區治理的作用，對群眾呼聲置之不理，導致基層矛盾激化。群眾參與基層社會治理缺乏暢通的渠道和路徑，其主體作用弱化，延誤了處理基層一線社會安全隱患的最佳時機。

（二）群眾參與基層治理存在薄弱環節

國家治理的重點和難點均在基層，有些地方并未把群眾參與基層治理納入議事日程，對群眾參與基層治理持消極態度。基層社會治理措施不夠完善，群眾參與基層治理的路徑不夠通暢，對群眾參與基層治理重視不夠等問題也逐漸凸顯，這不僅危及社會安定也影響社會治理效果。

（三）群眾參與基層治理缺乏制度保障

堅持以人民為中心，必須緊緊依靠人民群眾，讓群眾參與基層治理，社區事務讓基層群眾做主。但由于基層治理缺乏具體的群眾參與制度設計，基層政府沒有制定鼓勵群眾參與基層治理的制度，影響了群眾參與基層治理的積極性。有的基層治理制度供給不足，難以保障群眾參與基層治理，不利于規范和保障公民的參與行為。因此，要不斷完善群眾參與基層治理的各項制度，確保群眾參與基層治理的實際效果。

三、群眾參與基層治理的時代價值

群眾參與基層治理，能快速有效解決群眾的利益訴求。群眾參與對于緩解基層社會矛盾，化解基層不斷積累的利益沖突，特別是基層治理效能低下等問題扮演著重要角色。面對新的基層熱點、難點和堵點等問題，群眾參與解決效率更高。因此，完善群眾參與基層治理制度，建立健全群眾參與基層治理的長效機制，對國家治理和社會穩定具有重要作用。

（一）有利于補齊群眾參與基層治理的短板

克服群眾參與基層治理形式化問題。群眾是真正的英雄，群眾參與能使基層治理工作流程更加科學規范，補充基層治理制度的供給不足，杜絕群眾參與基層治理流于形式趨于表面化。當前，群眾參與基層治理的熱情和意愿日益增強，保護和激發群眾參與基層治理的積極性是關鍵，要大力提倡群眾參與基層治理，放手發動群眾解決基層存在的問題，例如，退役士兵失業問題及困難群眾再就業等問題，群眾參與能找到基層治理的最佳方案。

彌補基層治理工作中的不足。群眾參與壯大了基層治理組織，彌補了基層治理中問題不明、浮于淺層的不足。基層治理需要廣大群眾深層次參與，群眾參與力量越多，基層的戰斗力就越強；調查發現，基層建立綜合治理志愿者隊伍，群眾參與能有效緩解社區在管理服務中工作量大、人手不足等問題。在基層治理中實行群眾參與管理制度，打通組織群眾、服務社區的“最后一公里”，補短板、除隱患，聚焦社區群眾的“需求點”和“社會痛點”，提升了社區治理實效化水平。群眾參與基層治理，形成完善的基層治理體系，樹立全方位、全覆蓋的公共治理意識，從退役軍人、退休干部及知識分子等群體黨員中，選拔一批群眾參與基層治理骨干力量，對基層治理具有重要的現實意義。

引導鼓勵更多群眾參與基層治理。群眾參與基層治理壯大了基層治理力量，解決了基層治理中人員少、能力弱等問題；通過經常性溝通協調，鼓勵群眾自愿參與基層治理。人民群眾處于基層最前沿，是基層治理的親歷者、參與者，基層治理主要目的是為了促進社會公平，要突出以人為本，實現人的全面發展，把群眾是否滿意作為基層治理的出發點，調動和引導群眾參與基層治理積極性，堅持問題導向，基層治理依靠群眾為了群眾，放手發動群眾參與基層治理，健全群眾參與基層治理的激勵機制和治理渠道。

（二）有利于推進基層治理現代化進程

新時代我國基層治理面臨前所未有的挑戰，基層組織作為國家政權的基石，調動群眾參與基層治理是重要保障。基層治理現代化是快速反應、應急處置和指揮系統信息化的綜合反映，是國家治理現代化的基礎，尤其需要人民群眾的參與支持；要加強創新群眾參與基層治理的制度，推進基層治理現代化。

