鄉村治理現代化視角下的基層黨組織發展研究以伊犁州鄉村治理實踐為例

楊浩

（中共新疆伊犁州委黨校 行管法學教研室 新疆 伊寧 835000）

鄉村治理一直以來都是黨中央重點關心關注的問題，習近平總書記在黨的十九大報告中對實施鄉村振興戰略作出重大決策部署，提出始終把解決好農業農村農民問題作為全黨工作重心，并將此作為決勝全面建成小康社會的重要舉措之一。2019年出臺的《中國共產黨農村基層組織工作條例》提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄笠约啊敖∪灾巍⒎ㄖ巍⒌轮蜗嘟Y合的鄉村治理體系”，指出要全面提升基層黨組織在鄉村治理體系和治理能力現代化進程中的引領作用。近年來，新疆伊犁州在鄉村治理中有效發揮了基層黨組織在發展農業、改善農村、致富農民等方面的領導和推動作用，取得了較好的實踐經驗。研究伊犁州鄉村治理的實踐過程，能夠為黨和政府科學認識和評估鄉村治理工作，有效推進鄉村振興戰略，提升基層黨組織治理能力提供借鑒與參考。

一、鄉村治理現代化對基層黨組織提出的新要求

鄉村治理現代化是國家治理體系現代化的重要組成部分，建立“‘縣政、鄉派、村治’的治理結構是適應現代化發展的鄉村治理結構，其中村民委員會主要從事村民自治工作，由此使其治理合理化”。[1]基層黨組織是黨中央推進農村各項工作的戰斗堡壘，它不僅是推動和踐行農業發展、農村進步、農民富裕的關鍵所在，更是提升鄉村治理現代化的根本力量和組織中心。因此，基層黨組織在發展中要不斷地從工作理念到工作模式積極回應鄉村治理現代化所提出的要求，這是進一步實現鄉村治理現代化的必然選擇，更是有效實施鄉村振興戰略的根本保障。

（一）治理法治化是鄉村治理現代化的必然要求

法治是治理現代化的重要標志。[2]鄉村治理現代化關鍵在于遵循社會主義法治精神，通過依法行政實現社會秩序的法治保障，通過法治理念思維解決好鄉村振興過程中的問題。[3]從組織內部發展要求來講，諸如《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨農村工作條例》等皆為黨和政府對基層黨組織合法性、依法行政等法治化建設提出的具體要求，是基層黨組織健康持續發展的前提基礎。從服務群眾和諧發展出發，現代化的推進必然會出現諸如利益分化、收入差距拉大等現象，而“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法治模式，正是公平公正地解決矛盾沖突的有效辦法。因此，持續增強自身法治化建設，推進法治思維的教育引導是能夠有效維護穩定、促進和諧、規范秩序、服務發展的必要保障。

（二）隊伍專業化是鄉村治理現代化的內在要求

鄉村治理現代化本身就是創新發展的過程，提升干部隊伍專業化水平是增強基層創新發展的內在動力。村級干部隊伍作為連接政府和基層群眾的橋梁，是鄉村治理現代化進程中具體的參與者、操作者，同時肩負著服務農村經濟發展、農村文化傳播、農村社會穩定的重大使命，[4]其隊伍建設直接關系著黨群干群關系，影響著黨的執政根基。正如習近平總書記提出的“打鐵必須自身硬”，鄉村治理現代化的推進需要一批具有相應專業化水平的干部隊伍。同時，黨的十九大報告提出要建設“懂農業、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍”，為村級干部隊伍專業化建設指明了方向。因此，在農村治理現代化進程中，村級干部隊伍需要在農業提質增效、農村和諧繁榮、農民幸福增收上發揮作用，不斷破解深層矛盾，不斷推進鄉村治理現代化進程。

（三）數據治理是鄉村治理現代化的時代要求

隨著大數據時代的來臨，數據已經成為影響和改變人們生產生活的主要因素之一。2015年9月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，明確在未來5年至10年之內推動大數據發展和應用。習近平總書記在十九屆中央政治局第二次集體學習時曾指出，要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，明確了科學合理地運用大數據是推進治理體系和治理能力現代化的有效技術途徑。大數據在鄉村治理現代化中的應用，主要體現在通過對村級事務的信息收集，通過批量整理分析，挖掘潛在治理風險，進而實現科學決策和快速響應，提升治理精準度有效性。[5]數據治理基本嵌入了落實上級工作、管理公共村務、教育服務村民等基層黨組織工作的各方面，特別是通過數據的變化預測出趨勢走向，實現了從被動向主動、事后向事前事中的治理前移，對維護社會穩定和長治久安具有很大意義。因此，在新時代鄉村治理過程中，基層黨組織正在由基于經驗的傳統治理模式轉向基于數據的現代治理模式。

