我國流域水管理法律體制的演變與發展

(上海政法學院經濟法學院上海 201701)

流域是指以分水嶺為邊界,由河流、湖泊等水系所覆蓋的區域以及由該水系所形成的集水區,包括河岸帶、高地等相鄰陸地區域。流域首先是由水、土地、濕地、森林、草原、礦產等各種資源和環境要素組成的自然地理區域,也是人類對這些要素進行開發利用而形成的經濟、社會區域。因此,流域是集資源、環境、經濟、社會于一體的多維復合系統,為人類提供經濟、社會、生態等各種服務,包括供應淡水、發電、航運、漁業生產、維持生物多樣性、蓄洪防旱、調節氣候、涵養水源、補給地下水、凈化水質、休閑娛樂等[1]。流域是因為水的存在而形成的,因此,流域水管理是流域管理的基礎和核心內容。科學有效的流域水管理,就是通過適當的法律、體制、機構和方式,預防和控制流域部分或全部經濟和社會活動對流域水資源的不當利用和流域水生態系統的破壞,維護流域水安全和生態安全,促進流域的可持續發展。流域水管理屬于公共服務的范疇,也是典型的卡爾多—希克斯改進,因為它不是著眼于個體利益,而是追求社會總財富的最大化。

流域水管理體制是關于流域水管理的機構、職責及其相互關系的體系和制度,它為有效的流域水管理提供組織、協調、人才、資金等各方面的保障[2-3]。從資源與環境耦合以及系統論的視野出發,流域水管理的對象包括水體、水資源及其形成的水環境、水生態。因此,作為管理體制形成和演變依據的流域水管理法律體系,不僅包括水事四大法律——《中華人民共和國水法》(簡稱《水法》)《中華人民共和國水污染防治法》(簡稱《水污染防治法》)《中華人民共和國防洪法》(簡稱《防洪法》)《中華人民共和國水土保持法》(簡稱《水土保持法》),以及《太湖流域管理條例》《長江河道采砂管理條例》《黃河水量調度條例》等特定流域管理的行政法規,也包括《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國漁業法》《自然保護區條例》等一般性的全國性法律法規,和許多地方性法規。研究流域水管理體制的演變歷程,可以對現行體制提供有說服力的解釋,并為今后的變革提供可行的路徑。本文主要以水事四法和專門性的流域管理法為依據,以國家重大政策、基本法律和改革戰略的出臺時間為階段劃分的標志,分析和探究我國流域水管理體制的演變和未來發展,以期為《中華人民共和國長江保護法》關于流域管理體制條款的設計提供一些有益的思路。

1 分級、分部門的行政區域管理體制(1949—1997 年)

中華人民共和國成立伊始,由于國家政治體制、行政管理等宏觀原因,我國流域水管理形成了以行政區劃為單元的“分級、分部門”體制,相應出臺和實施了一些法律法規。國務院1988 年發布的《河道管理條例》,是我國流域水管理的第一部行政法規,在流域管理史上具有開拓性意義。我國流域管理機構具有悠久的歷史,1949—1984 年,水利部先后在黃河、長江、淮河等七大水系成立了流域管理機構,并且于1975—1988 年間分別內設了水資源保護局。然而1984 年通過的第一部水事法律——《水污染防治法》,第4 條規定水污染防治實行“環保部門統一管理與分級、分部門管理相結合”的體制,即部分學者所稱的“地方行政分割體制”,并沒有明確流域管理機構的地位與職能。其中分管的“有關部門”是指水利部門、衛生行政部門、地質礦產部門、市政管理部門、水資源保護局,加上主管部門,形成“六龍治水”[4]。實際上,水資源保護局受水利部、環保部雙重領導,但是由于人事和財務的關系,主要接受水利部的領導。根據1988 年頒布的第一部《水法》第9 條的規定,國家對水資源實行水利部門統一管理與“其他有關部門”分級、分部門管理相結合的體制。與《水法》類似,作為水土保持基本法律的1991年《水土保持法》,在第5 條規定了“區域管理、水利部門主管”的體制。而且,這兩部法律沒有明確規定流域管理機構的地位及職能,進一步強化了區域管理。

