基于倡導聯盟框架下的房地產調控政策變遷研究

韓笑

摘要：文章探索將倡導聯盟框架引入我國房地產調控政策變遷這一課題，通過研究“支持高房價”和“抵制高房價”兩大對立聯盟間的博弈和內外部震蕩因素，就推動房地產調控政策變遷的動力機制進行闡述論證，據此對房地產調控政策進行預測分析。

關鍵詞：房地產調控;倡導聯盟框架理論;政策變遷

一、倡導聯盟框架理論概述

擁有某種共同信念體系的政策執行者或政策共同體，就是倡導聯盟。這個共同體包含三個等級層次，由內向外依次為深層、政策核心和次級方面體系。深層信念體系，是公理信念的映照，最難變動;政策核心信仰體系，表現為因果認知和行為規范等方面;次要方面體系，主要體現為工具性策略，較易改變。

其中，1～4個倡導聯盟構成一個政策子系統，根據核心信念結成不同的聯盟。不同倡導聯盟相互博弈形成政策變遷。其博弈路徑一般而言，體現在如下四個方面：一是聯盟間的相互學習。多發生在次要方面體系，倡導聯盟間彼此學習;二是外部事件的沖擊。聯盟間有強弱之別，如果弱勢聯盟利用外部事件的影響彌補自身弱點，便有可能推動政策向有利方向變遷;三是內部事件的干擾。若推行現行政策時出現重大問題，其他聯盟便會強化己方政策觀點，以實現政策變遷;四是聯盟間的妥協。即強弱勢聯盟均對現行政策不滿意，又無力使現行政策徹底朝己方轉變，因此談判使政策朝著都能接受的方向變遷。

總體而言，造成現行政策變遷的主要因素是外部事件，在政策變動不大的情況下一般源自政策取向的學習。

二、房地產調控政策演進歷程回溯

中國房地產改革自十一屆三中全會之后就開始有步驟的展開。本文主要對這十余年間的房地產政策演變進行分析。

（一）政策激勵階段（1998～2003年）

1997年，亞洲金融危機爆發。與此同時，我國進行了市場經濟體制改革，全面開啟改革開放。1998年7月，以國務院出臺的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》為界，國家福利性住房分配制度退出，商品房市場供給制度開始逐步取代城市住房。隨后國務院陸續出臺政策，激發房地產市場活力。自此，房地產市場迅速發展，投資額年均增速超兩成，遠高于國內生產總值增速。

（二）政策轉向階段（2003～2008年）

2003年，房價持續增長，房地產投機行為普遍存在。為避免經濟過熱運行，穩定價格，房地產政策轉向緊縮調控，2005年3月，國務院報告廳發布《關于切實穩定住房價格的通知》，將穩定房價提高到政治高度;隨后，建設部等七部委聯合制定《關于做好穩定住房價格工作的意見》，開始加快棚戶區改造步伐，加大保障性住房建設力度。

（三）應對金融危機政策回轉階段（2008～2009年）

2008年中，美國金融危機襲來，中國經濟深受其害不斷下行。11月，國務院發布《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》，提出加大保障性住房建設力度、進一步鼓勵普通商品住房消費，改善居住條件、擴大內需。在此形勢下，各地一改緊縮政策，轉而出臺一系列救市政策挽救樓市頹勢，房地產市場再次急劇擴張，房價大幅增長，達到歷史新高。

（四）政策緊縮階段（2009～2014年）

擴張政策實施后，房價急速上漲，政府開始加強房地產市場調控，穩定市場預期。2009年，國務院發布“國四條”，提出推進保障房建設、增加供給、加強監管、抑制投機等四項措施，推進房地產市場健康發展;2010年，國務院辦公廳出臺《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，堅決遏制部分城市房價過快上漲，收緊居民、房地產企業信貸。

（五）政策放松階段（2014～2016年）

2014年初中國經濟保持平穩運行，但內需增長依然較弱，經濟下行壓力不容忽視。面對這一形勢，福建省住房和城鄉建設廳率先出臺《關于促進房地產市場平穩健康發展的若干意見》，在首套房認定、普通住宅界定等方面均有所放松，一些地方政府也開始采取擴張性調控政策，提出房地產“去庫存”政策。

（六）政策收緊階段（2016～2019年）

2016年起，借助前期寬松政策的推動，房地產市場迅速擴張。在此背景下，中央經濟工作會議為房地產市場定調——“房子是用來住的，不是用來炒的”，發出收緊房地產市場的強烈信號。此后，地方政府陸續出臺房地產限制政策，使住房回歸居住屬性。

