貴州省貧困農戶參與生態管護的問題及其治理

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

貧困人口多、貧困面大，石漠化嚴重、生態環境脆弱，這是貴州省發展進程中必然面對的現實難題，為了守住發展和生態兩條底線，實現生態保護與精準脫貧雙贏，省林業局明確規定必須在建檔立卡貧困人口中選聘生態管護人員，且1 戶建檔立卡貧困家庭只能選聘1 名生態管護人員，實現“一人護林，全家脫貧”的模式。自2016 年建立生態管護人員制度以來，從建檔立卡貧困戶中選聘6 萬人作為生態管護人員，到2020 年貴州省生態管護人員規模達10 萬人，帶動建檔立卡貧困戶5.2 萬戶、20萬人脫貧。貴州省森林火災受害率比生態管護人員政策實施前下降了93.4%，全省森林面積、森林覆蓋率由森林生態系統服務功能價值等都得到了明顯的提升[1]。但現實存在的問題同樣不容忽視，作為生態補償扶貧的“主力軍”，治理好貧困戶參與生態管護崗位存在的問題不僅對貴州省全面決勝脫貧攻堅工作至關重要，更重要能促進林業生態資源轉換為貴州最大的綠色資本、龐大的綠色產業和可持續發展的綠色經濟。

二、貧困農戶參與生態管護存在的問題

（一）工作任務艱巨

根據《貴州省生態扶貧實施方案（2017—2020年）》要求，到2020 年全省生態管護人員森林資源管護隊伍總規模達9.67 萬人，人均管護森林面積穩定在1 500 畝，管護員森林管護面積寬，工作量大。其次貴州地貌屬于中國西南部高原山地，平均海拔在1 100 米左右，其中92.5%的面積為山地和丘陵，山脈眾多，地勢險峻這一客觀事實無疑加大了管護員的工作難度，管護員巡查完自己所管轄的森林區域往往需要兩到三天時間，除了在深山老林中巡查可能發生的意外之外，更重要是面對大山的孤獨感，往往兩三天見不到一個人，說不上一句話。此外，護林工作中遇到的最大難題來自“人為”，除了在火災高峰期要防止人為森林火災以外，如有突發事件，半夜都要上山去阻止“盜伐者”，工作時間不規律、任務重是客觀存在的普遍現象。

（二）工作效率低下

首先，參與生態管護的工作人員全部從貴州省建檔立卡的貧困戶當中選取，管護人員大多年齡大、文化水平不高，多數是初中以下文憑，甚至存在文盲現象，護林水平參差不齊，對相關的林業政策法規理解不透徹，遇到緊急突發事件處理方式不成熟，在日常工作中會走很多不必要的彎路。其次，多數管護人員都是符合條件直接選聘上崗，缺乏必要的專業素質技能培訓，在工作中遇到林業專業技術問題時手足無措，即使在培訓時，遇到新知識、新方法、新技術也難以接受，或是不能應用到工作實際當中[2]。最后，部分管護人員責任感不強、工作散漫，工作期間有串崗、離崗、玩游戲、看視頻，遲到、早退或無故曠工等不良現象發生，甚至有管護人員利用職務之便“吃、拿、要”，嚴重影響正常工作秩序，造成森林管護工作效率低下。

（三）積極性有待提高

按照《貴州省管護人員管理規定》，生態管護人員履行了相應職責，經考核合格后，一人一年得到共計一萬元的津貼。因管護人員全部來自建檔立卡貧困人口，家庭沒有其它的經濟來源，單單依靠這點工資難以養家糊口，管護人員會把精力放在其它收入渠道上，久而久之會影響管護人員的工作積極性。其次，一部分管護人員意識不到生態護林的重要性，只有應付檢查時管護工作才被動開展，沒把生態護林當作一項光榮使命，反而看作是肩上的負擔，工作熱情不高。最后，林業部門缺乏對管護人員具體的績效考核指標制度，帶給管護人員一種錯誤的引導：工作做與不做都一樣，形成一種消極怠工態度[3]。

（四）管理難度大

按照規定，每位管護人員的管護面積約1 500 畝左右，管護面積大，且巡山沒有固定線路，加之林業部門力量有限，對管護人員的工作監督管理不到位。其次護林隊伍是一個龐大、復雜的群體，不同的文化水平和家庭困難程度使得林業部門無法用一套統一的培訓、監督規定和辦法去管理管護人員。且管護人員都是從建檔立卡貧困人口當中選聘，少部分貧困戶思想里的“窮根”也會影響到護林工作的管理，在面對難度稍大的規定和要求持一種抵觸情緒，不愿意付出努力去改變目前的困境，這種“等、靠、要”的思想會嚴重阻礙林業部門的管理工作。