二、伊犁州在鄉村治理現代化過程中取得的成效

近年來，伊犁州通過“抓基層、打基礎”、“訪惠聚”駐村、“民族團結一家親”等工作措施，積極開展對鄉村治理現代化的探索實踐，在硬件基礎、隊伍建設、工作模式等方面均取得了顯著的效果。

（一）村級陣地建設豐富了鄉村治理的方式方法

村級陣地是農村基層組織發展的現實基礎，是黨組織自身發展和教育引導群眾的主要場所、載體，其建設程度直接反映著當地治理現代化的水平。伊犁州黨委在“抓基層、打基礎”工作中，通過征地建設、原址改造、功能拓展等方式持續優化黨的基層組織陣地，使鄉村治理能力現代化水平得到有效提升。一是不斷推進基層黨組織陣地的功能建設?，F代化的村級陣地是具有執行決策、宣傳政策、村民辦事議事和集體活動等多功能的平臺，[6]是鄉村治理現代化必不可少的物質基礎。伊犁州在村級陣地建設中以整體謀劃、具體操作、同建共享、聚焦服務為理念，實現了村級陣地運行順暢、管理標準、功能豐富、服務多元的目標。如自2015年起鞏留縣開展的基層組織年工作，利用村級陣地不斷開發拓展出黨群活動、議事決策、便民服務、教育培訓、文化娛樂等功能，黨組織的現代化服務能力有效提升；新源縣將“五小工程”作為村級陣地改造升級的具體措施，配全村級周轉房、衛生室、活動場地等服務設施，不斷提升黨組織對群眾生產生活的綜合服務水平。二是進一步推進黨組織陣地向“家門口”延伸，積極主動解民難、排民憂、順民意，解決好聯系服務群眾的“最后一公里”問題。一些山區村、牧業隊的群眾居住分散且距離村委會路程較遠、路況復雜，很大程度上影響了群眾向黨組織聚集的積極性。為解決這一難題，伊犁州在村級陣地的建設發展中，以提升為民服務能力為主旨，將“村民活動中心”作為黨組織陣地的“分身”，設立在各個小隊（小組），近距離服務各族群眾。如霍爾果斯市將村中廢舊房屋進行整理翻修，作為村民活動中心，緩解了村民居住離村委會遠、參加集體活動不方便的困擾。此外，通過評選在村民家中建設農家書屋、紅色家園、黨員文化大院等群眾活動陣地的方式，積極開展鄉村大舞臺、“一周一電影”“一月一活動”等文體活動，不斷拉進黨組織與群眾的距離。三是持續深化黨組織教育引導各族群眾的作用。基層黨組織一直以來都是面向群眾宣傳黨的方針政策的重要載體。目前，伊犁州的村（社區）已經形成周一集體升國旗、每周至少一次黨日活動的慣例，并積極開展農牧民夜校、學習國家通用語言文字等各類培訓，提升各族群眾生產生活技能。如昭蘇縣在推進脫貧攻堅工作中，利用黨組織陣地的遠程教育平臺開展種養殖技術、農機修理、糕點制作等技能培訓，提升群眾的生產技術，助力脫貧攻堅。