在此階段形成的流域水利用和保護的區域管理體制,由國務院水利部門負責全國水資源利用和保護、防洪、水土保持等工作,環保部門負責水污染防治,此外還有交通、市政、農業、能源等涉水部門,依法分管水運、水能、漁業等事宜。依照中央多個涉水部門的職能劃分,每個流域所涉行政區域各級政府的職能部門,按照縱向、垂直的管理方式,管理流域內的水資源開發利用和環境保護事宜。這種管理體制與我國的政治和行政管理體制相一致,但是缺乏科學理性。因為這種區域管理體制未統籌考慮流域水資源的流動性與生態系統的整體性,將高度重合的水資源保護、水污染防治和水土保持割裂開來分別進行管理,而且各分工管理的部門職權不清和缺乏協調,嚴重影響了流域管理的績效。作為水利部的派出機構,七大流域管理機構在很長時期主要承擔水利建設和防洪的技術咨詢工作,其地位相當于國外流域管理機構之中“協調的流域理事會”,只有部門協調、政策建議、監督調查等職能,不具有任何實際的管理和控制職能[5]。但是在隨后《水法》的實施及機構改革中,流域管理機構的職能逐漸向規劃和管理過渡,演化為“規劃和管理的流域委員會”[6],擁有規劃和標準的制定權、管理權兩項職能,這為在法律上確立流域管理機構的地位奠定了基礎。

2 流域管理與行政區域管理相結合的體制(1998—2010 年)

20 世紀90 年代以來,我國經濟和社會迅速發展造成嚴重的水短缺和水污染,行政區域管理體制的弊端日益顯現,以流域為單位對水資源利用和保護實行綜合管理被提上日程,流域管理機構開始在規劃編制、水量分配、水質監測等方面發揮一定作用。為適應這一客觀形勢和現實需要,我國先后制定或修改了水事四法和一些流域管理行政法規,使我國流域水管理體制發生了重大變化。

2.1 防洪實施流域管理與行政區域管理相結合的管理體制

1997 年制定并于1998 年實施,之后多次修改的《防洪法》,在第5 條規定防洪工作“按照流域或者區域實行統一規劃、分級實施和流域管理與行政區域管理相結合的制度”,開創了“流域管理與區域管理相結合”的管理體制的先河。《防洪法》第8條、第10 條、第19 條、第21 條、第25 條和第39 條分別規定了水利部門和“其他有關部門”等中央和地方職能部門的職責,包括編制防洪規劃、擬定規劃治導線、防汛抗洪等;同時也規定了七大流域管理機構的“防洪協調和監督管理職責”,即編制防洪規劃、擬定規劃治導線、管理河道湖泊、組織營造和管理護堤護岸林木、防汛抗洪。這是法律首次授予流域管理機構一定的行政管理權,也是首次確立流域管理作為防洪管理體制組成部分的地位。然而政府職能部門和流域管理機構的職責規定不明,比如根據《防洪法》第10 條的規定,負責編制七大水系防洪規劃的部門有國務院水利部門、有關部門和有關省份政府等,但是會同編制的“有關部門”不清不楚,這些共同編制部門之間也沒有明確的事權和責任劃分。

2.2 水資源利用和保護實施流域管理與行政區域管理相結合的管理體制

作為水資源利用和保護的基本法,2002 年修訂的《水法》改變了原法確立的區域管理體制,規定“流域管理與行政區域管理相結合”,確立了流域管理作為水資源管理體制之一部分的地位。《水法》第17 條、第32 條、第45 條一方面規定了中央政府職能部門、地方政府及其水利部門的職權,包括編制重要江河、湖泊的流域綜合規劃,擬定重要江河、湖泊的水功能區劃等;另一方面賦予了流域管理機構編制流域綜合規劃、批準流域水量分配方案和制定年度水量分配方案和調度計劃、擬定水功能區劃、核定水域的納污能力、監測水功能區的水質狀況等多方面的職權。《水法》在賦予流域管理機構規劃職能的同時,明顯強化了其水資源管理職能,也是目前關于流域管理機構職權最集中的法律規定。然而根據上述規定,中央和地方水利部門與流域管理機構的許多職責是共享的,比如縣級以上地方政府水利部門與流域管理機構都有制定年度水量分配方案和調度計劃、核定水域的納污能力、監測水功能區的水質狀況的職責,但是沒有明確相互之間如何進行分工與協作,實踐中也發生了職責重疊、交叉,甚至矛盾和沖突。比如淮河水利委員會及其上級部門水利部與國家環境保護總局在排污總量控制方面發生的管轄權爭議,造成不良國際影響的松花江水污染事件等,都暴露出管理職能分散和不明確導致流域管理的低效[2]。

