我國信用信息異議制度：現狀、問題與對策

劉廣明，李俊博

（河北大學國家治理法治化研究中心，河北 保定071000）

一、問題的提出

信，乃為人之根本，社會運行之準則。隨著信息社會的到來與發展，信息的快速傳遞和交換，讓每一位市場主體在大數據時代都無處遁形。于社會治理而言，信用信息蘊含了公正、全面、真實等現代市場經濟所需的綜合元素，信用信息的識別、收集、認定與應用已成為信用體系構建的核心機制之一，而信用信息異議制度是其關鍵環節所在。一般認為，所謂信用信息異議，是指信用信息主體（評價對象）就信息的真實性、準確性與客觀性而向相關主體（包括但不限于信用信息的收集者、認定者與應用者）提出不同意見以有效維護其合法權益的行為。首先，信用信息異議是維護信用信息評價對象合法權益的重要保障。信息源自于評價對象，結果作用于評價對象，而否定性評價（以聯合懲戒為典型代表）更是直接導致評價對象的權益減損。因此，無論是出自知悉真情的考慮，還是基于權益救濟的考量，評價對象都有權就失真、錯誤的信用信息提出異議，以有效維護其自身合法權益。其次，信用信息異議是確保信用信息評價機制作用充分發揮的關鍵支撐。信用信息的真實、準確、客觀、全面是信用信息評價機制正常運轉的基本前提，但由于信用信息識別的復雜性、信用信息收集的分散性、信用信息認定的技術性所限，在信用信息傳遞的較長鏈條中，極易出現失真和錯誤。這不僅將障礙信用信息評價機制的正常運轉，而且會出現信用信息評價失敗的嚴重后果。因此，在信用信息評價機制中，賦予評價對象以異議權、科學設計信用信息異議制度至關重要。

二、文獻回顧

與信用治理體系建設進程相契合，信用信息異議制度研究雖已起步，但總體上處于“成長”狀態，較為薄弱，遠未致完善。已有研究主要集中于異議申請流程、異議處理時限、征信異議維權等方面。例如，針對信用信息異議申請流程問題，王秋香（2015）結合與美國高效個人征信異議流程的對比提出，要擴展異議申請渠道，如增加網絡、郵件和電話等申請方式，建立信息變更通知機制［1］。鞏晉偉、劉昕宇（2016）認為，應適當簡化異議處理流程，公共信用信息中心首先自查；若信息無誤，再通知信用主體提供核查資料［2］。針對異議處理辦結時限問題，謝靜（2017）認為，申請異議處理是評價對象（如金融消費者）維護其自身權益的重要手段，目前20日的辦結時限顯然不夠靈活，在效率和質量上都難以保障信息主體合法權益［3］。在征信異議維權方面，羅艾筠（2016）認為，信用主體享有追償權和司法救濟權，信用主體發現信用報告中征信主體（如征信機構或信息收集者）存在信息錯誤而造成自身合法權益受到損害，有權向人民法院依法提起訴訟［4］。張建軍等（2018）認為，異議處理存在敷衍、拖延等問題，有必要引入司法途徑以助推問題解決，如可考慮建立異議應急處理機制并引入審核仲裁機制，統一處理異議申訴和投訴問題［5］。此外，劉麗麗等（2019）發現，征信系統中的異議處理渠道主要針對金融信用信息，對公用事業信用信息異議的處理則在效率和質量上存在嚴重問題，難以保障評價對象（信息主體）的合法權益［6］。同時，我國學者石珍、張琴（2020）通過選取并研究51 份省級以上部門規范性文件，認為信用異議期間“黑名單”制度應暫停發布，并暫停實施聯合懲戒，避免因錯誤“黑名單”給當事人帶來不可逆的損失［7］。楊曦（2020）認為，應拓寬征信異議維權的渠道，可考慮借鑒美國聯邦貿易委員會（FTC）與美國消費者金融保護局（CFPB）的協作模式，通過加強相關主體（如機關、行業及業務主體）的配合，助力評價對象（信用主體）提出異議和申訴［8］。

