論政府會計制度改革對高校財務管理的影響

朱丹

摘要：隨著外界對政府管理要求的不斷提高，行政事業機構在財務管理中暴露出的弊端越來越突出，政府會計制度改革勢在必行。這項改革對高等教育機構的財務管理產生了重大影響，同時，對高等學校財務管理提出了新的要求。文章著重論述了政府會計制度改革的重點，闡述了其對高校財務管理產生的影響和挑戰，并提供了相關對策，旨在改善高校的財務管理水平。

關鍵詞：會計制度改革;高校財務;財務管理

隨著我國建立現代財政體系的步伐越來越快，社會各界對公共財政管理情況愈發關注，包括對財政報告的公開程度、精細程度的要求不斷提高，原有的基于收付實現制的預算會計在新時期一直難以滿足公共部門財務管理的需要，我國實行以權責發生制為基礎的政府綜合報告制度是大勢所趨。

一、政府會計制度改革理論綜述

（一）政府會計改革的國際經驗

從20世紀90年代開始，西方發達國家，主要以新西蘭以及澳大利亞為代表，率先推進了權責發生制的政府會計改革。在政府會計改革之后，新西蘭政府的運作效率顯著提高，公共財政也扭虧為盈，終結了財政赤字的困境。澳大利亞為了擺脫高額財政赤字，改善財政狀況，也隨后開始政府會計制度的改革，經過20多年的改革，澳大利亞政府成功地建立了完善的權責發生制財務報告和預算制度，促使國有資產管理高效化發展。

目前，大多數已加入經濟合作與發展組織的國家，如英國、法國和美國，都多多少少地進行了政府會計制度的改革。在漫長的政府管理的實踐中，各國都逐步意識到收付實現制進行財務管理的缺陷，在政府管理應用中都更加重視權責發生制。英國的政府會計制度改革比較徹底。經過近20年的不斷完善，一套適合英國的金融發展體系已經形成;為了在財務核算中更詳細、更系統地反映政府的財政狀況，美國采用基金會計模式將政府收支與其他資源分開;法國的政府會計改革起步則比較晚，以其他發達國家政府會計改革的經驗作為基石，結合自己的國情，也形成了頗具特色的預算、財務和成本分別核算的體系。隨著發達國家在政府會計領域進行改革的嘗試取得不斐的成效，許多發展中國家也開始逐步推行由收付實現制向權責發生制轉變的改革。

（二）我國推行政府會計改革的歷程

自新中國建立以來至20世紀末，我國的經濟管理方式是以計劃經濟為主，政府會計有著比較濃厚的計劃經濟色彩，政府會計體系也是以預算會計為基礎，遵循收付實現制的原則。隨著改革開放程度的不斷加深，市場經濟發展不斷完善，以收付實現制為基礎的預算會計體系的弊端暴露得愈發明顯。為了適應國情，自1998年開始，我國開始對成本核算的事業單位采用權責發生制核算，2001年12月，財政部印發了《財政總預算會計制度暫行補充規定》，明確規定財政總預算會計核算以收付實現制為主，但中央財政總預算會計的個別事項可以采用權責發生制。2009年5月，海南省財政廳率先開展政府會計改革的試點工作，海南省農業廳和醫學院被選為首批試點單位，開始實行以權責發生制為基礎的會計制度;同年11月，財政部發布了《關于高等學校和醫院會計制度的意見征求意見草案》;2011年起，我國以北京、天津等11個省市作為試點，開展實踐工作，并在2012到2014年間不斷擴大試點規模。2017年財政部發布了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，并明確自2019年1月1日開始實施。2018年，教育部出臺了《關于直屬高校直屬單位實施政府會計制度的意見》，文件明確指出，從2019年1月1日開始，高校要從高等學校會計制度過渡到新的政府會計制度，并選取了上海交通大學、中央財經大學等幾所高校作為試點單位率先推行改革。

（三）新政府會計制度的理念

自2019年1月1日起，各行政事業單位統一實行政府會計制度，同時取消包括高等學校在內的13個行業的會計制度。新的政府會計制度的特點可以簡單概括為雙基礎、雙功能、雙分錄、雙報告，即分別以收付實現制和權責發生制為基礎通過平行記賬使8個會計要素在同一會計核算系統中，實現財務會計和預算會計的雙重功能，在決算時要求編制財務報告和政府決算報告。

二、政府會計制度改革對高校財務管理的影響

高等學校是依靠財政補助為主要收入來源的，是新政府會計制度的重要執行者。實施新政府會計制度對高等學校的財務管理的影響是多方位的，深層次的，有利于高校建立健全財務報銷制度，提升科研管理水平，建設廉政高效的內控管理體制，同時也對高校財務人員的工作能力、財務、資產等系統的信息化水平以及各職能部門之間的協調提出了前所未有的挑戰。

（一）有利于建立健全財務管理機制

1. 會計核算的影響

按照新的政府會計制度下相關準則的要求，高校需要在同一核算系統中將預算會計要素和財務會計要素相互對應，實行平行記賬，同時要按照權責發生制的要求對固定資產計提折舊、對無形資產進行攤銷，對可能無法到賬的往來款計提壞賬準備，從而加強高校的各類資產以及各項往來款項的核算和管理，更加真實全面地反映資產狀況及現金流的變化。

2. 財務報告的影響

在政府會計制度改革之前，高校一直執行的是單獨的預算會計體系核算，改革之后由單會計體系核算變為雙會計體系核算，單報告也會相應地變成雙報告體系，在編制決算報告的同時也要編制政府財務報告，同時通過信息化手段檢驗兩種核算模式的合理差異。

