“三權分置”視角下的農村土地流轉研究

李建平

（隴西縣農村合作經濟經營服務站，甘肅 隴西 748100）

我國經濟高速發展依賴于國家改革開放政策，按著紅手印的“秘密協議”成為引爆農村改革的起點，農村土地制度改革進入了家庭聯產承包責任制時代。但隨著國家政策轉向和經濟快速發展，農業和農村的發展停滯不前，“三農”問題越來越嚴重，成為了實現我國現代化的短板，這些問題倒逼各級政府不得不面臨農村改革的難題。近年來，關于農村改革已經出臺諸多政策和措施，并在2014 年首次提出了實施“三權分置”、加快農村土地有序流轉的指導思想，各地響應黨的號召，開展了一系列農村土地流轉模式創新實踐。本文以“三權分置”視角剖析了各地農村土地流轉模式，探討創新有益的做法，剔除不足并分析原因，并提出科學合理應對措施與防范機制，對于農村土地產權制度改革順利推進，具有重要的理論借鑒和實踐參考。

一、農村土地流轉模式實證分析

（一）土地互換

新疆沙灣和重慶江津具有互換模式代表性。

1.新疆沙灣模式[1]。新疆沙灣縣四道河子鎮下八戶村農戶自2004 年起，將原來分布各處零散的土地，運用互換模式集中耕地10 368 畝，通過耕地規模化耕種經營手段，實施節水滴灌農業技術推廣應用，使得農業高新節水技術在全縣得到全面推廣。下八戶村在實施耕地互換流轉后，該村耕地凈增加400 畝，農民年人均增收347 元。

2.重慶江津模式[2]。2007 年9 月，重慶市江津區在全區范圍內開展了以農村建設用地置換為主要內容的農村土地制度改革試點，4 000 多畝農村建設用地，經過人工復墾，已經全部成為了適宜農作物生長的耕地，為城市建設用地提供了必要的指標。重慶江津互換模式成功之處在于：建設用地實現了農村與城市聯動，將農村減少與城市增加建設用地面積形成了良性互動，簡單地農村建設用地置換啟動了農村土地產權制度改革的浪潮；政府實施政策引導、市場主體培育、產業扶持等多個方面的農村土地流轉措施，土地流轉使用效益提高的同時，社會效應反映良好。

（二）農村土地出租

安徽小崗模式[3]是農村土地出租的典型。

小崗村2012 年有村民小組23 個、3 823 人，村集體承包面積8 732 畝，種植業收入占居民收入的50%以上。依據“小崗村發展合作社”架構集中出租土地，實施股份化方式運作，合作社資本金總額為305 萬元，小崗村持股為10%，滁州市糧食局持股為5%，上海大龍畜禽養殖有限公司所持股份額為85%，全村有3 000 畝土地實現了流轉，流轉土地中以出租方式流轉的土地面積達到了51.9%。小崗村出租流轉后的土地主要用于經濟作物種植、引入工業企業、發展農村公益事業等方面。

（三）農村土地轉包

農村土地轉包模式是全國農村土地流轉面積最大的流轉形式，重慶忠縣[4]流轉轉包模式極具代表性。

重慶忠縣積極引導市場潛在農地流轉主體，到2008 年6 月，全縣已經有1.56 hm2農村土地實現了流轉，其中轉包0.87 hm2，占全縣流轉面積的55.86%。忠縣引進的15 家龍頭企業租賃5 347 hm2土地，農民得到了土地經營權流轉的費用，部分流轉土地后的農戶還可在企業從事勞務取得工資性收入，全縣流轉土地戶均收益達806 元，企業增利的同時農民實現了增收。

（四）入股

農村土地入股流轉模式是農戶使用土地承包經營權入股，廣東南海模式[5]具有代表性。

廣東南海村集體在1992 年將土地折成股份后分配給村民，村級土地股份合作組織以土地折成股份吸收村民成為合作成員，村集體取得了土地承包經營流轉權，村民變成股東獲取股利收益。南海已經流轉了90%以上的村集體建設用地，占村級總土地面積的30%左右。2007 年，“南海模式”通過土地股份合作組織拓展經營范圍，創造性地以集體建設用地參與土地國有化，全體村民、村級組織以股東身份共同分享土地增值收益。

二、“三權分置”視角下的主流農村土地流轉模式演變

原有的家庭承包經營權歸農戶、土地所有權歸村集體所形成的“兩權分離”體系，已經難以在產權制度時期為“三條底線”提供有力保障[6]。全國在實踐中探索出的農村土地流轉創新模式，為中央推出農地“三權分置”改革提供了素材，既是對當前農村產權制度改革創新問題中土地流轉的現實回應，也是我國農村集體土地實施“三權分置”的必然選擇。當前主流的土地流轉模式改革創新是否符合現實需求，直接關系到“放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，……”[7]。結合全國農村土地流轉模式創新實踐，可以將現行主流的農村土地流轉做法歸納為以下四種模式。

