鄉村振興戰略背景下新疆農村土地流轉問題研究*

木合塔爾·沙地克

（1中共新疆區委黨校決策咨詢部 新疆 烏魯木齊 830002；2新疆農業大學 經濟與貿易學院 新疆 烏魯木齊 830052）

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，要“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關系穩定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。[1]土地作為最重要的生產資料，必須有序流轉才能實現適度規模經營，才能創造更多的價值。2001年12月，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作通知》的出臺標志著我國農村土地流轉政策從探索起步階段逐步進入了法律規范階段。2003年3月1日，《中華人民共和國農村土地承包法》正式施行，首次從國家法律層面認可了農村土地承包經營權的流轉。2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》作為我國關于農村土地管理方面最全面、最明確、規格最高的指導性意見，拉開了農村土地流轉的序幕。[2]

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”領域的各項改革，將全面深化農村土地制度改革、發展農業適度規模經營始終作為農村改革實踐的重中之重，重點推進農村土地承包經營權流轉工作。農村土地流轉作為農村制度改革的重要組成部分，在全面實現農業農村現代化、優化農業產業結構進程中發揮著重要作用。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的意見》標志著我國農村土地流轉進入了新的全面推進階段。隨著農村改革的不斷深入，農村土地承包權流轉規模不斷擴大，2014～2018年間，我國農村土地承包經營權流轉面積從386.7萬公頃增長到3 533.3萬公頃，耕地規模化耕種面積占全部實際耕地耕種面積的比重為28.6%。[3]流轉規模的不斷加大，有力推動了農業適度規模化經營和農業產業結構的優化，促進了農業農村的全面現代化。

農村土地流轉是盤活農村土地資源的一種重要方式，在長期穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的背景下，科學、有序地推進農村土地流轉，優化資源配置和產業結構，著力發展鄉村產業，重點抓好農產品市場開拓，有效激發鄉村發展的內生動力是當前和今后一段時期內需要統籌謀劃、逐步完成的重點任務，也是進一步推進全面脫貧與鄉村振興戰略有效銜接的一項重點課題。黨的十八大以來，隨著新一輪農村土地確權工作的深入開展和經濟社會的快速發展，新疆農村也出現了大量的土地流轉行為。但由于新疆特殊的區情，南北疆存在較大的區域差異，加上當前新疆農村土地流轉還處于初步探索和持續規范階段，在流轉實踐中沒有統一的土地流轉指導細則和規定，導致在推進土地流轉實踐中出現了一些問題，如土地流轉程序不規范、規模化成效不明顯、流轉市場機制不完善等。只有合理地解決這些問題，進一步規范土地流轉，才能更好地推進農業適度規模經營，早日實現新疆農業農村全面現代化的目標。

一、鄉村振興背景下促進新疆農村土地流轉的重要意義

（一）農村土地流轉是新時代農村改革的重要舉措

2014年1月，中共中央、國務院印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》明確強調：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”農村土地制度改革是農村改革的重點，也是深入實施鄉村振興戰略的動力源和突破口，通過有序促進農村土地承包經營權流轉，可以有力推動農業適度規模化經營，鞏固和完善農村基本經營制度、逐步推進農村集體產權制度改革、完善農業支持保護制度等。此外，土地流轉作為新時代推進農業適度規模經營的必由之路，在優化農業產業結構、提高土地有效利用率、節約農業生產成本、提高農產品有效供給水平等方面發揮著不可替代的作用，是補齊當前新疆“三農”領域發展不平衡、不充分短板的關鍵。

（二）農村土地流轉是實現農業農村現代化的必由之路

“當前‘四化同步’發展當中，農業現代化相對其他‘三化’來說，基礎薄弱、發展慢，至今仍是國民經濟的突出短板。”[4]盡快補齊農業現代化的短板是全面建設社會主義現代化國家進程中最大的挑戰之一。黨的十九大報告明確提出：“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”[1]作為世界農業大國，中國要富，農民必須富；中國要強，農業必須強；中國要實現現代化，首先農業農村要實現現代化，農業農村現代化始終是國家現代化的核心和基礎。

農村土地流轉是新時代全面深化農村改革的一項重要措施，也是推進農業適度規模經營的前提條件。從新疆土地資源分布情況來看，當前新疆農村人多地少的矛盾比較突出，尤其是南疆四地州深度貧困地區人多地少、耕地碎片化嚴重、產業結構單一、農民增收后勁不足等問題普遍存在。在當前打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的時代背景下，只有通過農村土地流轉，實現農業適度規模經營，解決農業生產分散、土地碎片化嚴重、土地綜合利用率不高等問題，逐步實現耕地集約化、規模化經營，才能解決當前新疆“三農”領域面臨的難題，鞏固脫貧攻堅的成果，逐步實現新疆農業農村的現代化。

