新基建的內涵、特征及社會治理功能

張利濤，吳 寧

（1. 青海大學馬克思主義學院，西寧810016；2. 北京化工大學馬克思主義學院，北京100029）

2020 年新基建首度被寫入政府工作報告，可見中共中央、國務院對新基建的高度重視。關于新基建的研究，成為今年學術界的一個熱點和焦點。學者聚焦于新基建的內涵與特征、新基建的溢出效應、如何推進新基建等不同方面進行研究，并取得了不少卓有成效的成果。學者一致認為，發展新基建正當其時，但對新基建的內涵、特征、功效及推進措施方面卻尚未形成共識。關于新基建的內涵，學者多在國家發改委劃分的三種不同類別的范圍內進行探討，但也有少數學者認為，目前我國不僅需要“硬基建”，而且更需要“軟基建”，“制度基建”是更重要的新基建。李曉華認為，以數字技術為核心、以新興領域為主體、以科技創新為動力、以虛擬產品為主要形態、以平臺為主要載體是新基建的主要特征［1］。在新基建溢出效應方面，學者普遍認為新基建具有“一業帶百業”的重要作用，是消解新冠肺炎疫情負面影響、促進經濟復蘇的發力點，是推動經濟社會高質量發展的重大舉措，將加速我國經濟由大向強轉變，甚至有學者認為新基建是通達人類數字文明的橋梁。在推進新基建的路徑選擇方面，胡昊認為，在政府層面，要加強統籌規劃，優化體制機制；在市場層面，充分發揮市場機制調節作用，增強市場活力；在企業層面，要充分發揮企業主體的能動性，真正把創新驅動發展戰略落實到位；在具體項目層面，加強對實施項目的治理工作，實現新基建項目的高質量發展［2］。本文在國家發改委對新基建主要內容劃分的基礎上，進一步探討理解新基建豐富內涵的切入點，分析新基建的主要特征，著重論述新基建在推進社會治理現代化過程中的功能。

一、新基建的基本內涵

加快布局新基建的戰略部署，中央決策層早在2012 年12 月召開的中央經濟工作會議上就已明確提出。2020 年4 月20 日，國家發改委初步明確了新基建的概念以及新基建的主要內容。新基建是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系。目前來看，主要包括信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施三個方面內容［3］。盡管官方初步明確了新基建的概念及主要內容，但可以肯定的是，新基建的內涵與外延是動態變化的，學界有必要對這一問題進行深入探討。可以從以下方面理解新基建的內涵。

（一）在理念上，新基建以新發展理念為引領

“新發展理念是針對我國經濟發展進入新常態、世界經濟復蘇乏力形勢提出的治本之策。”［4］特別是今年，在新冠肺炎疫情對全球經濟社會發展造成嚴重沖擊的情況下，我國更應該在經濟社會發展的方方面面貫徹以“創新、協調、綠色、開放、共享”為核心內容的新發展理念。新基建是科技創新的產物，也只有在不斷創新中才能更好地推進新基建發展，創新是新基建發展的不竭動力。協調發展，不僅體現在新基建對傳統基建的統籌協調發展之上，而且體現在新基建三方面主要內容之間的協調發展上。新基建是貫徹落實習近平生態文明思想、實現綠色發展的有力舉措，新基建的實施過程以及產出結果對生態環境幾乎是零污染，對助力打贏污染防治攻堅戰、建設美麗中國意義重大。新基建不是單靠政府或者企業能夠獨立完成的，黨和政府必須秉承開放發展的理念，積極吸引社會資本、科技研發機構參與其中，既要加強與國內企事業單位的合作，也要加強國際合作，以開放、合作、共贏的理念推進新基建發展。實踐已經證明，每次科技進步都推動了人類社會的發展，加快布局新基建，不僅能夠有效地滿足人民群眾對美好生活的需要，而且能為世界經濟恢復發展提供新動能，讓世界人民共享發展成果。

