地方政府債務風險防范對策

杜碧云

摘要：地方政府債務問題已經引起學術界和中央政府的高度關注，中央經濟工作會議、中央財經領導小組工作會議等會議都多次對地方政府債務問題做出了重要指示。文章研究發現地方政府債務存在總體規模大、過度依賴土地融資、隱性債務隱患過高、管理不到位等問題，以及可能會給地方政府帶來極大的財政風險。最后，從建立合理的財稅體制、加強對地方隱性債務的約束、建立地方政府債務風險預警機制等視角針對性地提出防范和化解地方政府債務風險的基本思路建議。

關鍵詞：地方政府債務;債務風險;風險防范

地方政府債務通常是指地方政府在特定時期內利用債券和其他形式的信貸來平衡財政收入和財政支出，通過向較高級別的政府、其他組織或個人借款，并承諾今后某個時期償還而形成的債務。它通常來源于地方政府在一定制度條件下的行為邏輯。盡管我國《預算法》和《擔保法》對地方政府的借貸規定了嚴格的限制條件，但各級地方政府大多采取了公開或隱蔽的變相方法，或直接，或間接地借入了大量債務。債務不僅僅是一個長期存在著的事實，隨著過去頒布的經濟刺激政策的實施，地方政府債務的規模急劇擴大。舊債尚未償還，新債務卻已籌集，導致大量地方政府債務的出現，并且急劇攀升。同時，債務背后的巨大風險也不斷受到中央政府高層的關注。中央和各級政府均已對政府債務風險的防范做出重要安排。

一、地方政府債務的現狀

（一）地方政府債務總量變化趨勢

近些年來，我國地方政府債務余額規模龐大且急劇攀升。由2008年底的5.48萬億元增加到2010年底的10.72萬億元，增幅為95.6%，短時間內地方政府債務規模接近翻番。根據國家審計署公布的數據顯示，2015至2017年末我國納入預算管理的地方政府債務余額分別為14.76萬億元，15.32萬億元，16.51萬億元，增長率分別為3.79%，7.77%。我國地方政府債務不僅規模龐大，債務總額已逾萬億元，且還呈增長的趨勢，地方財政收支缺口不斷擴大。

（二）地方政府債務償還能力現狀

自2009年以來，全國多個省、市、縣的負債率都已經超過其財政承受能力，據相關數據顯示，目前中國近40% 的縣在財政方面，已基本上處于赤字狀態，部分市級和上級政府部門都存在著不同的規模債務狀況，債務形式也各不相同。如果離開了中央或上級政府的財政撥款，絕大多數地方政府將無法在現有財政實力和經濟發展狀態的基礎上，充分償還其現有債務。此外，一些鄉鎮政府債務是其財政能力的幾十倍，完全償還債務需要幾十年甚至幾百年的時間。因此，有效解決地方債務危機迫在眉睫。地方政府的巨額債務引起了黨和中央政府的高度重視。2017年中央財政工作會議強調，各級地方政府應樹立正確的績效觀，嚴格控制地方債務的增加。同年7月24日，政治局會議還指出，要積極穩妥地解決地方政府債務風險，對地方政府借貸行為進行有效規范，堅決遏制地方政府債務大規模增加。

二、地方政府債務風險分析

（一）地方政府隱性債務風險

地方政府隱性債務是指政府因公眾壓力而承擔的道義上的負債或者因擔保、變性擔保和連帶責任而承擔的債務。我國地方政府投融資體制不健全、不完善，以直接融資的方式籌集資金不被允許。為了當地經濟和各項社會事業的發展，當資金出現嚴重不足又缺乏正規融資渠道時，地方政府在實際操作中通常會采用以下融資渠道，包括損失掛賬、政府擔?；蜃冃螕！⒁哉聦俟久x籌集資金等方式，直接或間接地舉借各種內外債務。例如某地方企業通過政府擔保獲得融資，在政府統計體系中，并不會將其列為政府負債，但因這筆融資由地方政府擔保，所以構成地方政府隱性債務。因此，非正規的融資方式及融資金額有著很大的隨意性和很高的隱蔽性。這種不規范和或有性使得中央財政無法了解地方政府債務狀況，甚至地方政府對其自身的債務也難以把握。監督制約機制的缺乏以及隱性債務的隨意性和隱蔽性，很容易使得地方政府的隱性債務規模失控，形成較大的債務風險。截止2017年末，我國地方政府隱性債務規模約為7萬億元，債務規模十分龐大，地方政府隱性成為我國經濟長期穩定發展的重大隱患。