2.3 水污染防治實施行政區域管理體制

作為全國水污染防治的基本法律,經過1996年、2008 年兩次修正的《水污染防治法》有進步之處,其第19 條、第26 條、第63 條詳細規定了中央和地方政府職能部門的職責,也明確規定流域水資源保護機構享有審批排污口設置、監測省界水體的水質、協商有關省份政府劃定飲用水水源保護區等職權。然而該法仍然實行“環保部門統管與其他職能部門分管相結合”的區域管理體制。根據第8 條的規定,中央、省、市、縣每級水污染防治的監督管理部門有9 個,分別是環保部門、交通部門的海事管理機構、水利部門、國土資源部門、衛生部門、建設部門、農業部門、漁業部門,以及七大流域水資源保護機構,從而由“六龍治水”演變為“九龍治水”。然而根據《水污染防治法》第12 條、第16 條、第20 條、第28 條、第29 條、第63 條的規定,這“九龍”之間在許多事宜上的職責是共享、交叉的,包括制定流域水環境質量標準和水污染物排放標準,編制重要江河、湖泊的流域水污染防治規劃,制定重點水污染物排放總量控制指標,建立重要江河、湖泊的流域水環境保護聯合協調機制,實施流域環境資源承載能力預警,劃定飲用水水源保護區。如此,中央多個職能部門之間、中央職能部門與省級政府之間、中央職能部門與流域管理機構之間都存在權責不明的情況。

在《水污染防治法》的框架下,環保部與發改委、水利部、住建部2008 年聯合出臺《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規劃(2006—2010 年)》,并由中央政府對規劃實施進行資金和項目支持。地方人大也針對水污染防治和水質保護進行了區域分散立法,比如江蘇省人大常委會通過《江蘇省長江水污染防治條例》,廣東省人大常委會通過《廣東省珠江三角洲水質保護條例》,但是受制于現行立法規定和行政管理體制,都是由地方政府和職能部門主導實施區域管理,沒有統一的水質管理機構。作為水污染防治主體的環保部門,沒有設置流域性管理機構;在防治流域水污染方面負有重要職責的流域水資源保護機構,雖然是水利部、環保部共管,卻主要由負責水資源利用的水利部主管。為了加強中央對地方的環保執法監督,環保部2008 年全面組建“區域督查中心”,即華北、華東、華南、西南、西北和東北督查中心,承擔包括水污染防治在內的環保督查工作,然而并未改變水污染防治區域管理的體制,環保部門的“統一管理”未能實現。

2.4 水土保持實施行政區域管理體制

水土保持是保護流域水資源和生態系統的重要工作[7],經過2009 年、2010 年兩次修訂的《水土保持法》也有進步之處,①在第11～14 條、第25 條、第30 條、第42 條詳細規定了中央和地方政府職能部門的職責,包括組織水土流失調查并公告調查結果、劃定并公告水土流失重點預防區和重點治理區、編制水土保持規劃、審批生產建設單位編制的水土保持方案、水土保持重點工程的建設管理、對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查、水土保持監測、對水土保持情況進行監督檢查等。②在第5 條規定七大流域管理機構“在所管轄范圍內依法承擔水土保持監督管理職責”,然而其具體“管轄范圍”只有兩項,即第29 條規定的“對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查”,第43條規定的“對水土保持情況行使國務院水行政主管部門的監督檢查職權”,而且還是與水利部門共享的。最大的問題是,該法仍然維持水利部門主管與有關部門分管相結合的區域管理體制。

