圍填海歷史遺留問題區用海項目海域使用論證初探

曹靜 林柏 趙滄海 陳立紅

摘? 要：海域使用論證是達到規范管理和科學、可持續用海目的的重要技術咨詢工作，是用海審批的重要科學依據。本文對圍填海歷史遺留問題區用海項目海域使用論證進行初步探討，具體分析了此類用海項目海域使用論證的特點和工作重點，主要包括項目用海必要性、用海面積合理性、海域開發利用的協調性和生態修復措施等，為能夠不斷完善正在和后續即將開展的此類建設項目海域使用論證提供參考。

關鍵詞：圍填海? 歷史遺留問題? 用海項目? 海域使用論證

中圖分類號：P74? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-098X（2020）09（b）-0249-04

Abstract：The demonstration of the use of sea areas is an important technical consultation work for the purpose of standardized management， scientific and sustainable use of sea areas， and an important scientific basis for the examination and approval of the use of sea areas. This paper makes a preliminary discussion on the demonstration of the use of sea areas in the reclamation areas with historical problems， and analyzes the characteristics and emphases of the demonstration of the use of sea areas. It mainly includes the necessity of using the sea area for the project， the rationality of using the sea area， the coordination of the development and utilization of the sea area and ecological restoration measures， etc.， providing references for the continuous improvement of the demonstration of the use of the sea area for the ongoing and subsequent construction projects of this kind.

Key Words：Sea reclamation; Historical problems; Sea-use projects;Demonstration of the sea area use

作為后備土地資源之一的灘涂資源，在沿海地區通過圍填海被轉化為土地資源，是當前科學技術水平下獲取土地的重要方式之一[1]，可以緩解我國城市化高速發展進程中的土地供需矛盾問題。灘涂資源也是重要的濕地資源，是海洋生物的重要生境，雖然圍填?；顒釉诤艽蟪潭壬暇徑饬私洕l展和建設用地不足的矛盾，取得了顯著的經濟效益[2]，但過度圍填海導致灘涂資源大幅度減少，導致了一系列的海洋生態和海洋環境問題。

目前，部分沿海地區的填海造地項目存在“圍而不填”或者“填而不用”的現象，不利于灘涂資源的可持續開發。2018年7月，國務院印發《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（國發〔2018〕24號）[3]，對嚴管嚴控圍填海提出了明確要求，其中包括：依據全國圍填?，F狀調查和專項督查結果，制定出圍填海歷史遺留問題清單以及相對應的處理方案，對于違反法律法規的圍填海工程要依法進行處置。

為深入貫徹該通知精神，2018年12月20日，自然資源部、發展改革委印發《關于貫徹落實<國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知>的實施意見》（自然資規〔2018〕5號）[4];同年12月27日，自然資源部印發《關于進一步明確圍填海歷史遺留問題處理有關要求的通知》（自然資規〔2018〕7號）[5]，依法處置未確權的圍填海工程的具體工作程序如下：開展生態評估、編制生態保護修復方案，報送處理方案，進行完整性、合規性和一致性審查，辦理用海手續，組織開展生態修復。歷史遺留問題中未確權圍填海區域可能涉及一個或多個用海項目，其中對海洋生態環境無重大影響的用海項目要補辦用海手續。對于存在歷史遺留問題的圍填海區需要辦理用海手續的建設項目，自然資源主管部門從“優化海域審批流程、加快辦理用海手續”的角度出發，明確提出了海域使用論證報告可適當簡化;同時為確保報告的編制質量，又強調了報告論證重點。本文結合筆者從事此類用海項目海域使用論證的一些實際工作經驗，針對目前全國正在進行的圍填海歷史遺留問題處理工作程序中海域使用論證這一環節展開初步探討。

1? 海域使用論證特點

圍填海歷史遺留問題處理方案中對海洋生態環境無重大影響的，要按規定進行后續處置，加快辦理用海手續，其中一個環節即為開展海域使用論證。海域使用論證報告是建設項目用海申請審批的重要科學依據，關系到用海項目是否可以用海，是否可以建設的審批決策。建設項目海域使用論證的工作開展和報告編制應按照《海域使用論證技術導則》（以下簡稱《導則》）中相關要求進行，其中，關于用海項目實施對資源環境影響分析方面，《導則》要求分析項目用海對生態、資源、環境和風險影響分析[6]。對于用海方式為“填海造地”的常規用海項目，需在項目填海造地開工前即進行海域使用論證，要基于擬建用海項目選址現場的海洋環境調查數據，通過預測的方法得出項目用海對資源環境的影響程度結論;而對于歷史遺留問題圍填海區的用海項目，其所在區域多為“已填成陸區”，則需要根據項目實施前后的海洋環境實際調查資料，通過對比分析的方法得出項目用海資源環境的實際變化情況，最終判斷用海項目實施所造成的實際環境資源影響程度等。在這一點上，歷史遺留問題圍填海區用海項目海域使用論證的思路和方法是有區別于常規用海項目的。

