生態補償機制理論發展中公平與效率問題研究

王立　李珂

摘要：生態補償是學界研究的新興熱點問題，學者們在相關的理論與實踐上并沒有達成一致的結論，學者和實踐者們都在摸索，但是在生態補償機制的研究中卻很少涉及到公平和效率的研究，文章在梳理生態補償機制的發展來探討公平和效率的問題。

關鍵詞：生態補償;公平;效率

一、生態補償機制發展史的梳理

生態補償在學界亦稱為生態系統或環境支付服務（PES，payment for environmental services），起源于20世紀下半葉新一輪的現代環境經濟學，以挪威環境經濟學家巴格森為首的學者細致地描繪了生態系統服務（ES）進入生態系統支付服務的時間表。最初，從20世紀70年代開始，學術論文多以探討生態系統服務功能的共同概念為主，同時也非常強調社會是如何依賴生態系統這一問題。20世紀80年代后期，生態系統服務的概念引入該領域后，依舊強調社會與環境之間的聯系，同時非常注重對于生物多樣性減少這一問題的關注。20世紀90年代，生態系統服務已經成為了廣義可持續發展相關研究中的主流。對于生態系統服務而言全球自然資本具有兩面性，一方面它推動了貨幣估值研究的發展和推廣，另一方面它也受到了強烈的批判。這使生態系統服務的研究卷入了舊保護主義與新保護主義的論戰之中，舊保護主義強調尋求一種使得物種多樣性保存和自然保護區建設更生態的方法;而新保護主義更加強調人性化，例如將環保與扶貧相結合。20世紀90年代末，對于生態系統服務的經濟價值研究越來越多，學術界重點開始轉向對基于市場的生態保護工具的研究。

生態補償或PES的學術文獻中很大一部分是理解和區分PES的概念和原理。值得注意的是，在2005年旺德使用五個核心關鍵部分來定義PES：具有自愿交易、具有明確的環境服務、至少有一個買方、至少有一個賣方、具有確保的條件。這五大要素也已經在學術界有所建樹，并不斷地修改和調整。

基于以上的研究，生態補償即PES可以定義為使用激勵（例如貨幣）直接補償（通過買方）生態系統服務（ES）賣方提供通過保護環境提供的商品和服務。值得強調的是在這個定義中，其他基于激勵的保護機制也都包含在這一定義之中。例如，REDD+（減少毀林和森林退化造成的排放）機制，可以使熱帶國家獲得保護其森林的補償。

最著名的PES計劃之一是1997年在哥斯達黎加成立的PSA，它是全球范圍內最早正式認可的項目之一，被認為是PES機制的先驅。在制定PSA時，法律規定了四個主干部分：水文服務、溫室氣體排放、生物多樣性和風景秀麗。法律允許土地所有者與其土地提供的服務簽訂合同，并建立National Fund for Forest Financing（國家森林融資基金會），2000年該計劃被簡化為木材種植園和森林保護兩部分，2004年增加了農林業部分。PSA的資金有著各種不同的來源，例如化石燃料稅、世界銀行的貸款、全球環境設施補助金以及服務本身的用戶。然而，到目前為止，該計劃大多仍然只是一個賣方計劃，該計劃以先到先得的方式與參與者簽訂合同，最近，哥斯達黎加近100萬公頃的土地已經被一次性承包進入PES，目前的森林覆蓋率超過50%。

二、生態補償機制中的公平因素

生態補償機制發展至今已經成為了環境保護可以與扶貧雙贏的局面，為兩者帶來積極成果。在對PES等機制的社會影響越來越關注之后，最近的研究一直集中在公平的概念上。

簡單地說，公平與社會中經濟因素在社會中根據已商定的原則進行分配有關，公平建立在環境正義之上。環境正義的發展正處在研究社會運動還是公共政策的十字路口。對于正義的考量對任何類型的環境保護干預都很重要，因為這些干預可能會影響個人之間的利益和責任分配。為了盡量減少保護干預措施可能對社會系統產生的負面影響，因此必須考慮個人參與決策和識別其身份、文化、歷史的能力，這擴展了正義的概念，強調了超越分配術語的重要性，并考慮了這些分布如何影響個人的幸福。這種司法框架的重點是如何將商品轉化為個人繁榮的能力，而不是單獨追求效用和資源。其中沃克教授探討了環境正義如何橫向發展到不同背景和縱向延伸，更加強調全球規模問題和地方規模。強調環境正義不僅要關注個人，還要關注更廣泛的社區層面，其中實踐環境的不公正是整個社區所面臨的重要問題。

