“三權(quán)分置”背景下的農(nóng)村土地改革問題研究
——基于地租理論視角的分析

文/周媛

一、引言

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度體系主要包括集體土地所有權(quán)、集體土地承包權(quán)、集體土地經(jīng)營權(quán)三種土地權(quán)屬。土地是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)最重要的生產(chǎn)要素之一，土地資源分配的公平公正，是決定農(nóng)業(yè)農(nóng)村未來發(fā)展至關(guān)重要的一步。“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)體系不僅有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，能夠幫助建立更加完善和有效的土地產(chǎn)權(quán)制度，更有著深刻的理論基礎(chǔ)——馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的地租理論。馬克思主義的地租理論在勞動價(jià)值論與剩余價(jià)值論的框架內(nèi)構(gòu)建了完善的地租理論體系，為我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了重要的理論支撐。

二、“三權(quán)分置”的原理——地租理論

“三權(quán)分置”是指把土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，把經(jīng)營權(quán)看作一項(xiàng)單獨(dú)的“商品”，使之能夠在市場范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。釋放經(jīng)營權(quán)能夠使土地產(chǎn)權(quán)體系不再僵化，從而在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮更大的功能，產(chǎn)生更多的收益。從理論層面看，三權(quán)分置的框架體系完善了過去的土地產(chǎn)權(quán)職能，使土地經(jīng)營權(quán)在法律與理論的高度獲得相應(yīng)的地位與權(quán)限。從實(shí)踐層面看，改革土地產(chǎn)權(quán)框架可使土地產(chǎn)權(quán)的交易體系更加完善，也可使土地資源的配置更加合理與公平。馬克思的地租理論對土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容作了充分的闡釋.盡管馬克思考察的是封建制度下的土地所有制，但是地租理論有其自身的科學(xué)性與前瞻性，其包含的理論方法在社會主義制度下仍然能夠發(fā)揮巨大的指導(dǎo)作用。用地租理論理解“三權(quán)分置”，能夠使我國土地產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)在邏輯和基本框架更加明確。

（一）絕對地租理論

馬克思認(rèn)為，土地也具有商品性。馬克思的地租理論指出，土地所有權(quán)是最核心也是最基本的產(chǎn)權(quán)，具有唯一性和排他性。土地所有權(quán)是產(chǎn)生地租的前提條件，土地所有權(quán)被壟斷，因此產(chǎn)生了絕對地租。從土地所有權(quán)的實(shí)際應(yīng)用和效益看，絕對地租可以被理解為是一種“土地流轉(zhuǎn)價(jià)格”，是對土地稀缺性的補(bǔ)償，主要是指土地所有者從土地的實(shí)際經(jīng)營者手中取得的租金。

此外，農(nóng)業(yè)的資本有機(jī)構(gòu)成水平較低，因此，在社會上的剩余價(jià)值率總體相差較小的情況下，消耗在農(nóng)業(yè)上的資本比起消耗在其他產(chǎn)業(yè)上的資本，可以產(chǎn)生更多的剩余價(jià)值。因此，農(nóng)業(yè)資本的增值較工業(yè)資本增值為快，并逐漸形成農(nóng)業(yè)上的超額利潤。一般情況下，超額利潤的存在會吸引更多參與者加入，從而使超額利潤逐漸消失，利潤率趨于平均化。然而，農(nóng)村土地有壟斷價(jià)格，所以在農(nóng)村土地中，超額利潤會在較長時(shí)期內(nèi)存在，并形成“絕對地租”。換言之，絕對地租來源于壟斷價(jià)格。

（二）級差地租理論

土地在自然狀態(tài)下存在著本質(zhì)的差別，并且土地產(chǎn)權(quán)具有稀缺性與壟斷性，由此形成了級差地租。馬克思認(rèn)為，級差地租本質(zhì)上是土地所有者從土地的實(shí)際使用者手中取得的超額利潤。土地實(shí)際使用者由于使用了自然條件較為優(yōu)越的土地資源，獲得了超額收益。級差地租是由土地肥沃度、所處的地理區(qū)位、土地的連續(xù)投資率及其所能產(chǎn)生的預(yù)期收益所決定的。不同的土地將形成不同的級差地租，馬克思由此將級差地租分為兩種形式：級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。

級差地租Ⅰ主要受制于土地的自然條件因素，與土地的肥力和土地所處的地理區(qū)位息息相關(guān)。實(shí)際的土地經(jīng)營者更愿意選擇肥沃、位置優(yōu)越的土地，從中獲得的超額利潤將轉(zhuǎn)化為級差地租I。級差地租II 主要源于土地勞動生產(chǎn)率的不斷提高——在同一塊土地上持續(xù)投資，從而產(chǎn)生不同的回報(bào)。盡管級差土地租金與自然差異的關(guān)系更為緊密，但馬克思認(rèn)為，“這種自然力不是超額利潤的來源，而只是超額利潤的自然基礎(chǔ)”。級差地租與土地等級有著對應(yīng)關(guān)系，不同的土地等級會產(chǎn)生不同的土地收益，也會產(chǎn)生不同的土地租金，這表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品的單獨(dú)生產(chǎn)價(jià)格比社會生產(chǎn)價(jià)格低，其間的差額是超額利潤。從這個(gè)角度看，級差地租和絕對地租具有相同之處，但絕對地租來自土地所有權(quán)，級差地租來自土地使用權(quán)。