群眾參與有利于基層治理開好局。基層治理要始終堅持人民利益至上，推動基層治理重心向社區下沉，有利于實現基層治理開好局起好步。首先群眾參與治理有助降低社會成本。群眾參與增強相互合作、平等互利和社會信任，形成社會治理合力，滿足各主體的利益和服務需求。同時，群眾參與也是促進政府與群眾充分互動的手段，更是群眾有序、合理表達意見的有效途徑。其次群眾參與能夠增強政治意識、大局意識。群眾參與會更加關注社會熱點問題，提高人們的政治覺悟，行使當家作主權利，促進國家強大。再次群眾參與基層治理能提高公共政策時效性。群眾參與基層治理，倒逼政府加大信息公開力度，有利于人們對政府部門經常性監督，提高政策執行效果，為社會主義民主進程奠定了重要政治基礎。

群眾參與有利于推進基層社會民主進程。在社區建立聽證會制度，由社區群眾參與民主決定美化生活環境，能提高群眾生活設施的利用率，基層政府能及時聽到社區群眾的心聲，盡力做好弱勢群體結對幫扶工作。社區聽證會為居民提供了一個溝通協商的平臺，是實現共建共治共享社會治理的保障，滿足社區不同群體需求，較好地推動政府政策的制定與執行，促進了基層治理。社區聽證會和居民業委會，讓基層群眾看得見、參與進來，保障人民群眾的主體權利，不斷擴大基層群眾參與治理的范圍，為群眾參與基層治理提供更多的機會，有利于推進基層社會民主進程。

群眾參與有利于提升基層治理效能。基層群眾參與基層治理，是有效提高基層治理的重要途徑；基層治理主體是社區百姓，發動群眾參與基層治理，聽民情、排民憂、解民難，維護好人民群眾的根本利益，有利于基層治理運轉高效。完善基層群眾參與社區治理的制度，讓基層群眾參與制定社會公共政策和立法監督過程，尊重群眾的首創精神，表達自己的利益和訴求，如北京的“街鄉吹哨、部門報道”基層治理創新舉措，體現了基層治理中群眾的智慧，促進基層治理良性發展，既解決了民生難題，又推進了基層治理現代化［2］。

（三）有利于促進基層治理精準化、精細化

群眾參與推動基層服務更加周到細致。基層是社會的細胞，是國家治理的基石。基層也是利益沖突和社會矛盾的“源頭”，社會治理的重點和難點都在基層，要把群眾參與基層治理當成一件大事來抓，凡是涉及群眾利益的大事小情，政府都要及時聽取群眾意見，要推動社會治理重心和服務資源向基層下移，使基層組織“有人有權有物”，建立群眾參與社區管理目標和臺帳。以問題為導向，加強社區群眾需求調研，保障社區群眾的生活需求；有利于構建基層治理新格局，為群眾提供便捷精準化服務［3］。

群眾參與推進基層治理共建共治共享。基層治理必須要堅持因地制宜，不斷創新基層治理模式；從城市到農村，從社區到社會，群眾參與的方式一切從實際出發，促進基層治理、社會調節和居民自治的良性互動，讓基層治理充滿生機和活力，增強社區群眾的凝聚力和向心力，實現社區共建共治共享。

四、完善群眾參與基層社會治理的對策

新時代要創新群眾參與基層治理制度，開辟群眾參與基層治理的多種渠道。要發揮群眾參與基層治理的主觀能動性；不斷提高群眾參與基層治理的能力。要牢固樹立人民至上觀念，強化群眾基層實踐鍛煉，促進基層治理決策科學化。

（一）強化群眾參與基層治理的意識

培養群眾參與基層治理的思想觀念。對我國民主法治的認知能力，是群眾參與基層治理的基礎。法律規定了人民群眾當家作主的權利，要增強公民的責任感和擔當意識，注重培養群眾承擔參與社會治理的義務，實現權利與義務的統一。基層治理要堅持系統全面綜合治理，做到知行合一，讓有實踐能力的群眾參與到社區治理中去。各級政府要加強思想引導，培養公民正確的責任觀念，在全社會營造群眾參與基層治理的良好環境。要講清楚群眾參與基層治理是公民享有的權利和義務，增強群眾參與社區治理的信心和責任，在全社會創造群眾參與基層治理的濃厚氛圍。