3 流域管理機構與政府機構改革(2011 年至今)

流域管理與區域管理相結合的管理體制以區域多部門分散管理為主,與流域綜合管理還有很大距離。近年來,尤其是建立最嚴格水資源管理制度的2011 年中央一號文件(《關于加快水利改革發展的決定》)實施以來,我國以流域綜合管理為目標,進行流域水管理體制特別是流域管理機構的改革。2012—2013 年,水利部會同環保部等多個部門編制的七大流域綜合規劃(2012—2030 年)先后獲得國務院批復。這些政策文件有很多創新和發展,例如七大流域綜合規劃明確提出,流域綜合管理到2030年基本實現或全面建成。另外,河長制的推行、環境監管體制改革、國務院和地方政府機構改革也對流域水管理體制產生了不同影響。

3.1 流域管理機構改革強化流域管理

我國除了在七大水系設立流域管理機構,實行區域管理為主、流域管理為輔以外,省內流域則普遍實行行政區域管理。但是近些年來,在中央政策和文件的引導下,很多流域通過改革,不斷探索建立和完善適合自身的流域管理機構。較有代表性的改革成果是,屬于七大水系的太湖流域和珠江流域管理機構的改革;在七大水系管理機構之外,遼寧省內的遼河干流流域、云南省昆明市的滇池流域、新疆的塔里木河流域、甘肅的石羊河流域等先后設立了專門的流域管理機構。

3.1.1 太湖流域管理局對水質、水量進行“小綜合管理”

2011 年,我國首部流域綜合性行政法規《太湖流域管理條例》頒布實施,這是我國流域管理體制改革的標志性成果。該條例規定了流域管理的原則、體制、機構及其職責、管理制度、法律責任等,尤其是較為詳盡地規定了中央、流域、地方三級管理機構和部門的職責。根據該條例第4 條、第16～19條、第21 條、第25 條、第38 條、第42 條、第58 條的規定,太湖流域實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。太湖流域管理局對水量、水質實行相對統一的管理,在水資源保護、水污染防治、水域和岸線保護、執法監督檢查等方面承擔職責。其中有些職責與流域內的滬、蘇、浙3 個省市政府水利部門、環保部門等共享,比如制訂水資源調度方案,下達調度指令,核定流域湖泊、河道納污能力,制訂岸線利用管理規劃,建立統一的太湖流域監測信息共享平臺等。《太湖流域管理條例》作為全國唯一的跨省流域綜合管理立法,強化了流域管理機構的職權,加強了其與省份政府及其職能部門的合作,一定程度上打破了區域管理與流域管理的分野,為多部門協同治理提供了平臺[2],也使太湖污染治理取得了較好的成效,水質得到一定程度的改善。然而該條例仍不是真正意義上的流域綜合立法,它仍然存在以下問題:①流域管理局的很多職能是與省份政府職能部門共享的,沒有明確如何共享和分工;②流域管理局缺乏強制性的行政執法權,難以貫徹落實涉及全流域的重大決策,水事利益協調難度大;③存在監測分散和信息分散等弊端。