（三）農村土地流轉是深入實施鄉村振興戰略的重要抓手

鄉村振興戰略是涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等多領域、全方位的國家戰略，是全面建設社會主義現代化國家的重大戰略部署。其中，產業興旺作為實施鄉村振興戰略的重點，是實現農民增收、農業發展和農村繁榮的基礎。對于新疆而言，當前產業發展落后、結構單一的現實問題較為嚴重，發展不平衡不充分的主要矛盾在農村地區，尤其是南疆四地州深度貧困農村地區較為突出。以2018年為例，南疆四地州城鎮居民和農村居民人均可支配收入分別為28 332.5元和8 939.5元，遠遠低于自治區和國家的平均水平，而且城鄉居民收入差距較大，阿克蘇、克州、喀什、和田地區城鄉居民人均收入可支配比分別為：2.57∶1、3.96∶1、2.99:1和3.54∶1①數據來源于阿克蘇、克州、喀什、和田地區2018年國民經濟和社會發展統計公報。。除了城鄉居民收入差距較大外，南疆四地州民生、基礎設施建設等方面存在的短板也較多。在實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，大力推進一二三產業融合，著力發展鄉村產業是有效解決上述矛盾和補齊以上短板的重要舉措，也是深入實施鄉村振興戰略的重要抓手。

二、鄉村振興背景下新疆農村土地流轉現狀分析

新疆是我國最大的農牧業生產區，總耕地面積為7 863.4萬畝，其中水澆地面積7 462.6萬畝，旱地面積316.46萬畝。②數據來源于新疆統計年鑒（2019）。近年來，隨著農業農村現代化水平的提高，新疆農村土地流轉進程不斷加快，流轉方式逐步多樣化，農戶參與度不斷提高，但是受各地區之間土地資源分布、農業產業化水平、經濟社會發展水平、農民綜合素質等方面的影響，農村土地流轉在流轉規模和收益上存在明顯的區域差異。

（一）土地流轉面積不斷增長，流轉趨勢總體向好

近年來，尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視“三農”工作，農村承包地流轉不斷向規范化、制度化、規模化方向發展。自治區黨委和政府認真貫徹習近平總書記關于“三農”工作重要論述，緊緊圍繞社會穩定和長治久安總目標，著力推進農村土地制度改革，有序開展農村土地流轉工作。經過不斷努力，新疆農村土地流轉規模不斷擴大，農業產業化結構進一步優化。農村承包耕地流轉面積從2014年的555.5萬畝增加到2018年的769.7萬畝，在總承包耕地中的比例從2014年的17.8%提高到2018年的24.4%，五年內增加了214.2萬畝，平均每年增加7.7%。（見圖1）從農村土地流轉規模和增加速度來看，全面開展農村土地確權工作后，新疆農村土地流轉面積開始迅速增長，尤其是2011年和2013年土地流轉規模增加速度最快，分別占農村承包耕地面積的11.7%和15.7%，從2014年開始新疆農村土地流轉規模呈現出平穩增長的態勢且流轉趨勢總體向好。隨著鄉村振興戰略的不斷推進，農村土地流轉逐步成為優化新疆農村產業結構、培育新型農業經營主體、鞏固脫貧成果、實現農業農村現代化的重要途徑。

圖1 新疆土地承包經營權流轉面積及比重

（二）北疆農村土地流轉工作較南疆成效明顯

目前新疆絕大部分地區已經完成了農村土地確權和頒證工作。這不僅給廣大農民以及農業經營主體吃了“定心丸”，而且有力地推進了農村土地流轉工作的開展。北疆地區作為新疆經濟社會發展較快的地區之一，土地流轉工作開展得較早、規模較大，取得的成效比較明顯；而南疆地區土地流轉工作開展得較晚、規模較小。以2018年為例，全疆、北疆、南疆的農村承包耕地面積分別為3157.2萬畝、1778.9萬畝、1378.3萬畝，流轉規模分別為769.7萬畝、669.3萬畝、100.3萬畝，農村承包耕地流轉面積與農村承包耕地面積的比例分別為24.4%、37.6%、7.3%。①數據來源于新疆維吾爾自治區農業農村廳、新疆統計年鑒。這說明新疆農村土地流轉進程中區域流轉存在很大差距，農村土地流轉主要集中在經濟發展較快的北疆地區。