三、“三權(quán)分置”框架下的地租形式與配置

（一）“三權(quán)分置”對應(yīng)的地租形式

集體土地所有權(quán)對應(yīng)著絕對地租。集體土地所有權(quán)是“三權(quán)分置”框架的核心，這是產(chǎn)生土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)。在我國農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)框架中，土地所有權(quán)一般為集體成員所共有，屬于集體共有產(chǎn)權(quán)，因此，由此產(chǎn)生的絕對地租收益應(yīng)該在集體成員中平均分配。所以，從理論上看，絕對地租包括農(nóng)村集體成員的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和教育等社會基本福利內(nèi)容，還包括農(nóng)村集體的路橋修建等其他公共產(chǎn)品供給。

集體土地承包權(quán)相當(dāng)于級差地租I。土地承包權(quán)是指承包人在一定時(shí)期內(nèi)使用集體土地的權(quán)利，土地承包人的地租收益與承包土地的收益有關(guān)。土地承包者與土地所有者共同簽訂土地承包流轉(zhuǎn)合約，土地流轉(zhuǎn)合約上所注明的土地租金一般由承包者所承包土地的肥力和位置等條件決定。如果土地的肥沃程度更好，所處地理位置更加優(yōu)越，則相應(yīng)的地租也將更高。

集體土地經(jīng)營權(quán)對應(yīng)著級差地租II。級差地租II 來源于連續(xù)投資土地使土地的勞動生產(chǎn)率大大提高而產(chǎn)生的超額利潤轉(zhuǎn)化而來的收益。土地經(jīng)營權(quán)是“土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利”。因此，土地承包權(quán)所有者將和土地的實(shí)際經(jīng)營者共同分享在土地上進(jìn)行連續(xù)投資后的新增收益。

（二）“三權(quán)分置”框架下的最優(yōu)地租配置

土地的流轉(zhuǎn)合約通常采取“固定地租水平加上一定年限內(nèi)的增長比例”的形式。在“三權(quán)分置”框架下，土地承包者只能夠獲取所租用土地的部分地租收益。如果承包者由于擁有土地承包權(quán)而取得全部地租收益時(shí)，則土地的實(shí)際經(jīng)營者將由于成本增加而不能持續(xù)進(jìn)行土地生產(chǎn)活動，因此，必須在保證流轉(zhuǎn)土地的承包者利益與保障土地實(shí)際經(jīng)營者利益之間取得平衡，在此基礎(chǔ)上合理配置地租，這樣才能支持土地產(chǎn)權(quán)框架體系。

絕對地租、級差地租I 與級差地租II 有著不完全相同的實(shí)現(xiàn)形式。土地的絕對地租屬于剛性地租，與農(nóng)民的社會保障需要有著密切關(guān)系，因此需要通過集體優(yōu)先發(fā)放。級差地租I 和級差地租II 的實(shí)現(xiàn)相對而言更加靈活，可以通過簽訂長期的土地合約使級差地租I 在一段時(shí)期內(nèi)處于相對平穩(wěn)的狀態(tài)，再通過對土地的投資力度加以監(jiān)管等方式減少級差地租II 的增長，保證由級差地租II 所產(chǎn)生的成本居于較低水平，由此增強(qiáng)農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性與農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。

四、“三權(quán)分置”改革中所存在的問題

（一）集體所有權(quán)的主體指向不清晰

在我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度中，集體擁有土地所有權(quán)，但對于“集體”的概念并沒有明確的定義與指向，因此在實(shí)際運(yùn)作過程中，可能會出現(xiàn)一系列問題。農(nóng)民并不是土地的擁有者，“土地歸集體所有”這一原則也使土地的所有權(quán)主體并不能獲得其所能夠獲取的所有權(quán)權(quán)益。此外，盡管集體的組成成員是農(nóng)民，但是集體組織在土地權(quán)益的獲取方面仍然存在著真空地帶。一般而言，農(nóng)村集體組織主要是村民自治組織。然而，由于村民委員會是農(nóng)村土地的主管部門，在實(shí)際運(yùn)作中，決定土地使用權(quán)的實(shí)際主體是村民委員會，因此在土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定上存在著一系列問題，在土地的使用過程中會出現(xiàn)非法侵占等現(xiàn)象。