綜上，我國既有相關研究主要集中在信用信息異議制度的流程、處理時限、權益救濟等方面，著重分析與信用信息異議相關的各種條例和規范性文件。而隨著大數據時代的到來，信息共享程度加深、民營征信中介機構介入、信息體量紛繁龐雜，需要信用信息平臺不間斷地收集和更新數據，金融機構已然成為人民銀行征信制度的“宣傳欄”。國內信用信息異議制度研究已取得一定成果，但總體上仍較為薄弱。無論是問題剖析還是對策建議，均需要進一步全面深入探討，尤其需要及時發現并解決新問題。針對此，本文對信用信息異議制度的現行規定進行梳理，基于問題導向和比較分析國外有益經驗做法，探討進一步完善我國信用信息異議制度的可行對策建議。

三、我國信用信息異議制度運行的現狀考察

（一）信用信息異議的類型化分析

根據我國《征信業管理條例》的規定，信用信息主體每年可免費查詢兩次本人信用信息并有權提出異議和訴訟。該《條例》對個人提出異議的情況作出分類：一是在個人信息存在錯誤或遺漏時，可以向征信機構提出異議，異議處理部門收到異議申請后在規定時限內作出處理；二是信用信息主體認為合法權益受到侵害時，可以向征信業監督管理部門投訴，該部門應當及時復核并在限期內作出答復。根據《條例》中個人提出異議情況的分類，結合其他關于信用信息異議的法律規范，可將信用信息異議具體劃分為以下三種情形。

1. 社會信用信息的歸納、采集、保存或者提供存在錯誤、遺漏等情形。一是信用主體在信息錄入時所提交的材料有誤、遺漏不全、保管不善造成丟失，或在信用信息報送過程中存在工作、職務、收入、借貸等方面虛報信息；二是信用信息錄入部門在對接信用信息平臺系統時沒有認真校對信息造成的數據失真，或平臺系統程序出現錯誤使信息數據混亂偏離、輸入失敗；三是在平臺升級時系統中的社會信用信息沒有及時更新導致信息錯誤、遺漏，在信用子平臺系統報送數據時也可能產生對接錯誤、延遲、重復等信用信息異議問題。

2. 侵犯信用信息主體商業秘密、隱私及其他個人信息等合法權益的情形。造成此種侵權的行為一般為兩類：一是信用信息主體將其身份信息或企業信息借給他人或單位使用，而被他人或單位冒用、盜用等改變用途，侵害了該信息主體信用的行為；二是信用信息主體在不知情時被他人濫用、盜用信息，發生侵害該信息主體商業秘密、個人隱私等權益的行為。

3. 失信信息超過查詢期限仍未刪除的情形。根據《金融信用信息基礎數據庫個人征信異議處理業務規程》（以下簡稱《異議處理業務規程》）第二十八條規定，異議處理相關檔案資料保管期限為三年，到期可對檔案資料進行銷毀。當信用主體完成社會信用修復，滿足失信信息記錄消除條件時，若其仍能在社會信用信息平臺查詢到該失信記錄，就侵犯了其消除失信信息的權利。對此，信用信息主體有權提出社會信用信息異議。

（二）信用信息異議處理制度的機制梳理

從我國當前立法層面講，缺乏對信用權的有效保護和明確的法律規范。信用信息異議權作為異議權項下的具體權利，只有涉及到相關信用信息異議處理時才會引起注意。我國現行法律對信用信息異議處理程序進行明確規定的只有《異議處理業務規程》，且僅是針對個人金融信用信息基礎數據。本文結合《征信業管理條例》等法律法規中的信用異議條款梳理出主要的異議處理機制流程。

信用信息主體發現信用信息錯誤時，可向相關商業銀行辦理部門或征信服務中心提出書面申請，亦可向中國人民銀行征信部門提出書面申請并由其在兩日內移交異議申請到征信服務中心。征信服務中心核查信息后發現確有錯誤、遺漏的，應在規定時限內予以更正。兩日內內部核查未發現問題的，立即書面通知商業銀行核查。商業銀行在接到核查通知的十個日內向征信服務中心作出書面答復。異議信息確有錯誤，應向征信服務中心報送更正信息，檢查報送程序。征信服務中心收到商業銀行報送的更正信息后，應在兩日內對異議信息進行更正，確有錯誤而暫時無法更正的，應由征信中心作出標注。另外，根據相關法規，從信用信息主體提出異議申請到收到《異議申請回復函》，最長不得超過20日。