3.1.2 遼寧省內的遼河保護區管理局對干流流域實施綜合管理

遼寧省人大常委會2010 年通過的《遼河保護區管理條例》,在整個遼河干流設立遼河保護區,保護對象是遼河干流水體、濕地和珍稀野生動植物資源。省政府依據該條例成立了遼河保護區管理局,對遼河保護區實行集中統一的監督管理和行政執法,進行以流域管理為主、區域管理為輔的體制改革。這是中國首次出現的河流“劃區設局”,原來分散在省水利廳、環保廳、交通廳等7 個部門的相關職能均劃歸遼河保護區管理局。涉及遼河干流的各市、縣參照省遼河保護區管理局成立相應的機構,實行省市、市縣遼河保護管理局雙重管理,以市縣為主的體制。遼河保護區管理局依據地方性法規享有部分行政執法權,這是超越《水法》規定的、七大水系流域管理機構所沒有的權限。有的學者將遼河管理體制稱為“跨部門、跨區域”的流域大部制管理模式,認為具有可復制性,可以應用于省內流域甚至跨省流域的管理[8],筆者認為需要進一步改革完善后才能推廣。由于遼河保護區管理局是現行體制外的產物,其法律定位并不清晰,與現有體制存在許多沖突,遼河保護區管理局的生存和運行仍面臨著許多困難,主要表現在以下幾個方面:①由于是省政府設立的事業單位,遼河保護區管理局無法與水利部的派出機構松遼水利委員會對接;②遼河保護區管理局與省水利廳、環保廳等相關職能部門的關系還沒有完全理順;③僅僅監督干流,缺乏對支流的監管權力;④遼河保護區管理局將流域管理的決策權、執法權和監督權“三權合一”,內部結構不合理;⑤法律保障不到位,有的行政執法權難以落實。遼寧省政府也認識到某些問題的存在,目前正在籌備成立遼河流域綜合執法處,并以省分管領導和水利廳、環保廳、交通廳等部門領導組成流域決策委員會,共同參與遼河流域的政策制定、規劃設計和重大項目決策[9]。如此,由一個層次的流域管理機構改革為雙層流域管理機構,可以使流域管理更加科學、有效。

3.1.3 昆明市滇池流域管理機構集中于水質管理

根據昆明市人大常委會制定的《滇池保護條例》第8 條的規定,滇池流域早在2002 年就設立了兩層流域管理機構,即昆明市滇池保護委員會和滇池管理局。前者是滇池流域綜合治理的組織領導機構,負責滇池保護、治理重大問題的研究和決策。后者在昆明市滇池保護委員會的領導下,統一協調和組織實施有關具體工作,主要職責是:行政執法協調、監督檢查;組織制定和監督實施滇池保護、開發利用規劃和綜合整治方案;擬定滇池綜合治理目標責任,對各有關縣、區和部門目標責任的完成情況進行檢查、督促和考核;組織擬定和督促執行滇池保護管理配套辦法;在滇池水體保護區內和主要入湖河道集中行使水政、漁政、航政、水環境保護等方面的部分行政處罰權,等等。該條例規定滇池管理局享有行政執法權和部分行政處罰權,是超越《水法》規定的、七大水系流域管理機構所沒有的權限。然而,作為流域決策機構的滇池保護委員會,其地位如何,組成人員等沒有明確,而且根據生態環境部2018 年發布的《中國生態環境質量狀況公報》,自條例實施以來,滇池的水質并沒有明顯改善,甚至還有惡化。究其原因,一是流域管理機構只負責水質保護,不負責用水總量控制、水量分配事宜,這種水量與水質的分割管理顯然是不科學的,不能從根本上解決流域污染問題;二是純粹依靠行政強制,缺乏市場手段和公眾參與,流域治理績效差;三是滇池是長江支流金沙江的支流,作為小流域的滇池保護與治理,只是從枝節上、邊緣處下手,在大流域管理體制未變的情況下,不可能產生實效。

3.1.4 流域管理機構改革的特點

從上述可以看出,不論是七大水系還是其他流域進行的流域管理機構改革,都非常重視管理的法治化,中央政府或地方立法機關通過制定條例,對已有的或新成立的流域管理機構進行授權,使其能夠依法履行職責。總體而言,各種機構改革模式都在一定程度上強化流域管理,弱化區域管理,但是仍然維持“流域管理與區域管理相結合的體制”,只是在結合的程度上或管理的主次上有所差異。換句話說,不再一律以區域管理為主,而是有的機構改革以區域管理為主,有的則以流域管理為主。七大水系流域管理機構的改革主要是擴大現有流域管理機構的職權,強化其職能,比如太湖流域管理局有權制訂水資源調度方案,下達調度指令,核定流域湖泊、河道納污能力,制訂岸線利用管理規劃,建立統一的太湖流域監測信息共享平臺等。黃河水利委員會根據《黃河水量調度條例》第5 條、第7 條、第12 條、第14 條、第17 條、第18 條等的規定,負責黃河水量調度的組織實施和監督檢查工作,包括與11 個省(區、市)政府會商制訂黃河水量分配方案,與11 個省(區、市)政府水行政主管部門和河南、山東黃河河務局以及水庫管理單位會商制訂年度水量調度計劃,制訂并下達月水量調度方案,對龍羊峽、劉家峽等水庫組織實施水量調度,規定黃河干流水文斷面的流量控制指標等。但是這些改革基本上沒有改變區域管理為主的體制;省內流域或小流域則通過地方性法規,由省市政府或其下屬職能部門設立新的流域管理機構,實行流域管理為主、區域管理為輔的體制。比如新設立的遼河保護區管理局和滇池管理局,依據地方性法規享有部分行政執法權。就流域管理機構職能的性質而言,流域涉及的行政區域級別越高,數量越多,流域管理機構的職能越偏重技術性;反之,流域管理機構的職能越偏重行政管理性,這反映出區域管理的體制和傳統對流域管理機構的強大制約。