（二）在方式上，新基建以科技創新應用為支撐

新基建是對人類第六次科技浪潮成果的深化應用，沒有科技創新就沒有新基建。科技創新，尤其是在核心技術方面的科技創新，是我國贏得新基建主動權的關鍵。習近平總書記指出，“只有把核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發展的主動權，才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全。”［5］首先，實現“人人互聯” 向“萬物互聯”的大跨越，需要5G、大數據、人工智能等新型信息基礎設施的強力支撐，更需要通過科技創新進一步密切各生產要素之間的關系。其次，隨著新技術的不斷更新迭代，高質量發展的現實需要與老舊的傳統基礎設施之間的矛盾進一步激化，需要利用人工智能、工業互聯網、大數據等新技術賦能傳統基礎設施，被升級改造后的傳統基礎設施才能更好地發揮出應有的功能。在利用新基建促進傳統基礎設施轉型升級的過程中，形成融合基礎設施，為提升經濟社會發展智能化水平奠定基礎。最后，公益性的基礎設施建設是把我國建成科技強國的重要突破口。“推動科技發展，必須準確判斷科技突破方向。判斷準了就能抓住先機。”［6］我們要通過創新型新基建，努力提高全民族的科技創新水平，增強我國在基礎科學研究、新技術開發、高端產品研制等方面的國際競爭力，為實現科技強國夢提供良好的科技創新環境。

（三）在目的上，新基建致力于促進經濟社會高質量發展

改革開放四十多年來，我國創造了經濟快速發展和社會長期穩定的“兩大奇跡”，但人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾也成為了當前我國社會的主要矛盾。“推動高質量發展，是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。”［7］進入新時代，我們要繼續使用發展的方式推動解決一系列的社會問題，要認識到傳統粗放的發展方式已不適應新時代高質量發展的需要，唯有靠高質量發展才能不斷提升人民群眾的獲得感、安全感和幸福感。新基建將在歷次科技革命和產業變革積累能量的基礎上，重構生產、分配、交換、消費各環節，催生新技術、新產品、新產業、新業態、新模式，推動全社會實現質量變革、效率變革、動力變革，進而使高質量發展成為可能。從短期來看，新基建能夠有效應對新冠肺炎疫情造成的經濟下行壓力，通過穩就業、穩金融、穩外貿、穩投資、穩預期，實現保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應穩定、保基層運轉的目標，為打贏疫情防控阻擊戰和全面建成小康社會夯實基礎。從長期來看，一方面，新基建是推進智能制造和制造智能發展的重要動力，催生新產業、新業態；另一方面，新基建提供的新技術將賦能傳統產業，推動傳統產業智能化改造，進而提高經濟效率，培育發展新動能，拓展發展新空間，達到推動高質量發展的目的。

二、新基建的顯著特征

與傳統基建相比，新基建具備一些鮮明的特征。新基建具有強信息性，對網絡信息技術的深化應用是新基建得以快速發展的重要基礎。5G網絡技術是新基建的典型代表，無論是大數據中心建設還是發展數字經濟，都依賴于對5G 網絡技術的深化應用。新基建具有強滲透性，不僅滲透于經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的方方面面，而且新基建三個主要內容之間相互滲透、相互支撐。新基建具有強帶動性，既能有效地促進傳統產業升級轉型，又可以作為獨立經濟要素參與經濟活動，是促進經濟社會高質量發展的新引擎、新動能。

（一）以大數據為載體的強信息性

國際社會已經普遍意識到，新型信息基礎設施已經成為全球價值鏈的重要驅動力。誰擁有新型信息基礎設施，就意味著誰將掌握全球價值鏈的驅動力，也就意味著全球競爭的話語權將掌握在誰手中。如果能夠理解這一點，就不難理解華為作為一個移動通信公司，為什么近年來會受到以美國為首的西方國家的極力打壓。習近平總書記在2016年4月19日召開的網絡安全和信息化工作座談會上指出，“要加強信息基礎設施建設，強化信息資源深度整合，打通經濟社會發展的信息‘大動脈’。”［8］2017 年1 月，國家發改委、工信部印發了《信息基礎設施重大工程建設三年行動方案》，提出了完善新一代高速光纖網絡、加快建設先進移動寬帶網、積極構建全球化網絡設施、強化應用支撐能力建設四項重點任務。2020 年，黨和國家密集布局的新基建中，基于新一代信息技術演化生成的信息基礎設施是其重要內容之一。無論是通信網絡基礎設施，還是新技術基礎設施、算力基礎設施，都離不開“信息”這一核心要素。除了信息基礎設施之外，融合基礎設施、創新基礎設施也無法離開網絡信息技術而存在，沒有新一代網絡信息技術的深化應用，就沒有新基建。