另外，根據自然資規〔2018〕7號文件，歷史遺留問題圍填海區用海項目在開展海域使用論證之前，針對其所處的圍填海項目完成的生態評估報告中已包含圍填海項目所在及其周邊海域狀況介紹、生態影響評估、生態損害評估和生態修復對策等章節內容[6]。生態評估中的上述內容分別對應于海域使用論證報告中的用海項目所在海域概況、項目用海資源環境影響分析和生態修復方案等各章節的全部或部分內容，因此，本著適當簡化論證報告的精神，在后續開展的海域使用論證報告編制期間，可直接引用生態評估報告中相對應的成果和評估結論，在這一點上，既可避免浪費時間、人力和物力重復進行前期已開展過的工作，又可大大提高海域使用論證的整體效率，有利于加快辦理用海手續。

2? 海域使用論證的重點

海域使用論證報告需論述明確的關鍵問題中主要包括項目建設是否有必要用海，能否盡量少用海，對海洋環境影響性質、影響方式和影響程度如何，能否與周邊海洋開發利用相協調等。如果海域使用論證報告在編制過程中只是簡單羅列資料、堆湊篇幅、重點模糊，則會導致論證報告最終無法深入論述和清晰回答關鍵問題。對于歷史遺留問題圍填海區用海項目的海域使用論證，主管部門綜合考慮了此類項目特點、所在海域特征以及實際情況等，在自然資規〔2018〕7號文件中明確給出了此類項目海域使用論證的重點，包括四點：（1）用海必要性;（2）用海面積合理性;（3）海域開發利用的協調性;（4）生態修復措施。

2.1 建設項目用海的必要性分析

首先，分析建設項目用海的必要性即要清楚地回答“為什么用?！?，即“項目有無必要用?！?，該問題回答的是否透徹直接影響整個報告的質量。《導則》中要求從項目的“建設必要性”、“用海必要性”兩個角度進行充分論證，上述兩者之間關系緊密，前者是后者的基礎。圍填海項目應闡明圍填海與當地土地資源的供需關系，結合用海項目所依托陸域的開發利用情況，分析項目實施圍填海的理由和必要性”[7]。對于項目建設必要性這部分內容，論證報告中可直接采用工程可行性研究報告中的相關成果，但海域使用論證對項目為什么需要使用海域的理由必須進行正當、充分、透徹的論述，從而給出項目用海的必要性是否成立的結論。

例如，以蒼南縣江南涂區域圍填海歷史遺留問題區的龍港新城某公交首末站項目為例分析項目用海必要性，根據《導則》要求需從“項目建設必要性”和“項目用海必要性”兩方面開展論述：（1）論述公交首末站項目建設必要性。隨著縣級龍港市的設立，龍港城鄉一體化趨勢明顯增強，龍港轄區面積從5.2km2擴大到180余km2，常住人口從5000余人增至38.2萬人，規劃到2030年，龍港市常住人口控制在73萬人以內，其中城市人口約67萬人，城市化率達92%。當前龍港新城正處于大開發大建設階段，隨著人口集聚，交通壓力不斷增加，城市發展對公共交通基礎設施提出了更高的要求，急需建設一座公交首末站，更好地解決區域內人口集聚帶來的公共交通運行壓力的問題，若未及時建設公交首末站，可能會造成城市公交體系運行不暢，使區域內公交運行效率低下，嚴重影響城市的形象和品味。因此，公交首末站的建設對于完善龍港新城公交基礎設施和公交運行體系，提高城市公交運行效率，提升龍港新城發展承載力，提升城市形象和品位具有重要的現實意義。（2）論述公交首末站項目用海必要性。龍港市土地資源匱乏與建設用地矛盾日趨突出，嚴重制約城市發展，而江南涂區域已填海成陸，項目實施既可充分地利用已填海成陸區域，又能夠有效解決公交首末站建設的用地需求，有益于當地發展。

2.2 建設項目用海的面積合理性分析

《導則》中關于“用海面積合理性分析”包括三方面論述內容：用海面積合理性分析、宗海圖繪制和項目用海面積量算[7]。項目占用海域面積是否合理，該問題的論述可從用海項目平面布置是否合理，是否符合相關行業設計規范，是否能夠滿足規劃建設的產能指標、是否有減小海域使用面積的可能性等多角度、多方位去進行綜合論證。本文認為位于歷史遺留問題圍填海區的建設項目，其填海造地用海界址不宜超出圍填海歷史遺留問題處理方案中的圖斑紅線范圍，以防止借“處舊”之名，行“新填”之實。