（五）生態管護崗位持續性難以保障

貴州省參與生態管護的管護人員全部選聘于建檔立卡的貧困人口，當2020 年脫貧攻堅工作結束后，這部分生態管護崗位是否還繼續存在、崗位選聘的規章制度有沒有變化、后續所需資金有沒有保障等問題都是現實存在的。且在鄉村振興戰略計劃中，這部分崗位對鄉村發展發揮著什么職能，這些問題在設計后續的延續政策中還需要著重考慮。

三、貧困農戶參與生態管護的治理措施

（一）構建生態管護可持續發展動力機制

構建生態管護可持續發展動力機制，首先要明確動力來源，生態管護涉及不同的行為主體，包括林業部門、村組織、貧困農戶等，總體來看，生態管護可持續發展動力來源主要有：脫貧驅動、生態驅動和發展驅動。

1.脫貧驅動。貧困戶脫貧致富是生態補償扶貧的主要目標之一，也是生態管護可持續發展的動力來源，無論是政府號召實施生態補償脫貧，還是貧困農戶參與生態管護崗位行為，其主要驅動力量就是實現行動主體利益最大化[4]。對于政府來說，減少貧困人口，提高人民生活幸福指數是主要的動力源泉，而貧困農戶的動力直接來源于擺脫貧困的強烈愿望。政府要充分激發貧困農戶的脫貧內生性動力[5]。首先通過“扶志”擺脫“意識貧困”，斬除貧困戶思想里的窮根，擺脫“貧困文化”，在參與生態管護工作時，用積極的心態迎難而上。其次，通過“扶智”擺脫“能力貧困”，通過扶知識、扶技術、扶思想讓貧困農戶掌握林業相關技術知識，掌握面對突發事件的應急能力，對自己的管護工作做一個長遠的規劃[6]。

2.生態驅動。貴州省始終檢查生態扶貧和產業脫貧結合發展。重要生態功能區、生態脆弱區，往往也是貧困人口集中區，是精準脫貧和污染防治兩大攻堅戰的共同戰場。要積極探索讓生態效益轉化為經濟效益的綠色發展路徑，完善生態補償機制，增強地方造血功能。加大貧困地區生態建設保護和修復力度，增加對重點生態功能區轉移支付，促進貧困人口在生態建設保護修復中增收脫貧、穩定致富[7]。其次要通過宣傳、培訓、講座等形式讓管護人員領悟到保護生態的重要性，了解自己的這份工作崗位絕不只是單單的政府扶持貧困人口的措施，在生態管護這個過程中，他們也是森林的護衛者，增加其社會責任感，履行好社會賦予其使命，在擺脫貧困中不斷增強保護生態、愛護環境的自覺性和主動性。

3.發展驅動。構建生態管護可持續發展的動力機制，最重要的是如何實現貧困戶參與生態管護的后續發展問題，除了要規范好管護人員前期的選聘工作外，政府、林業部門、村組織及貧困戶個人更要高度重視上崗后續的發展問題，政府部門可通過一些政策紅利吸引社會組織和企業也參與到管護工作的后續建設中，更重要的是要增強貧困戶的脫貧意識，不斷激發其脫貧內生性動力，積極參與到護林工作中，實現生態管護工作的的可持續發展。

（二）優化生態管護崗位設置

生態崗位設置合理與否關乎整個生態補償扶貧工作的成敗，設置生態管護崗位綜合考慮崗位定位、崗位規模、崗位類型、崗位對象及崗位管理，爭取做到生態+脫貧效益最大化。

1.崗位定位。生態管護崗位定位應緊緊圍繞“生態優先、兼顧扶貧”的原則，要嚴格按照生態管護的實際需求設置崗位，絕不可因為脫貧指標而虛設崗位，造成人力資源和資金的雙重浪費，造成因利用生態補償脫貧快速脫貧而脫貧不持續、不穩定等現象。要做到“因事設崗”而非“因人設崗”避免因盲目設崗而管護區域、面積不平衡等矛盾現象出現，貴州省堅持生態優先、綠色發展的發展戰略，要與建設國家生態文明試驗區緊密結合，進一步加大生態建設保護和修復力度，促進貧困人口在生態建設保護修復中增收脫貧、穩定致富，在擺脫貧困中不斷增強保護生態、愛護環境的自覺性和主動性，實現百姓富和生態美的有機統一。