（二）以萬物互聯為方式的強滲透性

為千行百業賦能，滲透到人類社會生產生活的各個領域，是新基建的一個重要特征。“基礎設施與其支撐服務的對象構成‘相互定義’的一個系統。”［9］隨著新技術的更迭換代，新基建與其支撐服務對象相互定義的痕跡日益明顯。新基建已經逐漸滲透到我國“五位一體”的總體布局之中，并成為影響“四個全面”戰略布局的關鍵因素。正是基于新基建的強滲透性，黨和國家才在關鍵之年密集布局新基建。一方面，以科技創新為先導的新基建能夠與人類社會的各領域、各行業相互交織、相互滲透、相互作用，促進傳統基建、傳統工業生產、傳統經濟發展模式等轉型升級，為實現高質量發展提供強有力的基礎支撐。另一方面，新基建不同內容之間也是相互滲透的，信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施三者之間并不是獨立存在的，而是相互滲透、相互支撐、相輔相成的關系，三者具有很強的關聯性。比如，特高壓改進了對5G 基站、大數據中心的電力滿足，但同時自身的穩定性也依賴于5G 網絡技術、人工智能的突破。同時，新基建和傳統基建之間也不是完全割裂開來的，在推進新基建發展的過程中，必須注意與傳統基建之間的深度融合，在傳統基建的基礎上發展新基建，才不至于造成資源的浪費。利用新基建為傳統基建賦能，才能更好地發揮傳統基建的作用。

（三）以一業帶百業為功能的強帶動性

靠基礎設施建設投資拉動經濟增長，是我國改革開放四十多年來經濟快速發展的一個重要原因。與傳統基建相比，新基建投資規模更大，建設周期更長，投入資金數額更大，對經濟增長的帶動作用更強。新基建的帶動性不僅體現于此，更為重要地體現在促進傳統產業結構升級，提高生產效率、經濟效能上，特別是以5G、大數據、人工智能等新技術為核心的新基建，迎合了數字化經濟時代的產業升級需要，有助于培育經濟增長新動能。以5G 為例，5G 與交通運輸的結合，可以使無人駕駛、智能網聯汽車成為可能；5G應用到能源生產領域，可以使智慧風電場、智慧礦山變成可能，促進傳統工業功能部門升級改造；5G賦能工業互聯網，能夠實現工業經濟智能化發展……加快5G 發展，將推動各行業組織形態變革和生產效率提升，助力數字化轉型，實現新舊動能轉換［10］。除此之外，大數據被廣泛應用到經濟領域，帶動了數字經濟的發展壯大；人工智能與市域治理深度融合，成為打造智慧城市的關鍵支撐。5G、大數據、人工智能之間的深度融合，構成了各行業高質量發展的技術底座。

三、新基建在社會治理中的功能

黨的十九屆四中全會明確指出，社會治理是國家治理的重要方面，推進社會治理現代化是實現國家治理現代化的重要基礎。社會治理現代化既依賴于社會治理體系的現代化，也依賴于社會治理能力的現代化。當前，5G、人工智能、大數據、物聯網等新基建正被加速應用到社會治理中，幫助各地解決政務、交通、應急管理等領域的治理難題。新基建不僅能夠助力提升社會治理主體的治理能力，而且可以使各治理主體之間實現無縫連接，促進社會治理體系的完善，發揮整體治理優勢。“新的時代需要新的基礎設施，這樣才能支撐起所有物體的充分連接、智能匹配、高效協同，智能化的社會治理也將隨之出現。”［11］以萬物互聯為主要方式的新基建具有極強的強滲透性，對于提振黨建、引領社會治理成效意義重大。新基建通過改變公眾參與社會治理的方式，推動社會治理社會化；通過改變治理手段，整合治理資源，跟進監督評估等，促進社會治理精細化。另外，以大數據應用為載體的新基建，在信息處理方面具有無可比擬的優勢，使得智慧化治理成為可能。