上述兩方面的變化對高校的財務人員及核算系統提出了很高的要求，需要財務人員積極主動地深入學習新的政府會計制度，在實際操作過程中也需要細心謹慎，查缺補漏;在核算系統方面，為了減少財務人員的工作量，需要通過財務系統的信息化建設最大程度的實現預算會計和財務會計的有效銜接，同時因為新的財務報告對于信息披露的要求大大提高了，包括需要披露收入來源、支付對象、債權債務人等的相關信息，所以系統需要記錄并處理的數據量大量增加，而且國家對于高校的預決算管理、績效管理以及國庫集中支付等方面的要求越來越高，穩定而高效的財務信息處理系統在這次改革中發揮著至關重要的作用，荷蘭政府會計改革前后跨度超過了30年，很大程度上是因為其信息技術水平落后。

（二）有利于提升科研管理水平

政府會計制度改革的一個重要的方面是規范了需要按照合同進度確定事業收入，高校的合同大多是科研事業收入的合同。如何按合同進行收入的確認現在是大多數高校的難點，這在很大程度上取決于高校是否具備一個完善的合同管理體系。新政府會計制度還明確了研發支出的核算，研究階段與開發階段需要分開單獨計量，其中開發階段的支出與科研成果轉化的價值相關，如何準確區分和計量研發支出是提升教職工特別是科研人員的積極性、創造性的重要課題。高等學校的科研項目是促進學校發展的基石和保障，也是提高教師和專業技術人員的科研能力的重要途徑，新的政府會計制度能使科研項目經費的管理和使用更加規范、科學和透明。

（三）有利于提高內控管理質量

這次政府會計制度改革涉及面較廣，包括資產、合同、人事、科研、信息等各個方面的核算內容與方式都有所改變，所以需要各職能部門協同推進，會計核算與預決算管理、資產管理、合同管理、績效考核、科研項目管理以及人事管理等工作充分協調，以本次政府會計制度改革為契機實行各部門系統對接工作，在提升財務管理水平的同時也梳理了高校的內控管理體制。比如在充分解讀新政府會計制度的基礎上，結合學校實際的管理情況重新修訂學校的存貨、固定資產、無形資產、往來款、合同以及科研經費等相關的管理辦法，進一步完善各種規章制度。

按照新的政府會計制度的要求，高等學校應當按照權責發生制的基礎進行固定資產的折舊計提，無形資產的攤銷等工作，能夠幫助高等學校更好地核算各方面的成本分攤，提高會計信息質量，從而構建符合學校自身發展要求的科學規范的績效考評制度。在高等學校的教學、科研環節中實現績效評價能夠提高教學質量，科研效率，促進高校發展。與以往績效考核缺乏清晰、準確和規范的標準相比，新政府會計制度提供的評價依據更加可靠和科學，也有利于進一步貫徹執行教育部的預算績效評價的相關政策。

另外，預算會計與財務會計并行，使高等學校不僅要提供決算報告，還要編制反映財務狀況和現金流量的系統性財務管理數據的資產負債表、收入費用表以及現金流量表等，且財務報表、決算報告等都需要進行信息公開。高校通過更加科學和規范的財務核算，公開的報表數據更加客觀真實，能夠使校內外各類信息使用者對學校的資金使用情況，尤其是大家關注的公共財政資金的使用情況更加清晰明了，在獲得內部教職工以及社會公眾對學校的信任感的同時，調動教研人員及其他工作人員的積極性，擴大學校的影響力，獲得更多的關注度;從另一角度來說，公開更加客觀全面的財務信息有利于外部監督部門、稅務部門、管理部門以及社會公眾對學校的監督，促進學校建立高效、透明的監督管理體制，提升內控管理質量。

三、高校實施政府會計制度改革的對策

實施新一輪政府會計制度是全面深化財稅體制改革的重要措施，各高校都需要加強制度執行的頂層設計，明確本單位各職能部門的職責，強調改革的重點工作，共同推進落實各項制度實施。第一、加強政府會計制度全民化。加強全民政府會計制度建設。高校需要讓政府會計制度滲透到管理的所有細節中去，促使全體教職工認識和了解新政府會計準則，加強對各部門的指導和培訓，同時要定期開展研討會，研究和解決制度實際操作過程中出現的重、難點問題，推動財務管理工作的進一步開展;第二、促進財務人員隊伍專業化。按照新的政府會計制度的要求，高校財務人員需要同時具備先進的思想、專業的素養，在系統地解讀吸收新制度的理論知識之后，結合多元化的學習和培訓，提高制度學習的轉化效果。財務人員要熟練掌握部門預算、非稅收入收繳、政府采購、國庫集中支付等財稅改革的內容，就需要不斷豐富完善各項財政政策的只是體系，提升專業技能，同時對財務人員進行定期專業考核;第三、推動財務管理信息化。高校的財務管理工作已經離不開信息化系統的支撐，新的政府會計制度對財務信息系統的要求更高，不單單是與財務核算的系統相關，還要和資產、合同、人事等各種管理系統相對接。高校應當要與系統供應商保持密切聯系，對現有的系統設置進行優化，結合學校的自身情況對財務以及其他相關系統進行有效銜接和對接工作，建立與高校發展相適應的財務管理平臺、系統和數據庫，既能實現個性化、針對性的發展，又能為財務工作的進一步發展奠定數據基礎。

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（作者單位：華東師范大學財務處）