生態補償機制中的環境公平與環境正義是相同的，然而，又該如何用細小而微妙的差別來觀察和定義它們。正如麥克德莫特等人所討論的那樣，正義通常使用諸如權利、“符合道德權利”等術語來定義。公平更具有比較性，關注人與環境之間的關系。施羅德和麥克德莫特進一步區分了正義包括尊重人權和公平、包括成本和利益的分配。他們都注意到所有條款中的公平正義都是社會建構的。公平的維度是分配的，程序性的和具體的，具有額外的認可支柱，以承認不同的價值觀。程序公平涉及個人參與生態補償機制、獲取權益和獲得福利的能力。分配公平與生態補償機制的成本和收益如何分配有關。在背景具體的公平的認可中包括所有利益相關者的權利，同時尊重任何現有的社會規范、價值觀或知識體系。具體的公平包圍這三個維度，并與可能影響其他維度如教育水平、性別等的周圍社會條件相關聯。此外，具體的公平不僅存在于個人層面，而且在組織、社會、國家層面具有更廣泛的影響。確保機制對參與者來說是公平的，并且參與者也認為機制本身是公平的是所有一切的關鍵。這是因為所涉及的利益相關者的觀點、意見有能力決定計劃的成功與否。重要的是要強調，在討論與生態補償機制相關的公平性時，對機制之外的人的關注不可過少。例如，如果能夠提供的公平服務很少，那么就應當重新考慮。

如果生態補償機制在實施的過程中對于公平進行設計，那么它對于部分甚至全體而言就是公平的。例如，通過確保較貧困家庭的參與可以使PES實現程序上的公平，正如尼加拉瓜PES計劃中管理的扶貧任務所示。此外，承認性別問題對于認知前提和具體的公平也很重要。 在南非政府對PES水資源管理計劃提供資金的過程中確保了性別平等，使得性別問題得到了改善。該PES計劃還通過資源管理權力下放。在此基礎上，PES在建立公平分配機制確保分配公平時，賦予了地方權力，并加強了地方機構和人們參與PES的動機。

三、生態補償機制內公平與效率的關系

目前，學者們對于生態補償機制內公平與效率何者更重要有大量的爭論。僅關注效率可能會忽略PES計劃可能產生的復雜社會影響，同時可能會損害公平性。雖然方案可能有效地成功，但同時它可能會很公平地失敗。未能認識到公平的重要性可能會對PES計劃中的參與者產生意想之外的負面影響，最終可能破壞該計劃的環境目標實現。

目前，PES和公平之間的關系由于缺乏大量研究而顯得理解有限，大多數研究主要集中于對生態補償機制的公平進行定性。例如，當一些參與者被允許參與生態補償機制時，可能會出現的負面結果就是其他人被排除在外，從而損害程序公平性。這可能造成或加劇社會內已經存在的不平等力量的失衡，這可能導致對權益維度的負面影響，突出了具體公平的重要性。具體的例子包括在減少森林砍伐和森林退化所致排放量（REDD+）計劃下對沒有產權的人進行土地排斥，除非通過談判得到承認和整合。

在厄瓜多爾的SocioParamoPES計劃可以看到另一個例子：該計劃實施后 ，只有較富裕的土地所有者被轉移到更大比例的小農戶身上。然而這是由于任期的不安全、對政府的不信任以及對有限土地的不滿，非常貧窮的社區成員缺乏參與，這再次強調了生態補償機制中認識到具體公平的重要性。這可以同時也可以在哥斯達黎加的國家生態補償資金項目中體現，該計劃最終支付給了具有較高教育水平、擁有較大農場規模、較富裕的農民。墨西哥的PES計劃可以看出對分配不公平的后果，這是由于資金僅在村一級的單位分發，導致沒有正式土地所有權的人最終獲得的收益也較低。

參考文獻：

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[3]高彤，楊姝影.國際生態補償政策對中國的借鑒意義[J].環境保護，2006（10A）.

*基金項目：西藏自治區教育廳高校人文社科項目“基于碳匯的環喜馬拉雅生態區生態補償機制研究”（項目編號SK2017-06），西藏大學依法治藏協同創新中心項目“基于固碳的環喜馬拉雅生態區生態補償機制研究”（項目編號17YFZZ0306）。

（作者單位：西藏大學政法學院）