增強群眾參與基層治理的積極主動性。群眾參與基層治理要可操作和推廣應用，做好群眾參與基層治理日程安排，以體現政府對群眾主體地位的尊重，提高群眾參政議政的積極性。要讓人民群眾參與到自己切身利益的事，問政于民，問計于民，找準政府關注與老百姓關心的結合點，增強群眾參與基層治理的動力，推動基層治理創新，避免政府決策盲目性，提高群眾參與基層治理的成效。群眾參與基層治理的行動，基層政府要給予積極回應，提高群眾參與基層治理的主動性，增強政府和群眾的相互信任。

發揮群眾參與基層治理的主人翁作用。面對群眾日益增強的參與基層治理的合理要求，要不斷創新基層治理，基層治理要耐心聽取群眾的意見，把保護群眾的利益放在首位，建立符合社區治理特點的規章，確保人民群眾積極參與社區治理。一是建立有效的基層治理工作溝通流程，及時將群眾訴求、惠民政策等上傳下達，充分調動群眾的參與度。二是落實社區事務公開制度，保障居民群眾的知情權、參與權和監督權。

（二）創新群眾參與基層治理的制度

基層工作點多線長面廣，需要面對面與群眾打交道。推進基層治理現代化，要堅持問題導向，立足基層實際，注重規范提升和制度建設，找準基層社會治理切入點；建立黨建網、微信群等，實施微問政、微行政、微監督，逐漸形成“走村不漏戶、戶戶見干部”等一系列工作機制，推動基層干部離開“案頭”、走向“田頭”“戶頭”，增進黨群感情，夯實基層治理的基礎，創新群眾參與基層治理機制，提升基層治理實效性，實現基層治理科學化。

加強多元主體協商治理制度。在政府和民眾之間建立協商共治的橋梁和紐帶，賦予基層組織職能和參與事務的機會；通過基層綜合改革“賦權”，強化有效調度駐地各行政執法部門，讓街區“強”起來。針對街道定位不夠清晰、任務繁雜、責大權小、協調難度大等問題，要通過重心下移、權力下放、資源下沉，增強基層組織統籌協調能力，確保基層治理順利進行。

創新社區網格化管理制度。面對基層治理“堵點”不斷出現、群眾需求多元、矛盾問題復雜等情況，要創新基層治理力度，破除一切機制障礙，為基層群眾提供周到細致的社區服務。基層治理要細化網格化管理服務，推動群眾參與網格化、單元化綜合治理，解決群眾最急最憂最盼的問題，構建“共建、共治、共享”的鄉村善治新格局。居民的和諧，在于矛盾不出社區，這是基層治理的最高境界。采用網格化管理手段，建立并踐行“小事當天解決、大事三天內解決”的良性治理機制，激發基層治理創新活力。

（三）發揮協商民主優勢，促進基層治理

基層自治是群眾參與基層治理的好途徑。首先，要完善基層自治渠道。完善自治組織的決策、執行和監督，提高基層組織的自治能力，發揮基層組織在服務群眾、化解矛盾、維護公平等方面的作用。其次，要建立健全基層社會組織。發揮群眾代表協調和服務職能，當好連接政府與群眾之間的橋梁。

協商民主保障基層治理健康發展。協商民主在基層治理中具有獨特優勢，基層治理協商是前提，治理現代化是最終目的。堅持協商與治理相結合，積極搭建基層協商平臺，暢通與民協商渠道，豐富為民協商內容，破解基層治理中的難題，保障基層治理健康發展。基層治理是為了服務群眾，要了解群眾的心事、難事、煩心事，解決好各類民生問題；及時處理基層存在的重點、難點和熱點問題，最終破解難題、化解矛盾，促進基層社會和諧穩定。

群眾事商量辦能提高基層治理實效。要建立基層社會組織和群眾利益維護機制，建設基層公共服務平臺。一是調動群眾參與基層治理的自覺行動。通過基層組織法律宣傳，引導和鼓勵群眾參與基層社會事務治理；解決一批群眾關切的熱點、難點問題，讓群眾感受到基層自治的優勢，得到實實在在的實惠。二是暢通群眾參與渠道。建立民主協商議事會、鄉賢理事會協商議事制度，形成形式多樣的基層協商共治格局。三是增強群眾參與實效。基層事多商量，眾人的事眾人商量，基層群眾在社區治理中經風雨、見世面、長才干，不斷提升群眾參與基層治理的實效。