3.2 河長制的實施強化區域管理與科層協調

2007—2008 年,無錫、湖州、衢州、嘉興、溫州等江浙地區陸續試行河長制,黨中央、國務院2016 年10 月發布的《關于全面推行河長制的意見》使其在全國推進和實施。2017 年修訂的《水污染防治法》首次將河長制入法,但是規定非常簡略。根據《關于全面推行河長制的意見》、水利部的部署和各地河長制實踐,河長制承擔著加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、執法監管等6 項重點任務,旨在通過水陸共治、綜合整治、系統治理,改善河湖生態環境,實現河湖功能永續利用[10]。關于河長制與集中實施流域管理的機構——專門性流域管理機構的關系,《關于全面推行河長制的意見》和《水污染防治法》都沒有涉及。水利部和環保部2016 年聯合制定的《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》,對流域管理機構在河長制中的職能定位沒有明確表述,只是籠統規定“流域管理機構、區域環境保護督查機構要充分發揮協調、指導、監督、監測等作用。”水利部2017 年制定的《全面推行河長制工作督導檢查制度》,也僅是對各個流域管理機構劃分了河長制督導檢查工作的責任區域。綜合這些政策文件的規定,可以看出流域管理機構在落實河長制的過程中主要是做好督導檢查工作,發揮協調、指導、監督等作用。

從河長制的實踐來看,在中央政策引領、職能部門安排部署和地方共同努力下,全國所有河湖已經在2018 年6 月全面落實河長制,河長制的組織體系、制度體系、責任體系初步形成,已經實現了河長“有名”[10]。全面推行河長制取得了重要階段性成果,有的河湖水域岸線逐步恢復,有的河湖基本消除黑臭臟現象,有的河湖水質得到提升[11]。然而,河長制只是囿于現行科層管理體制下的工作機制創新,屬于更多地發揮行政權威的協調機制,并沒有觸及流域水資源保護和水污染防治的行政區域管理體制,是在不突破現行“九龍治水”前提下開展的科層協調[12]。而且,河長制本身存在諸多缺點,比如過度依賴“河長”,沒有調動各方積極性;職責非法定;治理目標不明確;考核問責難落實;忽視社會力量等[13-14]。有學者通過對海河流域漳河上游管理局在落實河長制作用中的案例研究,發現“流域管理機構+河長制”在一定程度上產生“1 +1 ＞2”的效果,但是不能從根本上解決流域水資源利用、水環境治理、重復監測、跨部門溝通協調、跨界糾紛的解決等問題,需要積極推進流域的綜合管理和改革[11]。如果河長制能夠在實施過程中進一步完善,從“有名”走向“有實”,必將會對小流域的綜合治理產生一些積極作用。然而,河長制或許不利于跨省份的、大流域的綜合管理,因為它透露出一種行政權依賴,強化了區域管理,會削弱七大水系流域管理機構的作用[15]。