（一）租賃與轉包

租賃是將部分或全部土地經營權在具體時限內租賃給新的經營主體；轉包是土地承包經營權在具體時限內由家庭承包農戶流轉給其他農戶。出租和轉包兩種農地流轉方式，是“兩權分離”思維模式下《農村土地承包法》依法保護農民財產權益的萬全之策，而在新的形勢下，中央文件已經決心放開農村土地經營權主體范圍，建議實踐中可以將農地出租與轉包的流轉形式合二為一。

（二）互換

承包農戶自愿互換土地地塊、承包權、經營權。土地互換這一傳統流轉形式應怎樣發展，從“三權分置”改革視角看值得思考。首先，農戶在粗放經營前提下，基于方便耕作的需求在本集體內雙方自愿互換土地地塊、承包權、經營權，是符合農村生產發展實際，但這種方式流轉對于提高土地利用效率作用不大。其次，互換流轉方式雖以本集體內成員為前提，但仍然是改變了原有農戶承包的關系。再次，互換流轉方式在法律政策規定上無須征求發包方意見，且農戶之間的土地互換流程往往比較隨意，現實中互換流轉方式糾紛較多。建議互換流轉的土地必須予以公示，否則法律不予承認。

（三）入股

這是村集體依然擁有所有權、承包戶持有承包權不變的前提下，將自己經營權折價以持有股份方式后讓渡給經營實體，實行股份化經營、按股承擔風險和收益。受國家對農業發展政策利好的影響，全國最初級的土地入股流轉應是“保底+分紅”[8]方式，大多數還沒有真正實現利益均享、風險共擔的股份化經營。

入股流轉方式是農戶為獲得農地財產性收益，將土地經營權提供給新型經營主體并委托其進行管理經營，新型經營主體可選擇流轉或自主經營。國內有學者認為入股流轉方式是實現農業現代化的合適方式[9]。但筆者認為入股流轉方式局限性應值得重視：第一，入股流轉方式是以本區域內存在適合經濟發展的合作社或農業龍頭企業為前提，而在中西部經濟欠發達且社會保障功能相對薄弱地區顯然是不切實際的；第二，入股流轉方式會形成農戶與農業經營者結成利益共同體，農民就須承擔市場、經營等多種風險。

三、農村土地流轉存在的主要問題

（一）部分創新模式擅自改變農地用途

國家為了保障糧食生產安全，耕地保護實施了最為嚴格的政策，但部分地區在農地流轉后被擅自改變了用途而成為非農用地，這樣的農地流轉做法悖離于國家土地承包經營權流轉政策與法制精神。農地流轉的用途發生變化，現實中實際表現主要為：一是農用地被流轉成為了非農建設用地。如重慶忠縣耕地流轉和廣東南海模式流轉土地非農建設用地現象十分突出；二是以非糧化為目的農用地流轉。如重慶忠縣在流轉土地后，種糧田改變為非種糧田變化率在2004 年時為9.47%，到2007 年變成了16.49%[10]。

（二）現行法律限制農地流轉

1.農地經營權流轉。一是實踐中無法區分經營權是物權還是債權，“三權分置”改革難以為繼。土地經營權在《農村土地承包法》中是以債權方式保護的，那么在農村土地管理實踐中土地經營權究竟是用物權還是債權方式進行流轉？如果站在《農村土地承包法》角度，土地經營權屬于債權，所有的農地經營權流轉行為實質上均為土地租賃，承租者（承包經營權人）失去了轉讓和抵押土地的權利。二是限制了農地流轉主體。現行的法律對農地流轉主體有明確限制。三是限制了農地流轉用途。從國家的法律法規規定來看，農地流轉后的用途具體、明確，沒有模糊空間，并且不得擅自改變原有的農業用地屬性。四是限制了農地流轉期限。農地流轉后的期限在30—70 年，它在《物權法》與《土地承包法》及中央政策中都作了明確規定，但在當前農村土地產權制度改革的形勢下存在的合理性值得研究。

2.宅基地使用權的流轉。農村宅基地在“三權分置”下要順利實現使用權流轉，它的物權法律屬性要符合《土地管理法》相關規定，同時新的《土地管理法》還鼓勵將閑置宅基地和閑置住宅盤活利用，屬于國家對宅基地使用權的流轉政策性的表述，在農村現行實踐中，這種模糊的規定限制了農民流轉宅基地，導致了宅基地使用權的物權屬性幾乎喪失殆盡。

3.農村集體建設用地（宅基地除外）。農村集體經濟組織所有的建設用地，應依據《土地管理法》有關規定進行依法登記后，經村級民主決策程序及2/3 以上成員同意的情況下，可以實現農村集體建設用地使用權流轉，但各地實際操作細則尚未出臺，給農村集體建設用地流轉帶來了困難。