（三）土地流轉激發新型農業經營主體的活力

農村土地流轉工作的不斷規范和流轉規模的不斷擴大，給農民專業合作社、家庭農場、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體帶來了更大的發展空間，激發了其內生動力。截至2019年年底，新疆農民專業合作社達26 424個，其中國家級示范社176個，自治區級示范社1 534個；農民專業合作社實有成員45.6萬人，其中農民成員44.7萬人。[5]合作社數量從2013年的3 652個增加到2019年的26 424個，平均每年增加2 277.2個農民專業合作社。[6]由此可見，新疆農村承包地流轉工作全面開展以來，包括農民專業合作社在內的新型農業經營主體規模不斷擴大，數量不斷增加，不僅推進了農業適度規模經營，而且逐步成為新疆鞏固脫貧攻堅成果、深入實施鄉村振興戰略的重要載體。

三、鄉村振興背景下新疆農村土地流轉面臨的主要問題

當前，新疆的農村土地流轉工作還處于初步探索階段，在土地流轉實踐中仍然面臨著規模小、規模化經營成效不明顯，土地流轉程序不規范、流轉效益低，流轉市場機制不完善，流轉信息不暢通等問題和挑戰，只有合理有效地解決上述問題，才能進一步推進土地流轉工作，實現新疆鄉村振興戰略。

（一）農村土地流轉規模小，規模化經營成效不明顯

近年來，盡管新疆土地流轉呈現出上升的趨勢，但由于新疆經濟發展較為緩慢、發展不平衡不充分的矛盾較為突出，二三產業在國民經濟中的比重仍然較低，尤其是深度貧困地區二三產業的發展更為滯后，無法容納較多的農村剩余勞動力。因此，大多數農民不愿意放棄自己的土地，而且由于宣傳工作不到位等原因，部分農民對土地流轉還存在一些錯誤的認識，擔心土地流轉后自己會喪失土地的承包經營權。此外，農業生產本身存在一定的風險，在生產經營中易受到自然災害和市場風險的雙重影響，短期內難以實現較多的經濟收益，因此合作社和企業對投資農業開發極為慎重，參與農村土地流轉、推進規模經營的個人和企業數量不多。比如，2018年新疆農村承包耕地總面積為3 157.2萬畝，而流轉面積僅為769.7萬畝。總體來說，新疆當前農村土地流轉面積偏少，農業適度規模化經營成效不明顯。

（二）土地流轉程序不規范，流轉效益低

近年來，新疆全面推進農村土地流轉工作，流轉規模不斷擴大、流轉方式不斷優化、流轉制度不斷完善，但不可忽視的問題是，當前符合新疆土地流轉實際的可操作性規范尚未建立，土地流轉程序不規范問題仍然比較突出。首先，土地流轉操作不規范。當前在新疆農村承包地流轉工作中，農戶之間進行土地流轉比重較大，占總流轉面積的65%以上，而且農戶之間的流轉往往不通過村集體，在親戚或周圍老鄉、朋友間通過簡單的口頭協議就進行土地流轉。這種非正式的土地流轉往往導致一些流轉價格和期限方面的矛盾，既增加了當地土地仲裁機構的工作壓力，又限制了土地流轉的效益。其次，流轉合同不規范。筆者在調查中發現，大部分農戶之間的土地流轉不簽訂合同，僅僅通過口頭協議或白條進行流轉，有的雖然簽訂了流轉合同，但也存在合同內容過于簡單不能發生法律效力，合同內容不全、內容有誤，農戶對合同內容不甚了解等問題。由于簡單書面合同或口頭協議等不具備法律保護效力，一旦發生糾紛，流轉合同無法起到作用，會損害雙方的利益。

（三）流轉市場機制不完善，流轉信息不暢通

目前，新疆農村土地交易市場還沒有建立，農村土地流轉多數屬于農戶之間或者在某些主體之間的自發行為。尤其是南疆四地州的土地流轉大多數是在村集體的引導和組織下，通過整村、整鄉（鎮）流轉的方式統一開展，尚無農村土地交易市場。雖然隨著農村土地制度改革的不斷深入，新疆有些縣（市）依托農村經濟管理部門成立了農村產權交易管理中心，各鄉（鎮）成立了農村產權交易服務所，負責土地流轉供求信息發布、流轉合同鑒證、抵押擔保審核等工作，但是這些機構因成立時間較短、運行不規范、制度不健全、人員不足、經費短缺等原因，在土地流轉交易中還不能夠有效發揮作用。此外，因為缺乏土地流轉市場，所以難以形成有效的土地流轉供需信息，流轉雙方不能夠及時溝通，導致農村土地流轉存在供需雙重矛盾，嚴重制約了土地的合理流動和優化配置。