四、我國信用信息異議制度存在的主要問題

總體來看，我國信用信息異議制度雖已具雛形，但結合實際實施情況，仍會發現一些問題。

（一）異議處理流程存在缺陷

我國《異議處理業務規程》規定，信用信息主體可以直接向異議信息涉及的商業銀行各經辦機構提出質詢，或者向中國人民銀行征信管理部門或征信服務中心提出書面異議申請。在整個異議處理過程中，一般由人民銀行征信中心和商業銀行總行相互溝通，與人民銀行分支行和商業銀行分支行無直接聯系。現行異議處理流程設計的突出特點在于，審慎監督和慎重對待信用信息異議。其制度優勢是在執行異議處理時，能夠加強工作的管理和監督，避免異議業務處理混亂。雖然該異議處理流程方便了銀行內部不同層級間的系統性管理，但難以及時有效處理異議申請人急需更正的信用信息，延長了異議處理時間，降低了信用信息異議處理效率。另外，信用信息異議提出的途徑也比較有限，存在疑問時只限于通過現場和電話兩種方式咨詢［9］。

（二）異議辦結期限過于單一

根據《異議處理業務規程》第十五條規定，征信中心、征信分中心應在接收異議信息之日起20日內，向個人或代理人提供《個人征信異議回復函》。現行信用信息異議處理期限固然有一定合理性，但異議情形復雜多變，而異議事項的處理沒有做出不同復雜程度分類。我國征信制度起步相對較晚，民眾對征信和信用信息缺乏深度了解。多數人是因有需求或觸及個人信用信息重要問題才知道異議制度。這些信用主體亟待解決信用信息問題，在申請符合要求的前提下，可以為其開通快速辦理信用信息異議通道。另外，在面對多方信用當事人或遇到難以取證的情況時，短時間內可能無法保證信用信息的真實性，此時就需要特殊延長期限來判斷信用信息的有效性和真實性。而對于事實清楚、證明材料真實無爭議的異議事項，現行規定的20日異議處理完結期則略顯拖沓，與我國高效便民的行政原則不相符。

（三）異議處理責任規定不完善

在完善信用信息異議制度流程的同時，也要對商業銀行作出規范。因為商業銀行為公司及個人信用信息數據的報送者、主要使用者和外部協查者［10］。《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》規定，商業銀行及其工作人員違反異議處理規定的，由中國人民銀行責令改正，并處一萬元以上三萬元以下罰款，涉嫌犯罪的依法移送司法機關。拋開處罰力度是否適當、合理問題，該條文在設計上明顯缺乏層次，稍顯籠統概括，可操作性差。信用信息異議處理中的責任規定不完善，導致工作人員在處理信用信息異議申請時，故意拉長異議處理時間，甚至出現因人情而不認真審查申請資料等情況。

（四）公眾征信意識較為薄弱

目前，我國社會公眾的征信意識比較薄弱。多數人并不知道信用信息可以在專業平臺查詢，認為只有法院作出超期不履行判決，才有可能被列入信用“黑名單”。這與征信宣傳教育不夠有很大關系。有些公眾對征信只是略有了解，并不知道如何具體查詢信用信息。我們去各大銀行時，也沒有看到信用信息異議處理的相關海報。這導致有的信用主體在面對信用信息異議時，過于慌張地尋求解決辦法，甚至輕信網絡謠言。目前，信用信息的宣傳力度不夠，需要商業銀行重點承擔宣傳任務，但有些金融機構的工作人員自己對異議處理流程都不能很好掌握。由此可見，信用信息異議制度的宣傳廣度和深度都亟待加強。

五、他山之石：美日相關制度考察與借鑒

（一）基于對美國《公平信用報告法》的分析

20 世紀70 年代，國際上開始對采集和使用個人信息進行規制并大規模立法［11］。美國個人征信建立在充分保障信用信息自由的基礎上，將征信法律體系中的權利與義務分開。美國是典型的個人征信機構均為私人所有的市場化征信國家，三大全國性消費者報告機構幾乎壟斷了個人征信行業并完全獨立于政府和金融機構。于1971年開始實施的《公平信用報告法》（FCRA）是美國迄今為止最具影響力和代表性的社會信用法，對個人信用信息權益保護具有重要意義。