2.崗位規模。根據《貴州省生態扶貧實施方案（2017—2020 年）》，到2020 年全省生態管護人員森林資源管護隊伍總規模達10 萬人，人均管護森林面積穩定在1 500 畝以內，在實際的崗位規模設置上，應該根據生態受損程度、生態管理難度、生態管理任務量來確定具體的管護區域，而不單單只是依靠平均管護面積這一指標來劃分，避免出現部分管護人員工作量大、工作過于艱巨，而部分人工作量達不到最低標準的不均衡現象。

3.崗位類型。貴州省目前的生態管護崗位類型仍停留在單一的巡山、護林工作，貧困農戶參與護林工作時收入來源單一，微薄，這是造成工作積極性低下的主要原因。設置生態管護崗位時，可積極探索“一崗多職”的崗位模式，除了日常的管護工作外，還可讓貧困戶參與到公路養護、河流清理等工作當中，實行山水草林一體化管理，在提高貧困戶收入的同時，還可提升工作積極性和熱情[8]。其次，讓管護人員多渠道的參與到林業產業扶貧的其它項目，如工作之余參與到農產品的種植和采摘工作提高管護人員工資收入，穩定生態護林隊伍。

4.崗位對象。選聘生態管護崗位對象時，要嚴格規范選聘程序，確保每一位管護人員都從建檔立卡貧困人口當中產生，崗位數量要像重點保護生態區和深度貧困地區傾斜，對于家庭確實困難、管護任務艱巨的管護人員可適當提高工資，確保生態補償扶貧的惠民政策落到實處。

5.崗位管理。管理護林崗位，要加強生態管護人員日常考核監管，落實生態管護人員巡查日記制度，規范巡查記錄，規范“一林一員”巡林制度，特別在森林防火期，生態管護人員要不間斷地開展巡山護林工作，提醒進入林區的人員和車輛注意森林防火，如發現火情等情況及時報告，同時確保生態管護人員的巡護安全。此外，在對貧困戶的工作績效考核時，根據各州、市、縣不同的特殊地理條件和其它客觀條件設置具體的工作考核指標，重點考核管護人員的管護面積和管護效果，實現護林工作責任到人制度，提高管護人員工作積極性，杜絕消極怠工。

（三）大數據助力生態管護工作

中國共產黨貴州省第十二次代表大會上，貴州省委省政府提出在大扶貧、大數據兩大戰略行動基礎上，提出大生態戰略行動，聚力生態大格局與大數據大格局的共融共通，大數據助力大生態使林業發展邁向信息化，牢牢守住貴州省發展和生態兩條底線。

1.大數據精準監督人員管理。運用大數據技術實現林業部門管理中心與一線管護人員之間建立實時互動的信息通道，管理中心將管護區域、管護責任、管護人員的信息錄入系統，通過智能終端可以實時跟蹤，定位管護人員的準確位置，查詢行進軌跡，記錄管護行為，實現立體監測，此外軌跡定位還可以為管護人員的人身安全提供保障。管護人員利用智能終端可及時將巡護監測的數據，包括現場圖片、視頻、位置等上傳至終端，為科學決策提供數據資源支撐，提高管護效率。其次，利用大數據技術科學劃分管護區域，精準追責問責，對于所負責或分管的領域的“樹木”出現問題的，要追究每一個管護主體的管護責任。

2.大數據精準林業動態管理。通過應用野外視頻監控、無人機，高分辨率衛星遙感影像等多種先進技術，與全體管護人員手持智能終端相結合的新模式，實現數據信息的采集，對野外視頻監控系統、智能巡護系統、地理信息系統、綜合辦公系統，基于互聯網進行融合，提高火災預警能力，全面提升森林管護的野外監控管理和防災指揮調度信息化水平，以保護區資源數據庫為基礎集成統一的綜合應用大數據平臺，實現林業管理科學化、智慧化，推進管護人員工作智能化，減輕工作量，提升管護效率。

四、小結

貴州省依托“三大戰略”，堅持生態優先、綠色發展，生態文明建設取得了重大進展和明顯成效，良好生態環境成為貴州的發展優勢和競爭優勢，以大力發展林業產業作為推進產業扶貧的重要抓手，發揮了林業經濟在助推農民增收中的重要作用。但在生態補償扶貧特別是貧困戶參與生態管護這一塊還有很大的進步空間，本文就貧困戶參與生態管護現存的問題做了闡述，針對這些問題提出了一些見解與看法。只有妥善處理好生態與脫貧之間的關系，才能依靠生態資源打造可持續發展的綠色經濟，依靠“生態”這一天然優勢擺脫貧困、順利邁入小康社會。