三、鄉村振興背景下進一步優化新疆農村土地流轉的路徑選擇

（一）加大宣傳力度，提高農民自主參與的意識

農民是經營和管理土地的主體，提高農民參與土地流轉的積極性和主動性是加快新疆農村土地流轉的重要舉措。筆者在實地調研中發現，經濟發展越快的地區，農民自主參與土地流轉的比例就越高。比如，北疆的沙灣、瑪納斯、烏蘇等縣（市）作為新疆經濟發展較快地區，產業化水平較高，農民參與土地流轉的積極性較高，因此農村土地流轉面積較大。其中沙灣縣2019年農村居民人均可支配收入19 266元，遠遠超過了國家（16 021元）和自治區（13 122元）的水平。截至2018年，沙灣縣農村土地流轉面積達50余萬畝，占全縣家庭承包經營耕地面積的70%以上，為推廣運用農業新技術、培育發展以合作社為主的新型農業規模經營主體奠定了基礎。[7]而經濟發展比較滯后的南疆深度貧困地區農村土地流轉進度較慢，而且農民的參與度不高。在針對于田、莎車、葉城、阿克陶等縣（市）農村土地流轉的情況進行調研時，筆者發現當地農村承包地流轉比例不僅普遍較低，而且參與流轉的農戶大部分都是在政府部門的引導下才將土地進行流轉，自主流轉的意愿普遍較低。

事實上，農民是否愿意轉出土地的影響因素有很多，但關鍵因素是土地流轉出去以后，他們是否有持續增收發展的途徑。首先，新疆應建立完善的土地流轉信息網絡，多渠道、多方式宣傳國家土地流轉的政策措施，重點宣傳土地流轉的程序和運行機制，使農戶了解土地流轉的好處，打消顧慮，激發其參與土地流轉的積極性和主動性，同時要了解土地流轉的操作規范，提升土地流轉的效益。其次，要積極推廣和大力宣傳沙灣、瑪納斯等縣（市）關于農村土地流轉的成功經驗和做法，結合各地區的實際情況，科學推進土地流轉工作。再次，要加大對新型職業農民的培養力度，努力提高農民群眾的科學文化水平，重點是加強政策和相關法律法規知識的教育，使農民了解土地流轉不改變土地承包經營權，逐步消除農民的傳統觀念和小農意識。最后，大力推進新疆農村產業融合發展，著力解決流轉后農村剩余勞動力穩定就業的問題。要采取招商引資、扶持中小型企業和新型農業經營主體等發展措施，通過推動二三產業的發展來解決農村剩余勞動力的充分就業問題，實現農民持續增收，全面推進新疆農村土地流轉工作。

（二）建立健全農村土地流轉保障機制，規范流轉行為

農村土地適度規模化經營需要農村土地制度的不斷發展和創新。土地作為農業生產最基本的要素，通過土地流轉可以使分散的耕地相對集中，實現農村土地適度規模經營、優化農業資源配置、提高農民收入。因此，在全面推進農村土地流轉的同時，關鍵還要建立健全相應的法律和制度機制，在堅持家庭聯產承包責任制的前提下探索出適合新疆經濟社會發展實際的土地流轉方式。要以家庭承包經營為基礎，充分賦予農民土地使用權和經營權，并不斷穩定完善。在流轉模式、流轉方式上不斷創新，逐步建立和完善新疆農地流轉管理監督長效機制，充分發揮新疆農村產權交易管理中心的指導作用，建立農村土地承包糾紛聯合調處機構，加強和完善農村土地承包仲裁體制建設，在人員編制、運行經費等方面給予充分支持和保障，徹底解決新疆土地流轉不規范、流轉價格不穩定、流轉糾紛多等現實問題。要進一步規范土地流轉程序，完善登記、備案、合同等制度機制，尤其是進一步提高流轉合同的規范性。農經部門要對農村土地流轉合同的內容進行監督，實現全面審查、鑒證和指導，保證合同的法律效力；要統一印發土地流轉合同文本，并安排專人專管，完善流轉合同的立卷、歸檔、保密等制度機制。

（三）加快農村土地流轉市場建設，完善市場管理制度

加快建設規范的新疆農村土地流轉市場，形成信息發布、合同管理、產權變更登記和市場競價一體化的運行機制，完善縣、鄉、村“三級”聯動的流轉服務體系和管理網絡，逐步搭建新疆農村土地流轉交易信息和服務平臺，促進農村土地向種植大戶、農民專業合作社、家庭農場以及農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體流轉，節約農村土地流轉交易費用的同時，要防止農村土地“非農化”和“非糧化”，發展多種形式的適度規模經營。首先，針對新疆土地流轉信息不暢通的問題，各級職能部門要通過建立鄉（鎮）、村一級流轉信息平臺，將本區域內所有的流轉信息統一錄入到流轉平臺里，并采取集中宣傳、新媒體發布等方式推廣土地流轉信息，這樣不僅方便農戶進行土地流轉，也有利于土地流轉效率的提高。其次，建立統一的集體建設用地流轉市場和服務體系，以市場作為配置集體建設用地的主要方式，政府作為中介組織，逐步實現城鄉建設用地市場的一體化。