首先，美國法律高度重視個人信用信息安全。《公平信用報告法》限制獲取消費者信用信息的目的，一些非隱私的個人信息，可以在銀行、企業和其他第三方之間共享，但前提是必須要將所共享信息的內容和對象告知該消費者。在未經同意的情況下隨意共享信息，將被認定是侵犯消費者合法權益的違法行為。征信機構在向使用方提供個人信用信息前，必須最大限度查證使用信息方的身份和目的是否合法。只有在確認“雙重合法”的前提下，才可以將信息提供給對方。為配合該法有效實施，美國國會在1999 年又通過了《格萊姆-里奇-布萊利法案》（《GLB 法》），旨在防止不法分子盜用、濫用個人信用信息以及防范個人信用信息泄露，并同時出臺了嚴格的監管和懲處法規。

其次，美國征信體系擁有完善的信用信息異議制度和高效的異議處理流程。隨著信用信息交易數量大幅上升，有些收集整理的信用信息數據由于各種原因容易失真。針對此，美國政府鼓勵消費者主動舉報不實和不準確信用信息。消費者可以充分了解自己信用等級，并向信用局查詢信用狀況，對不實信息提出異議和申訴。若消費者認為信用機構提交的信用檔案不正確或不完整，可以直接或間接通過分銷商或者授權的第三方通知信用機構，提出信用信息異議。任何機構和個人不得對信息異議申請作出限制性規定阻礙消費者提交異議申請，且應免費提供必要措施。

再次，美國異議信息受理期限監管有效。根據《公平信用報告法》和《格萊姆-里奇-布萊利法案》等，信用機構在接收到消費者或分銷商的異議通知之日起5個工作日內，應向其發布完整的信息內容和相關證明文件，信用機構或分銷商應在30日內決定保留、修改或刪除該異議信息；30日再調查期限可延長不超過15 天，再調查結果也要在5個工作日內以書面郵寄或以消費者允許的方式發布。此外，對部分舉證責任明確且核實方式較為簡單的情況，適用簡易異議處理程序，征信機構應在4個工作日內移除該不實信息，并通知相關數據提供商。若征信機構仍對該信息存疑，應在5個工作日內通知信用信息主體，要求其提供更加充分的證明材料。當發現信用主體身份信息有被盜用風險時，全國性身份信息防盜系統會自動向相關主體發送警報。

（二）基于對日本《個人信息保護法》的評價

日本是亞洲最早發展征信行業的國家，同時也是亞洲征信業最發達的國家。1892 年，民間信用調查機構“興信所”成立。這是日本第一家信用公司，其主要為銀行提供企業信用資料。二戰時期，日本征信業一度陷入低迷和停滯，直至五十年代才逐步回暖。從此進入快速發展階段，并在二十世紀九十年代形成了相對穩定的征信格局。日本的征信模式區別于以市場化為主導的美國和以政府為主導的歐洲國家，是以行業協會為主導，并與市場化運行并存的總和式征信管理體系。

日本于2003 年開始對個人信息保護進行立法，主要包括《個人信息保護法》《行政機關保有的個人信息保護法》《關于保護行政機關所持有之個人信息的法律》《關于保護獨立行政法人等所持之個人信息的法律》《信息公開與個人信息保護審查會設置法》［12］。2005 年4 月1 日修改實施的《個人信息保護法》對個人信用信息異議權的保護有著重要作用，后為適應信息技術的高速發展，2017年5月再次修正《個人信息保護法》并實施。

首先，對個人信用信息權利十分重視，強調信用信息處理主體的義務。日本信用信息處理主體主要由征信機構和第三方信用信息提供者組成。《個人信用保護法》中對以上兩種信用信息業務處理主體明確提出了訂正義務和建立異議處理體制義務。同時對個人信息提供的第三方提出限制，并認可個人信息從業者以正當理由組成的非法人團體，從而推進民間團體對個人信息的保護。另外，依據《個人信息保護法》成立的個人信息團體是保證個人信用信息正當處理而從事法定活動的民間團體，有權監督個人信息義務處理主體的行為，并認定個人異議投訴行為；有權對信息業務處理主體作出必要指導或根據實際情況考慮介入調查。