三、中國房地產調控政策變遷的倡導聯盟框架解析

（一）倡導聯盟劃分

按照信念體系與行動目標的不同，我國房地產調控政策變遷中的政策子系統可以劃分為兩大政策聯盟：抵制高房價聯盟和支持高房價聯盟。除此之外，還存在著中央政府，它屬于“政策掮客”，并不屬于于任何一個聯盟，負責調停其產生的沖突，從而統籌全局。表1為子系統中的倡導聯盟界定。

（二）政策變遷的動力機制

倡導聯盟間的博弈、政策掮客的居中調停，再加之內外部因素的作用，是推動房地產調控政策變遷的主要動力機制。

1. 倡導聯盟間的博弈

通過中國房地產政策放松-管制-再放松-再管制的不斷變遷，可以看到倡導聯盟間的互動與博弈。

一方面，抵制高房價聯盟通過新聞媒體和專家學者，獲取政策信息，營造公共輿論氛圍。借助對普通購房者尤其是眾多“房奴”的動員，壯大聯盟力量。另一方面，支持高房價聯盟借助房地產活動帶來的經濟利潤干預公共政策。同時憑借大量的市場交易信息資源為決策者所倚重，并借此介入公共政策。

從房地產起步激勵階段開始，全國住房價格攀升，支持高房價倡導聯盟獲得巨額的經濟利益，進一步強化其核心政策觀念。但是高房價使得全國大部分中低收入居民無法解決住房問題，從而激起了抵制高房價聯盟的強烈反對，兩個對立聯盟相互博弈的結果就是進一步激化了社會矛盾。由于其核心信念的尖銳對立，幾近不可能通過聯盟間的談判與妥協來實現政策的折中變遷，最后必須由作為政策掮客的中央政府出面緩和尖銳的對立聯盟矛盾。這一過程使得房地產調控政策來回循環于“放松-緊縮”的怪圈之中。

2. 外部事件的影響

倡導聯盟框架理論認為，政策方向和內容的重大改動，政治資源分配的巨大變化，主要起因于外部事件。

縱觀六個變遷階段，我們不難發現：每一個階段房地產調控政策的調整都受到外部事件的影響。政策激勵階段（1998～2003）是由于1997年亞洲經濟危機和中國的改革開放;政策轉向階段（2003～2008）是由于經濟過熱;應對金融危機政策回轉階段（2008～2009）是由于國際金融危機;房地產政策緊縮階段（2009～2013）是由于經濟過熱現象;政策放松階段（2014～2016）是面臨經濟下行壓力;政策收緊階段（2016～2019）是由于經濟企穩的需要。

總體而言，當經濟出現下行壓力時，房地產調控政策往往會偏向刺激經濟，實施擴張型調控政策;當經濟迅速發展房價高起時，房地產調控政策便更傾向于抑制過熱投資。

3. 內部事件的影響

若在推行現行政策時出現重大問題，其他聯盟便會活躍起來，借此機會強化己方倡導的政策觀點，以實現政策變遷。

在政策轉向階段（2003～2008）中，由于上一階段強勢聯盟—支持高房價聯盟造成房地產投資過熱，市場秩序混亂，使得抵制高房價聯盟得以勝出，房地產調控政策轉而進行緊縮;在政策放松階段（2009～2014），由于部分城市住房價格增長幅度過快，房價收入比遠超國際警戒線，使得房地產再次加以緊縮;在政策收緊階段（2016～2019），房價再次快速攀升，對實體經濟和金融系統造成威脅，在此背景下中央進行收緊。

需要強調的是，由于兩大聯盟信念的沖突性和不可調解性，房地產調控政策的調整主要受內外部環境變化和作為政策掮客的中央政府調停的作用，而并非來自于跨聯盟的學習、談判和妥協。

四、結語

毋庸置疑，作為中國經濟發展的重要推動力，房地產市場能否穩步發展對于我國經濟能否增長意義重大。自1998年以來形成，我國房地產政策再短短二十年經歷了六個不同階段，充分體現出房地產市場的復雜性、多變性與嚴峻性。目前，抵制高房價倡議聯盟取得了階段性勝利，但鑒于我國經濟增長當前面臨新的下行壓力，穩定經濟愈發重要，再疊加復雜的國內外經濟形勢，房地產調控政策的整體收緊可能只是暫時的。

歷經二十余年的繁榮，中國房地產長期以來被視為穩增長的手段和對沖經濟下行的重要工具，而逐漸走向功利化的道路。房地產政策應該回歸服務民生的本質，而不可淪為經濟發展和個別集團牟利的工具。當前中央政府主張房地產回歸“居住”基本功能，事實上就是對過去的反思與總結。

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（作者單位：鄭州大學公共管理學院）