（一）以新基建與基層黨建融合互促，引領社會治理整體功能發揮

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。推進社會治理現代化，關鍵在于堅持中國共產黨的集中統一領導。近百年來，中國共產黨領導和團結全國各族人民先后奪取了革命、建設和改革的偉大勝利。但是，目前我們黨依然面臨著“四大考驗”和“四種危險”，這些考驗和危險是長期的、復雜的、嚴峻的，檢驗著百年大黨的執政能力和執政水平。在全面從嚴治黨的過程中，部分基層黨組織軟弱渙散，組織力、影響力、號召力不足，難以發揮引領基層社會治理現代化的作用，這在一定程度上削弱了我們黨的執政基礎。通過新基建助力提振基層黨建，引領社會治理功能的高效發揮，可以有效解決點多、面廣、難集中等基層黨組織建設的現實困境，推動實現智慧黨建。“隨著互聯網時代的來臨，黨建工作打破傳統條件限制，讓更多黨員參與其中，黨組織和黨員的各項信息實現互聯互通，‘智慧黨建’應運而生。”［12］基層智慧黨建的普及有助于進一步增強政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，充分發揮基層黨組織對社會治理現代化的引領作用，夯實全面從嚴治黨的組織基礎。新基建為智慧黨建的順利實施提供先進的信息基礎設施支撐，有效解決基層黨組織軟弱渙散、引領社會治理能力不足的問題。以新基建提振黨建、引領社會治理功能的發揮是全面從嚴治黨向基層延伸、提高黨的執政能力和執政水平的必然選擇。

（二）以新基建調動社會力量和公民參與社會治理的積極性，推動社會治理社會化

“‘社會治理社會化’是我國在探索社會管理模式、推進國家治理現代化進程中提出的一個新概念。”［13］新基建推動社會治理社會化功能，主要體現在擴大社會力量和公民參與社會治理兩個方面。一方面，新基建推動社會力量參與社會治理。在黨和政府主導推進新基建過程中，要充分吸納企業等社會力量的投資，尤其是在政府財政緊張的情況下，企業等市場主體是新基建的主要參與者。同時，企業也是社會治理多元主體之一，它們的發展壯大，對于推動社會治理現代化意義重大。另一方面，新基建推動公民參與社會治理。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。憲法和法律規定，未被依法剝奪政治權利的公民都有參與社會治理的權利。但在實際操作中，真正能夠有效參與社會治理的只有少數精英人士。“公眾參與社會治理在我國仍然存在著參與主體不明、范圍不清、渠道不暢、方式有限、效果不佳等困境。”［14］新基建對社會發展全方位的深刻影響在很大程度上拓寬了公眾參與社會治理的渠道，豐富了公眾參與社會治理的方式方法，而且在空間和時間上為公眾參與社會治理提供了極大的便利，使公眾辦事“零跑腿”成為可能。新基建通過助力智慧社區建設，為業主充分參與社區治理提供便利，而且深刻改變了對社會治理的監督方式，使公眾隨時隨地通過媒體參與社會治理的監督成為常態化。新基建為公眾全方位參與社會治理創造了種種便利條件，必然會極大地激發公眾參與社會治理的積極性、主動性和創造性，使政府主導下的多元治理、協同治理成為可能，為進一步促進政府職能轉變、提高社會治理社會化水平奠定基礎。