其次，征信管理體系是一種行業協會模式。其不依靠政府干預和監管，而是受行業協會監督，依靠行業自律。與歐美國家不同，日本行業協會對征信業影響巨大。日本征信法律側重對個人信用信息的保護，個人征信體系采用會員制模式。日本三大個人征信中心是基于法律的、以株式會社或行業協會形式為主的自建法人組織，全部采用會員制。個人征信機構對進入本行業協會的資質審查較為嚴苛。個人信用信息在本協會建立的數據平臺內部交流傳送，便于各征信機構掌握會員信息動態。在出現信息異議時，基于事前嚴格要求能夠迅速找到異議信息源頭，可以實現高效信息監督和異議程序快速啟動。個人征信機構不定期監控和回訪會員單位，核實各會員單位個人征信及信用信息異議業務處理情況與實際上報內容是否相符，并對虛假報告業務內容的會員單位實施暫停業務，甚至解除會員協議。行業協會的一系列監管行為，對個人信息主體的異議權和信息權益保護發揮著重要作用。

六、完善我國信用信息異議制度的對策建議

在當今大數據背景下，信息數量高速增長。如何管理好如此龐大的信用信息并確保其真實性，對征信業發展至關重要。洛克認為，法律的重要作用在于劃定利益之間的邊界從而消除其中的利益紛爭［13］。縱觀美國和日本的征信和信用信息異議制度，市場化模式與行業協會模式也都離不開國家經濟和法律大環境。解決矛盾的重要手段就是要厘定法律賦予的權利與義務。因此，推動國家征信體系建設，必須保障法律在我國信用信息異議制度建設過程中全面有效實施，構建以政府為主導、市場和征信管理機構多元化參與的協同治理征信模式。

（一）全力推進信用信息異議制度建設的法治進程

完善我國信用信息異議制度，國外有不少值得借鑒的有益經驗做法。從立法看，美國《公平信用報告法》中涉及企業和個人兩大方面信用信息制度規定，其中保護個人信用權和個人隱私是重點。日本于2003年通過了以《個人信息保護法》為核心的五部個人信息保護法案，從而確立了日本個人信息保護法律體系的基本框架。目前，我國還缺乏專門的信用信息保護立法，政策和行業規范也未能從根本上保護個人信息。信用信息異議制度是信息權保護的“安全網”。面對開放的市場環境和復雜的信息源頭，更需要細化政策法規，促進信息準確和高效傳送，以推動整個征信體系健康全面發展。

各國征信模式和社會信用體系皆植根于其歷史文化背景和經濟形態，征信格局和監管方式各具特色。美國私營信息體系模式和日本側重公共信用體系模式的最大區別在于，前者主要依靠市場運作，缺少政府在政策和資金上的支持；后者由行業協會主導，相對依靠政府。日本依法設置個人信息保護團體，加之行業協會三大征信巨頭對會員的有效監管，提高了異議信息處理的正確率和異議業務處理效率。

我國民營征信機構參與信用數據收集已成必然趨勢。應借鑒國外有益經驗做法，基于完善政策法規和加強頂層設計，建設好以央行征信機構為主、民營征信機構依法積極參與的征信信息平臺，構建以政府為主導、以市場為主體、全社會高效協同的公共信用體系征信模式，在法治軌道上推進我國信用信息異議制度健康快速發展。

（二）著重完善信用信息異議事項處理程序

我國現有信用信息異議事項處理程序由征信機構管理部門和商業銀行系統內部分別獨立進行，主要依靠各自上級部門決斷。這種處理模式不利于信息有效傳輸和更改，過多層級傳達容易消耗更多資源并降低異議處理效率，不利于信息主體有效行使權利。現行異議處理程序的優勢是，能保證信用信息得到確認后在各級系統內部統一更改。因此，應以現行異議信息處理模式為主，同時輔以“同級交叉”模式。由提出異議信用主體的當地征信部門對異議事項做實地調查，從而提高信息準確性和異議處理效率。若信用主體不接受調查結果，可申請投訴或再調查，此時再由上級機關適當介入。通過加強對地方征信機構和金融機構有效監管，平衡權利主體和金融機構利益沖突，保護信用主體信息異議權。