（二）“訪惠聚”駐村工作推進了鄉村治理現代化干部隊伍的完善

提升治理能力的關鍵是基層干部能力的提升?；鶎痈刹烤C合素質不高、學習能力不強、作風存在隱患等問題，一直都是基層提升治理能力的短板。2014年新疆開展的“訪民情、惠民生、聚民心”活動，伊犁州黨委迅速響應，全州7 000多名干部深入社區駐點開展群眾工作。近年來，伊犁州通過“訪惠聚”不斷健全完善基層的職責分工、責任追究、考核管理等制度，實現了基層干部工作能力的提升和工作作風的轉變，[7]使伊犁州在優化治理體系和提升治理能力上實現了從理論到實踐的突破，較為顯著地提升了在政治、社會、民族和宗教等方面的治理水平。[8]一是工作隊員與村干部密切配合，提升基層干部服務“三農”的本領。黨的十九大報告對村干部提出“懂農業、愛農村、愛農民”的明確要求，“三農”工作隊伍對于鄉村振興戰略實施意義重大。伊犁州的“訪惠聚”工作隊通過隊員與村干部“一對一結對子”“手把手教辦法”等多種形式持續提升村干部工作能力水平。例如，伊犁州伊寧縣某工作隊設置隊員與村干部互為“AB崗”，共同參與完成工作任務，使工作隊員快速掌握了村情村策、村干部零距離學習了行政本領，有效提升了基層黨組織的戰斗力。二是堅持問題導向，優化基層干部隊伍結構。改善年齡結構、優化知識結構、擴充后備隊伍是優化村級干部隊伍的重點難點。伊犁州根據村情村況有針對性地下派工作隊，著力“打造一支永不走的工作隊”。如，伊犁州霍爾果斯市針對一些村黨組織渙散、村干部能力危機嚴重的問題，選派市委組織部門工作隊進駐該村。工作隊通過規范組織生活、嚴格落實“三會一課”、領導干部雙重組織生活、民主評議黨員、談心談話等制度，確保組織生活規范化，不斷提升基層黨員干部責任擔當。同時，該駐村工作隊常態跟蹤培養優秀本土村干部，大膽選拔返鄉大學生任村“兩委”副職。設立后備培養崗，加強村級后備力量儲備，建立骨干人才庫，完善選拔培養使用鏈，涵養“領頭雁”隊伍源頭活水，有效改善了村級干部隊伍。三是培養用好鄉村能人，提升基層干部隊伍專業化水平。伊犁州“訪惠聚”工作隊通過積極吸納致富帶頭人、農機大戶等鄉村能人進入村干部隊伍，以其自身成功經驗有效帶動群眾共同致富。例如，伊犁州伊寧縣某工作隊利用鄉村換屆選舉時機，吸收致富帶頭人進入村兩委班子，在其影響下，一些村民積極開展生態養魚產業，形成荷花觀賞、蓮藕銷售、水產養殖等較為完整的有機產品產業鏈，提升了村民收入水平。

（三）創新群眾工作模式提升了鄉村治理的精細化水平

治理工作的精細程度很大程度上體現著治理現代化的水平，精細化治理主要體現出方式精準、要素細致等特點。[9]黨的十八屆五中全會提出“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”的工作要求，黨的十九大再次提出“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”“精準扶貧、精準脫貧”等要求。伊犁州在精細化治理的探索中，堅持問題導向、統籌兼顧，通過模塊化的治理模式，有效提升基層黨組織治理工作的精細化水平。針對鄉村治理“情況雜、問題碎、涵蓋廣”的難題，將鄉村工作進一步細化為黨的建設、民族團結、群眾教育、扶貧幫困等多個模塊，自2018年以來，伊犁州在轄區676個村探索實踐“一支部五中心”工作機制，即村黨支部下設黨建工作中心、綜治維穩中心、群眾工作中心、社會事務中心、經濟發展（扶貧幫困）中心，輔助以“網格化”片區劃分，精準應對鄉村治理中的不同情況，使基層黨組織的領導力、組織力不斷提升。

同時，伊犁州在精細化治理實踐中，注重精準收集群眾的問題訴求，有效地將個性需求和群體需求進行整合調配，很大程度上實現了對象需求和服務內容的精準匹配。以伊犁州開展走訪住戶工作為例，該項工作以每戶家庭為服務對象，點對點進行需求收集和個性服務，是開展群眾工作的有效方式之一。通過統籌安排、科學規劃、培訓實踐，形成下沉干部、基層黨組織、“訪惠聚”工作隊整體聯動的工作模式，通過及時收集群眾困難訴求、客觀分析具體情況、科學制定方案步驟、長期跟蹤解決實效，精細化開展群眾工作，實現了群眾困難訴求的快速響應辦理，有效提升了基層黨組織的組織力、號召力。伊寧市某社區的“一張表”工作方式通過將黨員管理、群眾訴求、證件辦理等日常工作通過數理計算制成制式模板，能夠幫助干部及時發現工作節點，大大縮短了工作時間，提升了辦事效率?；魻柟故心成鐓^抓住國家公共文化服務體系示范區創建工作的契機，打造“社區智慧在線”線上陣地，通過21個模塊33項便民功能，有效實現了“一支部五中心”網上網下的協調聯動，使群眾困難訴求及時得到收集整理，并通過社工在線預約功能，實現群眾辦事“最多跑一趟”的便利。