（二）土地承包權(quán)的結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定

馬克思的地租理論認(rèn)為，當(dāng)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分開時(shí)，承租土地的人將考慮土地租賃期限的問題，只愿意在土地上進(jìn)行短期投資，并最大限度地利用土地，增加土地產(chǎn)量，以最大化自己的利益，甚至進(jìn)行掠奪性生產(chǎn)。我國的農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，這導(dǎo)致了承租土地的人不能自行決定土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的期限，也導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)了一些問題。由于對土地的利用存在著期限不合理的問題，土地承包者更加關(guān)注自身的收益，并盡量避免因承包權(quán)不穩(wěn)定而造成損失的可能性，最終導(dǎo)致農(nóng)村土地自然生產(chǎn)力的損失和生態(tài)環(huán)境的惡化。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制有待完善

在現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式下，如果按照自愿和補(bǔ)償?shù)脑瓌t流轉(zhuǎn)土地，會出現(xiàn)個(gè)體戶與大農(nóng)戶并存的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社在許多地方都已形成一定規(guī)模，農(nóng)村土地管理模式正在向集約化，規(guī)模化和商業(yè)化的方向發(fā)展。在農(nóng)村人口不斷減少的情況下，大量的農(nóng)村土地被閑置，而由于流轉(zhuǎn)程序由村委會管理，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的定價(jià)權(quán)沒有掌握在農(nóng)民手中，這使一些農(nóng)民寧可撂荒，也不愿意讓自己的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。農(nóng)民對于許多規(guī)則缺乏了解，這也導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，所以要對保障農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的控制力和鼓勵(lì)農(nóng)民參與市場資源配置進(jìn)行平衡、科學(xué)、妥善的處理。

五、“三權(quán)分置”的發(fā)展方向

（一）明確土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體

馬克思認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是隨著人類的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，產(chǎn)權(quán)模糊不清將導(dǎo)致利益主體得不到保護(hù)。農(nóng)業(yè)的利益主體包括集體、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，他們共同構(gòu)成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離的狀況也與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，許多地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營所產(chǎn)生的大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品主要供應(yīng)農(nóng)民作直接生活資料。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式在多數(shù)地區(qū)客觀存在，但如果不能完整地享有所有權(quán)，則土地主體所享有的收益權(quán)、處置權(quán)和使用權(quán)將處于混亂狀態(tài)。因此，政府應(yīng)當(dāng)加快對于農(nóng)村土地制度的重新構(gòu)建，使土地上的農(nóng)民能夠真正成為土地的主人。在現(xiàn)階段三權(quán)分離的狀態(tài)下，只有賦予農(nóng)民在土地收益上的完整權(quán)利，充分發(fā)揮馬克思級差地租理論中的發(fā)展模式的作用，才能切實(shí)保障土地所有權(quán)的主體獲取應(yīng)得收益。

（二）完善土地承包機(jī)制

在現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度體系下，農(nóng)民有權(quán)對土地進(jìn)行承包經(jīng)營。然而，農(nóng)民很難通過自己的努力增加由土地肥力和地理位置決定的級差地租Ⅰ，他們只能夠通過持續(xù)地追加投資以增加級差地租Ⅱ。但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民愿意不斷增加土地投資的前提是擁有相對穩(wěn)定的承包權(quán)。盡管法律賦予農(nóng)民更充分，更穩(wěn)定的承包權(quán)，但承包權(quán)的長期化仍未得到保障。雖然政府出臺的方針政策極大地提升了農(nóng)民投資土地的積極性，但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)業(yè)在很大程度上受到自然條件的影響，往往無法使農(nóng)民獲得滿意的收益，農(nóng)民因此不愿意投資農(nóng)業(yè)。所以，政府需要扶持進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，例如投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)貼種田農(nóng)戶等，使農(nóng)民看得見效益，從而投資農(nóng)業(yè)，獲得級差地租Ⅱ。

（三）規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

馬克思指出，地租是土地所有者通過壟斷土地所有權(quán)所獲得的收入，但收入的數(shù)額不是由土地所有者決定，而是由市場競爭決定。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，農(nóng)地市場化己成為必然趨勢，唯有規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，才能有效維護(hù)農(nóng)戶和經(jīng)營主體雙方的利益。

地租的設(shè)定與土地的肥力以及降水量、光照、氣候條件等自然區(qū)位因素相關(guān)，同時(shí)也要考慮租期的長短。在級差地租模式下進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，需要全面進(jìn)行計(jì)量的因素較多。地租的確定除了受市場經(jīng)濟(jì)的決定性因素影響外，還需要專門的經(jīng)濟(jì)工作者制定標(biāo)準(zhǔn)，力求做到既充分保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，又可以使市場主體愿意在土地上進(jìn)行長期追加投資，以達(dá)到提高農(nóng)民收益水平、促進(jìn)農(nóng)村形成可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、有效維護(hù)農(nóng)戶和經(jīng)營主體雙方利益的目的。