（三）土地流轉中農民利益保障難

國家再三強調農地經營權流轉不得損害農民土地承包權益，但被無端侵權的現象屢禁不止：一是流轉土地具有強制性，部分地方有的部門主導了土地流轉各個重要環節（如合同簽訂）。二是國家倡導農村土地流轉是為了推動土地規模化經營，進而實現鄉村振興戰略，讓流轉戶共享城鄉經濟一體化發展給土地流轉帶來的額外效益。但農村土地流轉實際情況是租費普遍較低，以筆者所在的甘肅省隴西縣為例，中等農地的租金普遍400 元～600 元/畝/年。農民獲得的實惠僅限于眼前，難以分享因農村經濟高速發展所帶來的土地增值而增加的額外收益，甚至有些地方還沉迷于農地“反租倒包”謀取差價。三是流轉收益穩定性差，部分農業企業或承包大戶不能完全按照簽訂合同時的承諾及時兌現租金，每當農民及時要求兌付租金時，他們總以各種理由拖延甚至拒絕，甚至有的神奇失蹤，農地流轉收益保障執行力差。

（四）承包企業經營風險

承包土地規模經營的企業，生產經營運作風險遠甚于農戶承包經營。其典型特征是：一是自然災害頻發。經常且突然發生的自然災害，給農業生產經營帶來難以估量的損失。二是市場風險深不可測。如中國網絡上流行的熱詞：“蒜你狠”“豆你玩”“油他去”“姜你軍”“蘋什么”“鴿你肉”，就是源于農產品價格的大起大落而催生的市場風險。

（五）農民對土地流轉積極性不高

土地承包經營權流轉的主體是農民，在全國相當一部分地區，農民視土地為其生存保障。此外，現實生活中的諸多因素也強化了農民的戀土情結，再加上各級政府對土地流轉的宣傳力度不足，造成農民寧肯土地沒有多大收益也不肯放棄。

四、農村土地流轉創新的對策

（一）實踐中完善農地流轉用途

糧食安全保障應該是基本國策。隨著農地流轉機制和模式創新，應高度重視農地流轉用途管制創新發展。一是完善耕地保護機制。各地應在實踐中運用行政規劃、市場調節等手段不斷完善耕地的保護機制，保障糧農生產者應得的經濟補償。二是適度放寬土地的農業用途。在確保糧食安全的前提下，建議將果樹、大棚等視作農作物種植；畜禽、水產養殖與土地農業用途等同。三是耕地保護實施追究責任制。建立健全地方政府是耕地保護第一責任人制度，防范和制止成為違法占地的幕后推手。筆者建議實行耕地行政問責制，對違法違規占地案件及行為屢禁不絕的，應追究地方政府領導者責任。

（二）完善農村土地流轉立法體系

隨著全國農村土地流轉機制的不斷創新和發展，農村土地流轉的相關法律法規及司法解釋難以適應農地“三權分置”改革進程和工作力度，迫切需要進一步厘清農地流轉實踐中集體、承包戶、新型經營主體的“三權”權利邊界，在此基礎上做好已有涉農法律法規修訂與完善工作。

1.建議制定《農村土地流轉法》。以《農村土地承包法》與《農村土地承包經營權流轉管理辦法》為基礎，對現行的《物權法》等相關法律進行修訂完善，依法確認“三權分置”制度下土地經營各方的權利和義務，設立經營權的取得條件、變更和消滅方式，賦予農民財產權益的權能內涵，擴大經營權流轉主體范圍，規定經營權人農業用途土地的范圍。

2.修訂《房地產管理法》。建議重新修訂《房地產管理法》，制定出能適應城鄉統一的房地產管理方面的法律，明確城鄉房地產在用地、價格、評估、申報、轉讓、抵押、租賃、權屬等方面制度，規范農村土地流轉。

（三）進一步強化農村土地產權制度改革

以“還權賦能”作為抓手，構建一個全新的農村產權體系。

1.創新農村土地流轉機制。積極穩妥推進農地流轉市場化體系建設，依據貴州省普定縣經驗，建議在全國范圍內建立起多層次的農村綜合產權流轉交易市場（包括農村土地流轉）。首先探索建立全國統一的農村綜合產權流轉交易市場規則，利用市場機制合理確定農村土地流轉交易價值。其次，培育農地流轉中介組織。通過政府招商、市場引進、商家自薦等多種形式，全力引進農地流轉機構，為農村綜合產權流轉交易市場提供交易信息。

2.加快形成農村土地流轉的多元化格局。以農地“三權分置”改革為導向，全力推進模式多樣的農村土地流轉，擴大經營權流轉主體成員參與多種形式的農地流轉。同時，還應引導農戶使用合同示范文本實現直接流轉農地（自己流轉）或者間接流轉農地（委托流轉）。對于農戶委托流轉，要完善書面委托法律文書、明確委托方權限。

（四）強化農村保障體系建設

逐步建立同當前農村經濟發展相適應地農村社會保障體系，營造和完善農村社會保障法制建設環境，使農民依賴土地保障思想逐步向農村現代保障方式轉變。同時建議各級地方政府每年從土地出讓金中安排若干比例的專項資金，建立起失地農民養老保險基金制度。

五、結語

完善農村土地“三權分置”制度架構，是推動農村土地有序流轉，加快實現農業生產專業化、社會化、組織化的必由之路。現階段農村土地流轉中還存在著法律制度掣肘、市場運營風險、農戶理念落后等諸多困難與問題，需要政府及時介入，建立健全有利于農村土地有序流轉的法律制度，引入高質量、多層次經營主體參與農村土地流轉。