三、新時代鄉村治理現代化的困境

伊犁州在鄉村治理現代化的探索實踐中取得了較好的成績，也留下了“難啃的骨頭”，特別是在傳統與現代的博弈中，很多習慣性的工作模式一直制約著現代化的進程。

（一）鄉村治理法治化建設面臨的階段性難題

伊犁州在鄉村治理法治化的推進過程中，其硬件配套（如規章制度、法定流程、法律服務站等）已基本建成，但面臨兩個階段性的難題。一方面是基層干部的法治能力有待提高。在貫徹落實法治理念的實踐中，必不可少的是工作的標準化、制度化和規范化，離開秩序和標準，法治化必然偏離軌道。但在實際工作中一些干部存在認識誤區，認為“法治就是管制”“法治就是政府說了算”“法治就是罰款”，在工作中總是高高在上，影響了黨群干群關系；一些干部在工作中習慣用老辦法解決問題，使問題長期得不到解決；一些基層干部存在“微腐敗”等現象，導致某些項目在實施過程中走樣變形。另一方面是群眾法治理念和意識仍然相對淡薄。中國的鄉村在長期的形成和演變中受傳統文化影響頗深，伊犁州的鄉村同樣具有差序格局、禮治秩序、族親系統等特點，也就是費孝通先生在《鄉土中國》中所概括的“熟人社會”。推進鄉村治理的法治化，需要同步提升群眾的法制觀念，但一些群眾存在“法治是政府的事情，和我無關”等錯誤理念，或是消極對待或是無限放大自身權利。更多的群眾則是雖對法律有依靠、對法治有向往，但在實際生活中卻因流程復雜、成本過高等問題，更加習慣于用“人情”“禮俗”“倫理”等傳統規則處理生活中的矛盾，對于法律的運用則多是在傳統規則失效的情況下，作為“沒辦法而為之”的最后手段，大大增加了解決問題的難度。

（二）鄉村治理隊伍專業化建設面臨的階段性難題

一是村干部職業化問題亟需解決。村干部的身份多數不是真正的干部而是農民，在開展村委會的相關工作的同時兼顧自身的生產勞動，而過去“時間不固定、工作不定責”的工作模式已經不能滿足人民的要求，特別是一些后進村、貧困村、偏遠村等工作難度較大的村隊更是如此。在當前的工作強度下，村干部日常工作和家庭勞動的矛盾日益明顯。例如一些村干部在日常開展群眾走訪工作中，同時承擔黨員管理、值班備勤等工作，其生產勞作、生活事務等只能交于其他家庭成員代勞，因而被家庭抱怨，使其在心理上對村干部身份和村務工作產生一定程度的排斥。二是一些基層組織對自身建設缺乏合理規劃。自“訪惠聚”工作開展以來，村兩委在合理規劃使用集體所有資產上得到極大改善，但仍不同程度存在發展經驗不足、專業水平不高、急于求成等情況。有些村在規劃上缺乏深度，缺少詳細規定和具體方案；有的村在規劃上過于依賴政策扶持，幫扶資金不到位就無法開展，缺乏對自身潛力的發掘；有的村在規劃上存在類似“羊群效應”的盲目跟風。三是治理工作的流程規范需進一步建立健全。鄉村治理工作繁雜多變，而標準化的工作流程不僅能夠實現工作的有序推進，同時也能有效提升干部自身工作效能。此外，在鄉村治理實踐中，很多長期有效、口口相傳的經驗做法并沒有得到很好的總結凝煉，沒有形成標準的工作流程規范，使得很多干部特別是年輕干部需要較長的時間去適應工作，降低了工作效率。

（三）鄉村治理數據化建設面臨的階段性難題

一是對無紙化辦公趨勢仍難以適應。數據治理必然需要相關技術的輔助，但在實際工作中，仍有不少村干部在這方面存在短板。一些干部因語言障礙抗拒對信息技術的學習和應用，有的認為“群眾工作主要是交流，自己能與少數民族群眾交流就夠了，電腦有別人會就行”，也有的認為“自己年齡大了，有年輕人懂技術就行”，存在一定程度的畏難情緒，缺乏對新時代群眾工作的理解和把握。二是運用現代化手段解決具體工作問題的辦法不多。一些村組織對現代化的理解不到位，認為現代化就是電子化、現代化就是Word文檔，沒有形成辦公技術系統，如“手機APP+電腦終端+網上指揮中心”的組合。還有一些村組織對已有的信息資料使用不充分，造成重復工作。例如，在信息普查工作中，本應可以利用現有的大數據平臺進行聯動統計，然而卻派出干部在全村進行走訪收集，這樣不僅造成了人力資源的浪費，同時也拖延了其他工作的推進時效。三是在運用現代媒體進行宣傳報道上仍顯乏力。在筆者的走訪調研中，村級在總結匯報、及時宣傳等文字工作上基本由工作隊代為開展，沒有形成人人宣傳、人人思考的宣傳意識和工作氛圍，而且宣傳報道也多停留在固定的平臺和網站，在形式上基本以圖文為主，而類似于視頻、短片等富有時代氣息的宣傳模式并不多見。