（二）地方政府債務嚴重依賴土地財政

在中國地方政府債務形成和發展的過程中，土地要素扮演著重要角色。它不僅是得到銀行資金獲取銀行貸款的主要抵押物，其出讓收入還是地方政府償還債務的主要來源。為了發展地方經濟，緩解財政壓力，地方政府不得不靠土地抵押、商業貸款等形式來獲得融資，并且逐漸形成了以土地為關鍵要素的地方政府債務融資方式。地方政府債務對土地的過度依賴，使得房價高漲，地價不斷被推高，但同時反過來又強化了地方政府利用土地融資的動機，使得地方政府更傾向于利用土地來融資。此舉不但加大了地方財政風險，而且還部分加劇了房地產市場的波動，嚴重阻礙了我國地方經濟的持續平穩發展。

三、防范化解地方政府債務風險的對策建議

（一）建立合理的財稅體制

1994年中國進行了分稅制改革，形成了財權向中央政府集中，事權下放地方的財稅格局，也導致了地方政府在財權和事權上的不匹配。由于科學合理的中央與地方間轉移支付制度尚未建立起來，因此地方政府一旦出現資金供給無法滿足需求的情況，只能通過舉債來彌補缺口。

近年來，我國進行了大量的財政體制改革，其中包括農村稅費改革、社會保障體制改革、醫療衛生體制改革等等。這些改革給地方政府財政帶來了巨大負擔，迫使地方政府尋找新的資金渠道，舉借債務就是必然選擇，也不可避免地導致了地方政府債務問題的出現。

地方政府的債務問題歸根結底是財稅問題，因此，要加快財稅體制改革，合理平衡中央與地方政府之間的財政權力分配，建立有效的政府轉移支付制度，特別是增加對地方政府公共基礎設施的轉移支付的力度，轉變地方政府發展靠借款和舉債的舊模式，才是有效防范地方政府債務風險，解決地方政府的債務問題的治本良策。

黨中央在十九大報告中指出，地方政府要履行好縣級基本財力保障的主體責任，堅守兜住底線的要求，理清省以下事權財權和支出責任，合理劃分收入分成比例，促進財政資源下移，提高市級縣級自我平衡能力、自我保障能力和自我發展能力。建立現代財政體制是中國特色社會主義進入新時代、新征程的內在要求，是積極適應社會主要矛盾轉化的不二之選，是更好地發揮財政作為“國家治理的基石”的作用的制度基礎。

（二）加強對地方隱性債務的約束

地方政府隱性債務問題一直以來都受到中央政府的高度關注。2016年6月，地方政府債務被國家審計署審計后，國務院要求各級地方政府對投融資平臺進行整頓。2018年6月，第十三屆人大常委會第三次會議，財政部部長作2017年中央決算的報告中提到要堅決遏制隱性債務的增加，進一步加強對地方政府債務的防控。指出防控地方政府隱性債務問題，不僅要做好“堵”的工作，還要做好“疏”的工作。一方面要加強并完善監管政策。嚴格禁止地方政府以投融資平臺、投資基金、政府擔保等名義變相舉債;加大對違法違規舉債的相關人員的問責和查處力度;對地方政府舉債融資的監督常態化、多角度化，定期核查地方政府的違規違法擔保行為。另一方面要拓寬融資渠道，支持地方政府合法合理舉債，做好“疏”的工作。從當前狀況來看，融資渠道單一是大部分地方政府都會面臨的問題，迫于發展經濟和各項社會事業的壓力，地方政府會冒較大的風險通過違法違規渠道來舉債融資。因此，拓寬融資渠道，良性引進地方民間資本，適當采用PPP、BOT、TOT等融資新模式等，是化解地方政府債務問題必不可少的對策。

（三）建立地方政府債務風險預警機制

2017年習近平同志在全國金融工作會議上指出，在新時代政府工作要著眼國家安全大局和經濟社會發展全局，并把積極防范有效化解債務風險放在更為重要的位置，準確研究判斷形勢，全面綜合地實施策略。因此，我國有必要建立合理的地方政府債務風險預警機制。地方政府及相關管理機構要進一步完善我國地方政府債務風險的評估方式，引進負債率、償債率、赤字率等指標來評估地方政府的負擔能力;要合理運用大數據、AI等先進的科學技術，提高工作效率，為地方政府提供更加精準化、個性化的參考數據;要對每項地方政府債務都要進行嚴格的跟蹤和監控，了解資金的動向和使用狀態，嚴查風險，及時預警，從而合理化解地方政府債務風險，保證我國地方經濟可持續發展。

四、結語

綜上所述，地方政府債務是地方政府為發展經濟和社會事業而舉債的產物，但大量舉債不可避免地為經濟發展帶來了巨大的風險與威脅，特別是在當前地方政府債務規模不斷擴大且債務管理不到位的情況下。因此認識到地方政府債務不加劇的原因所在，對債務風險有全面及時的監控，不斷完善我國地方政府債務風險預警機制，對有效規范地方政府債務風險，促進地方經濟良性發展有著重要且深遠的意義。

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*基金項目：南京林業大學大學生實踐創新訓練計劃項目“地方政府債務風險與防范研究”（項目編號：2018NFUSPITP264）。

（作者單位：南京林業大學經濟管理學院）