仍以龍港新城某公交首末站項目為例，《導則》中給出了明確的論證思路和論證要點，在論證報告編制過程中，該項目用海面積合理性分析應按《導則》要求從四方面開展：（1）是否滿足項目用海需求?！渡n南縣龍港新城中央商務區（整體）控制性詳細規劃》中明確龍港新城中央商務區的功能定位為鰲江流域區域中心城市的行政文化中心、商貿中心和綜合服務中心，鰲江流域濱海宜居城市的示范區，控規中2～30區塊規劃建設“公交首末站”，規劃面積為0.4695hm2，本次公交首末站項目申請用海面積為0.4690hm2（在項目用海范圍界定和用海面積量算過程中，因以工程區東側已確權項目用海界址為界，無縫銜接處理后造成面積減小），符合龍港新城中央商務區控規中公交首末站項目圍填海面積要求。（2）是否符合相關行業的設計標準和規范。根據《公交首末站建設標準（試行）》，公交首末站分為大型、中型、小型等三種。其中，中型公交首末站用地面積要求為不小于1000m2，且不宜大于5000m2。本項目按40標準車中型站建設，計劃申請用海面積0.4690hm2，未超出《公交首末站建設標準（試行）》中面積限制要求（≤5000m2），符合相關行業的設計標準和規范要求。（3）是否符合相關用?？刂浦笜艘?。公交首末站項目屬于城鎮基礎設施用海，未列入《建設項目用海面積控制指標（試行）》中的用海類型，因此，可比照現有標準和行業設計規范合理確定用海規模。根據前文分析，項目用海面積符合相關設計標準和規范。（4）減少項目用海面積的可能性。擬建公交首末站項目平面布置合理安排進出口和通道，并且充分考慮到公交首末站的使用功能、工作要求，合理安排站務功能用房，交通流線簡捷通暢，方便使用;站內建（構）筑物的布置符合防火、衛生規范及各種安全規定和要求;同時，根據前文分析結果，項目用海面積符合項目用海需求、符合《公交首末站建設標準（試行）》相關設計標準和規范、界址點量算符合《海籍調查規范》要求，項目平面布置符合集約節約用海原則，用海面積合理，減小面積的可能性較小。

2.3 海域開發利用的協調性分析

《導則》中要求從四個方面開展“海域開發利用協調分析”論述，即項目用海對海域開發利用活動的影響、項目用海對國防安全和國家海洋權益的影響、利益相關者界定以及相關利益協調分析[7]。擬申請用海項目所在的歷史遺留問題圍填海區多為已填成陸區，即用海項目填海與其所在歷史遺留問題圍填海區的填海工程統一實施，在進行用海項目海域使用論證之前，針對歷史遺留問題圍填海所開展的生態評估報告中已包含對海域開發利用活動的影響分析，因此，此部分論述內容可直接引用生態評估報告中的相關結論。此外，該章節中需重點關注的作為論證工作核心之一的利益相關者界定和協調這部分內容，利益相關者直接關系到項目用海對周邊產業的影響，如果界定不清楚或處理不好會引發用海沖突[8]。對于已填成陸的歷史遺留問題圍填海區的用海項目，其利益相關者要重點考慮與擬建項目用海權屬毗鄰以及距離較近的其它用海權屬人，利益相關內容為用海區界址銜接和施工干擾問題。

2.4 明確生態修復措施

位于歷史遺留問題圍填海區的用海項目，其填海造地用海范圍為歷史遺留問題圍填海區的全部或一部分，用海項目的填海造地大多與所處區域的整體圍填海工程同步進行實施，此類項目在開展海域使用論證之前，其所在區域的整體圍填海項目需開展生態修復方案編制，因此，海域使用論證報告可直接引用處理方案中生態修復方案里相關的生態修復措施。另外，建議將用海項目生態補償費用納入歷史遺留問題圍填海區整體生態修復預算中，統籌考慮，整體實施，以期達到良好的生態修復效果，使得項目所在區域生態環境得到改善。

3? 結語

目前，全國沿海各地已陸續向自然資源部提交圍填海歷史遺留問題處理方案，待處理方案備案之后，后續即將開展更多的歷史遺留問題圍填海區內近期擬建項目海域使用論證工作和用海申請手續，本文是針對此類用海項目海域使用論證的特點和重點等進行的相關探討，具有時效性，但也存在一些不足，希望能夠拋磚引玉，與同行可以相互探討和交流，為正在和后續即將開展起來的海域使用論證工作共同努力，以期編制出更多高質量的海域使用論證報告，更加科學地為管理部門的審批決策提供有力支撐。

參考文獻

[1] 鄭麗丹.圍填海的生態環境問題及監管建議[J].科技資訊，2020（2）：87-89.

[2] 向蕓蕓，陳培雄，張鶴，等.基于陸海統籌的我國圍填海管理[J].海洋開發與管理，2018（6）：51-56.

[3] 國務院.國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知[Z].2018.

[4] 自然資源部，發展改革委.關于貫徹落實《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》的實施意見[Z].2018.

[5] 自然資源部.自然資源部關于進一步明確圍填海歷史遺留問題處理有關要求的通知》[Z].2018.

[6] 自然資源部辦公廳.自然資源部辦公廳關于印發《圍填海項目生態評估技術指南（試行）》等技術指南的通知[Z].2018.

[7] 國家海洋局.關于印發海域使用論證技術導則的通知[Z].2010.

[8] 郝春玲，于文琪，李克，等.淺析海域使用論證中的利益相關者界定[J].海洋開發與管理，2014（3）：54-60.