3.3 環境監管體制改革要求在生態環保部門建立流域管理機構

國務院2015 年出臺的《水污染防治行動計劃》(俗稱“水十條”),是我國2015—2030 年水污染防治的綱領性文件,在控制污染物排放、推動經濟結構升級、節約保護水資源等10 個方面進行了全面部署。然而該計劃仍然維持水資源保護實行流域管理與區域管理相結合、水污染防治實行行政區域管理的體制,只是在第19 部分(“提升監管水平”)中籠統規定“發揮環境保護區域督查派出機構和流域水資源保護機構的作用”。2016 年開始的環境監管體制改革,拉開了在水污染防治、生態修復等環境管理領域建立流域管理體制的大幕。黨中央和國務院2016 年出臺《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》,要求開展省以下環保監測監察執法垂直管理改革試點,“積極探索按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構”。實行環境管理的垂直領導和建立流域性管理機構,可以使環保部門對流域的環境管理擺脫地方保護主義的掣肘。2017 年2 月,中央深改組審議通過《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》。2017 年11 月,環保部六大區域督查中心由事業單位轉為環保部派出行政機構,并分別更名為環保部華北、華東、華南、西南、西北和東北監督局,使其享有名正言順的行政執法權,這成為我國強化流域水環境管理的重要標志。中共中央、國務院2018 年6 月發布的《關于全面加強生態環境保護,堅決打好污染防治攻堅戰的意見》,要求“全面完成省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革”“加快組建流域環境監管執法機構”。這些政策文件和相關改革成果,為《水污染防治法》《水土保持法》修訂并建立流域管理與區域管理相結合的管理體制提供了政策依據和實踐基礎。

3.4 國務院與地方政府機構改革優化多部門區域管理

2018 年正式開始的國務院和地方政府機構改革,將一些職能相近或交叉的涉水機構進行重組,推動我國流域水管理體制發生較大變革。根據機構改革方案和成果,中央和地方由自然資源部門、生態環境部門、應急管理部門、水利部門分別負責流域資源管理、流域生態環境和污染防治管理、流域應急管理、水資源利用和水利工程管理,加上維持原職能的交通部門、城建部門、流域管理機構,仍有“七龍治水”。這次機構改革也有利于理順職能部門的職責,比如水利部的部分職能(編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責等)劃轉給新成立的生態環境部,一定程度上解決了水功能區劃與水環境功能區劃重疊的問題。然而這次機構改革與真正的“大部制”還有距離,流域綜合管理要求加強多部門分工協作,同時水事四法和其他有關法律法規也需要相應修訂。比如《防洪法》第8 條、第10條、第39 條規定的防洪主管部門和國家防汛指揮機構及其職責等,都需要進行修改。

4 結語

我國流域水管理實行流域管理與區域管理相結合的體制,或者更準確地說,水事四法和管理實踐將流域水管理劃分為水資源利用和保護、水污染防治、防洪、水土保持等多項事宜,分別由水利部門或環保部門主管或分管,或者實行流域管理與區域管理相結合的體制,或者實行區域管理體制。另一方面,由于立法對流域管理機構的職能和權責規定不明,加上區域管理的強勢地位,在水資源利用、保護和防洪實踐中形成了以區域管理為主、流域管理為輔的體制,分為中央政府及其職能部門、流域管理機構、地方政府及其職能部門三級。其中流域管理機構與地方政府及其職能部門之間的關系,是流域管理的重點和難點。近些年來進行的流域管理機構改革,特別是在省內、市內的小流域設立和運作的流域管理機構,在一定程度上突破了區域管理為主、流域管理為輔的體制,流域管理機構的職能有所加強,流域綜合管理的趨勢有所強化,但是機構改革的成效受到流域水資源特點、生態環境狀況、政治制度、管理體制等多方面因素的影響和制約。河長制的推行、環境監管體制改革、國務院和地方政府機構改革使區域管理與流域管理分別有所加強或優化。然而某些政策和改革措施之間,比如河長制的實施與流域管理機構的改革之間缺乏有機統籌,致使流域管理機構與區域管理部門之間缺乏有效的銜接和配合,甚至發生“反作用”。因此,流域管理與區域管理有機結合的系統管理體制還沒有形成,需要進行進一步的變革和發展,包括修訂水事四法、實施流域綜合管理、完善河長制、加強部門協作等。