（三）以新基建提升治理手段和社會治理資源整合的效率，推進社會治理精細化

社會治理精細化是一個實踐命題，相對于傳統粗放式社會治理而言，精細化社會治理不僅注重社會治理在政治、經濟、社會、生態等方面的效益，而且更注重提升公民在社會治理中的獲得感、安全感和幸福感。“社會治理精細化的實質是增量式治理，建立在對粗放式治理經驗的反思基礎之上，并非是顛覆性的體制革命，而是側重于機制改進、策略方法等方面的創新與突破。”［15］新基建推進社會治理精細化的功能，首先表現為新基建能夠促進從低效治理手段向高效治理手段的轉變。政府及其工作人員利用大數據，通過高效采集、有效整合、深化分析等，提升政府科學決策和防范重大風險的能力。在深化應用大數據的過程中，根據服務對象的差異化需求，有針對性地提高開展差異化服務，提高政府服務的精準性和有效性，切實提高人民群眾對政府工作的滿意度。其次，新基建通過有效整合社會治理資源，提高治理的精細化水平。政府利用人工智能、大數據等手段對社會治理的資源投向進行動態分析，改變原來盲目性、重復性建設，推動社會資源之間的整合，從而使社會治理資源的功效得到最大程度發揮。最后，公眾借助大數據新基建平臺對社會治理的過程進行監督，變社會治理的服務對象為主動參與者，對社會治理的效果進行量化評估，助推社會治理過程精細化，更好地滿足人民對美好生活的需要。政府等社會治理主體通過利用新基建提供的更專業的治理手段、治理技術、海量信息資源等，使得社會治理實現更關注細節、更人性化的優質治理效果，從而達到社會治理精細化的目標。

（四）以新基建推動智慧社會建設，促進社會治理智慧化

“智慧社會”的概念在黨的十九大報告中首次被明確提出。智慧社會是繼農業社會、工業社會、信息社會之后高級的智能社會形態，是人類社會發展的未來趨勢。生產力發展水平是決定社會形態的關鍵因素，而智慧社會是建立于第六次科技浪潮帶來的技術進步基礎之上的。智慧社會的內涵極為豐富，集中起來可以概括為：智能治理、智慧產業、智慧商務、智慧服務、智慧生活、智慧生態［16］。毫無疑問，智慧社會建設需要新基建提供的強大科技支撐。“作為智慧社會的驅動引擎和治理技術，互聯網、大數據、云計算、人工智能為智慧社會建設提供了強大的生存條件和技術基礎，數字化、網絡化、智能化成為智慧社會的主要特征。”［17］沒有新基建提供的5G網絡、大數據、云計算、人工智能等先進技術的深化應用，智慧社會建設也就無法實現。所以，智慧社會建設離不開新基建，社會治理智慧化也離不開新基建的技術支撐。“社會治理智慧化是通過全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用實現以人為本的創新，它突出的是社會治理的智能化服務轉型，是一種嶄新的社會治理形態。”［18］“智能”與“智慧”雖然只有一字之差，卻有不同的意蘊，“智能”偏重于能力，“智慧”更側重于判斷和決策。在社會治理過程中，新基建助力治理主體的準確判斷、科學決策以及能力提高，從而最大程度地提升社會治理現代化水平。新基建不僅推動實現社會治理方式的智能化，而且助力社會治理過程的智慧化。隨著新基建與應用場景的深度融合，智慧交通、智慧校園、智慧建筑、智慧社區、智慧城市等紛紛涌現，智慧社會建設逐漸由理想變為現實。

綜上所述，新基建是與傳統基礎設施建設相比較而言的新型基礎設施建設的簡稱，黨中央、國務院密集布局新基建，是貫徹落實新發展理念、促進我國經濟社會高質量發展的戰略部署。積極推動新基建的目的不在于“建”，而在于“用”。“技術的變革為社會治理方式和體制的創新鋪設了底層邏輯，也為‘善治’的實現提供了條件。新一代信息基礎設施建設的根本目的是提高人們的生活質量，這其實也是衡量‘新基建’得失成敗的根本標尺。”［19］通過建立健全新基建領域的制度體系，促進新基建健康發展，用好新基建促進社會治理體系和治理能力現代化，不斷滿足人民群眾美好生活需要，不斷提升人民群眾在社會治理中的獲得感、安全感和幸福感，是黨和國家大力發展新基建的出發點和落腳點。