四、推進伊犁州鄉村治理現代化的對策建議

（一）規范治理制度，建立健全科學有序的工作機制

科學有序的工作機制是鄉村治理現代化中的必然環節，是進一步營造法治化服務群眾、解決問題的實踐基礎，是維護人民群眾合法權益的重要保障。一是加強法治化教育宣傳。黨員干部作為鄉村治理的執行者參與者，要嚴格貫徹落實上級黨組織關于鄉村治理法治化的相關要求，在治理中要堅持“有法必依”的工作理念，通過學習研究提升自身法治能力，進而有效地教育引導群眾知法懂法守法。同時，要增強群眾的法治意識，通過農牧民夜校、黨日活動、基層微宣講等形式，著力提升群眾守法、懂法及用法的實踐能力。二是規范合理地運用村規民約。通過群眾表達、集體投票、全體監督等方式，將法治理念與地方實際緊密結合，避免出現經驗主義的錯誤認識，將群眾利益最大限度體現在制度之中，不斷提升干部與群眾的法治觀念。三是深化基層黨組織的法治化建設。基層黨組織在選舉、決策和治理過程中，要通過嚴格執行《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨農村工作條例》等相關制度要求，深化村級民主法治化建設。通過積極發揮群眾監督作用，著力提升群眾的參與度。通過引導黨員干部發揮引領示范作用，解決好生產難題、處理好群眾糾紛、化解好生活矛盾，引導群眾積極參與黨組織的法治化建設。

（二）推進村干部職業化，提升村級干部隊伍專業化水平

村干部職業化，即對村干部的薪資、錄用、培育、晉升等參照或采取與公務員相似的方式，實現“村干部”從角色到職業的轉化。[10]有序地推進村干部的職業化是提升村干部隊伍專業化的重點步驟。一是以在職村干部為基礎，構建合理的聘用任用、獎勵表彰、調整退出等機制。加快“村干部”從兼職工作轉為全職工作，提高村干部工資收入，持續推進村干部的職業化進程。二是加強村干部的管理和培養，拓寬村干部的晉升空間。通過教育培訓、考核評優、監督誡勉等崗位管理，提升村干部工作責任感與獲得感，激發村干部干事創業的熱情。三是提升村干部隊伍的專業化水平。上級黨組織應合理規劃村干部的教育培養工作，不僅需要提升村干部在財務管理、農業生產、土地規劃等方面專業化水平，同樣要提升黨的建設、群眾工作、教育宣傳等方面的專業化水平。通過定期開展相關專題培訓，針對當前工作需要進行及時充電，使其在理論武裝的基礎上更好地進行工作實踐。

（三）推進數據化建設，進一步探索數據治理的本地模式

目前在鄉村治理中，對于數據的運用仍處于較為初級的階段，多是作為總結匯報工作的量化證據，還沒有形成基于數據開展治理工作的理念和模式，也沒有發揮出數據治理的優勢和作用。因此，探索以數據為基礎的治理理念，挖掘適合本地的數據治理模式，是提升治理現代化的有效途徑。一是統一部署，加強各單位（部門）的協同合作，“自上而下”制定統一的數據標準，盡可能地提升數據收集范圍，同時做好與現有數據的整合，避免出現“數據孤島”或重復采集的情況。二是加強大數據應用人才的培養和引進，深入挖掘數據間的相關性，形成科學有效的數據預判機制。三是引導基層在數據治理上的創新和實踐，積極調動廣大人民群眾的參與和融入，持續提升數據治理與本地實際的有機融合。

伊犁州將基層黨組織建設作為推進鄉村治理現代化的有力抓手，突破諸多外在因素，提升了鄉村治理體系和治理能力現代化水平，各族群眾在就業、教育、醫療、社保等方面得到了更多的幸福感、獲得感、安全感。通過進一步健全科學有序的工作機制，提升村干部隊伍職業化、專業化水平，積極探索數據治理的本地模式，伊犁州鄉村治理現代化的進程將得到更加有效的推進。