（三）科學設置信用信息異議辦結期限

在大數據環境下，信息合理分類能夠優化數據庫信息并提高信用信息異議處理效率。我國《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》中規定了異議處理辦結的最長時限為20日。對比國外異議事項處理期限和流程，我國設定單一截止期限的做法缺乏靈活性，影響異議事項處理效率。結合異議事項的過錯原因和復雜程度，可將其劃分為快速辦結、限期辦結和延期辦結三類［10］。對于高發、易處理的事項，可適用更短異議辦結時間。不能快速辦結的異議事項，可劃歸限期辦結類型，適用現行處理規定。對于信息或證據不完整、難以查明信息真實性的，則應給予一定寬限期。到截止期限仍無法查明的，應延期辦結，日后厘清。延期辦結應報經上級管理部門批準，并限定年延期案件數量，避免金融機構以延期為由拖延辦理。

（四）持續健全信息異議工作機制

目前，我國征信立法層級不高，全國性立法較少且多為行業管理辦法。地方性立法多限于地域特色，如《海南省社會信用信息異議處理規范（試行）》《上海市社會信用條例》《河北省社會信用信息條例》等，缺乏普適性。更突出問題是，實踐中執法效力有時不高，需要出臺保障信用信息異議制度良好運行的配套性規定，尤其是應當規范信用信息共享制度。需明確商業銀行及其工作人員責任權限，培養其熟練操作信用信息異議處理程序流程的能力。《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》對金融機構及其工作人員的責任追究規定的可操作性不強，影響監管實效。應細化相關規定，嚴格落實過錯責任原則，強化處罰制度的可操作性，完善信用信息異議工作機制，提高異議事項處理效率。對于侵害信用主體權益的責任主體，及時依法追究民事和刑事責任，不能只停留在行政責任上。

（五）積極促進信用中介機構規范發展

我國征信系統主要由人民銀行牽頭建設并收集相關主體信息，信息收集范圍相對狹窄，對非銀行信用信息收集存在遺漏。隨著支付寶、百度錢包等第三方支付的普及，單純依靠銀行收集信用信息缺乏及時性、精準性。2018 年3 月，中國人民銀行監督指導中國互聯網金融協會和芝麻信用、騰訊征信等8 家個人企業共同發起“百行征信”。其對提高數據質量、高效收集和整理信用信息、擴大信息收集范圍發揮重要作用。就社會信用中介機構的發展而言，可以借鑒日本會員制行業協會模式。同時，應提高業務系統原始數據質量，規范日常報數操作，縮短數據交換時間，完善數據報送程序，確保數據準確、完整［14］。大數據時代信息流動速度快，信息傳輸與共享機制能夠加快數據更新，保障基礎數據庫信息隨時更調，提高異議修正效率。

（六）不斷強化公眾信用意識

公眾對信用信息知識的了解仍相對匱乏，認為只有被法院列為“失信人員”才是信用問題。殊不知支付和消費的方方面面都涉及到征信。金融機構可通過開展“宣傳進社區”等活動宣傳征信知識。要充分發揮網絡傳播優勢，定期推送征信注意事項和個人信用報告解讀，潛移默化加強全社會對信用的關注度。金融機構應健全事先告知義務，提醒信息主體注意個人信用報告。客戶辦理貸款業務時，要提醒注意還款時間和未及時還款的法律后果。例如，可短信提醒，及時通知信用信息的變更和還款期限。避免部分信用主體因對條款缺乏理解而造成“非惡意”逾期還款。同時，要方便信用主體及時了解信息變更情況，確保能夠在全國征信平臺及時掌握信息動態，縮短異議處理時間，從而減少“二次傷害”。要預防異議糾紛，提高服務水平，從源頭上保證信息真實性，防止潛在不實信息對信用主體合法權益造成危害。