公司登記的現實問題與改革建議

孫有強

（中國石化企改和法律部，北京 100728）

自2014 年2 月7 日國務院發布《注冊資本登記制度改革方案》以來，我國公司登記制度改革碩果累累，逐步確立了登記、備案、公示三足鼎立的管理格局，為方便大眾創業、促進公司繁榮和經濟發展發揮了積極作用。在公司登記實踐中，從作為登記管理相對人的公司角度來看，仍然面臨一些現實的、具體的問題和困難，亟待加以研究解決。

1 公司登記的現實問題

1.1 經營范圍登記問題

《中華人民共和國公司登記管理條例》（以下簡稱《公司登記管理條例》）第46 條規定：“分公司的經營范圍不得超出公司的經營范圍。”《企業經營范圍登記管理規定》第3 條規定：“企業的經營范圍應當與章程或者合伙協議規定相一致。” 在實踐中，登記機關要求分公司登記的經營范圍與總公司登記的經營范圍表述必須一致，總公司登記的經營范圍與章程規定的經營范圍表述必須一致，導致企業經營范圍登記面臨難以克服的困難。以某大型石油化工公司為例，其下屬眾多分公司經營石油、天然氣勘探、開發、加工、儲運、銷售等業務，絕大部分產品屬于危險化學品，需要依法取得相應的許可證，登記機關按照許可證核準的許可經營范圍進行登記。這些許可證核準的許可經營范圍按照《危險化學品目錄》表述。2015 年國家安全生產監督管理總局等十部門公布的《危險化學品目錄》包括2828 種危險化學品。因此導致下列問題：一是總公司營業執照難以容納所有分公司登記的經營范圍；二是總公司章程有關經營范圍的表述過于繁雜、凌亂。

1.2 備案事項實質審核問題

根據《公司登記管理條例》第36 條、第37 條、第41 條的規定，公司章程（包括修正案）、董事、監事、經理、清算組均為備案事項。但實踐中各登記機關對上述備案事項進行實質審核，有的要求公司章程使用登記機關編制的示范文本，有的要求董事、監事必須達到章程規定的人數，不符合要求的不予備案。

1.3 法定代表人簽字問題

根據《公司登記管理條例》第40 條、第48條、第49 條的規定，以及地方登記機關的要求，分公司變更登記（包括名稱、經營場所、負責人、經營范圍）、撤銷變更登記、注銷登記，公司章程或修正案、董事、監事、經理備案，都應當提交公司法定代表人簽署的《申請書》。這些要求有助于登記機關及其工作人員防范登記錯誤風險，對小公司來說可能不是問題。但是，對于分公司數量多、分布地域廣、經營范圍寬、涉及變更登記和備案的事項繁多的大型公司來說，法定代表人在相關《申請書》上簽字的工作量太大、負擔過于繁重。大型公司（尤其是上市公司）一般有相應的內控制度，內部權限劃分明確，無論分公司變更、注銷登記，還是公司章程、董事、監事、經理備案，均有相應的決策程序，事無巨細地要求法定代表人在相關《申請書》上親筆簽字，既影響公司決策效率，也影響登記、備案 效率。

2 問題的根源分析

2.1 法律制度層面

公司在登記方面遇到的現實問題和困難往往都有法律制度層面的根源，其中既有立法技術（包括語言邏輯）方面的不足，也有登記管理目標設定方面的偏差。以公司經營范圍為例，它以公司章程和營業執照為主要載體，在營業執照上體現為經登記機關核準的、經營范圍項下的具體經營項目，在公司章程中體現為經營范圍條款的具體表述。在現有法律制度體系中，從法律、行政法規、部門規章三個層面來看，對公司章程和營業執照有關經營范圍的規定呈現出從相互關聯到具體內容必須完全一致的變化。《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）第12 條規定：“公司的經營范圍由公司章程規定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經營范圍，但是應當辦理變更登記。”《公司登記管理條例》第46條規定：“分公司的經營范圍不得超出公司的經營范圍。”《企業經營范圍登記管理規定》第3條明確規定：“企業的經營范圍應當與章程或者合伙協議規定相一致。”

根據上述規定，登記機關在實踐中嚴格要求公司營業執照核準登記的經營范圍內容必須與公司章程經營條款中的經營項目內容完全一致。從公司運行的實踐看，這種要求很不合理，具體理由如下。一是導致登記與備案界限不清。從法律效力角度來看，公司章程（包括修正案）的內容屬于備案事項，營業執照所載經營項目屬于核準登記事項。公司章程規定的經營范圍體現了股東對公司經營范圍的預先規劃，屬于意思自治范疇；作為登記管理機關的市場監督管理部門對經營項目的核準登記屬于行政管理范疇，強求二者內容一致，勢必造成登記管理機關行政管理權越界干預公司意思自治權利。二是影響公司運行效率。從實際操作的角度來看，公司章程的修改須通過董事會、股東會審核審批程序，需要保持相對穩定；而公司實際從事的經營項目隨市場環境的變化而變化，在效率上有更高要求。強求公司章程規定的經營范圍與營業執照登記的經營項目保持一致，不僅影響公司運行效率，也給公司增加了額外的負擔。三是不符合時間邏輯。從時間角度來看，公司章程規定的經營范圍形成在先，營業執照登記的經營項目形成在后。如果要求在先事項必須與在后事項保持一致，意味著在后事項可以改變在先事項，無異于讓今天回到昨天。

除上述法律制度之外，登記機關核準公司營業執照所載經營范圍具體表述的主要依據還包括《國民經濟行業分類》《危險化學品目錄》等標準或規范。這些標準或規范均有各自不同的邏輯體系，相關表述在各自的邏輯體系內是協調、自洽的，但如果同時集中在同一個營業執照或章程中，則會出現邏輯混亂、繁簡失當、篇幅過長等問題。

雖然市場監管總局辦公廳發布的《關于落實“證照分離” 改革全覆蓋試點在自由貿易試驗區開展市場主體經營范圍登記規范化工作的通知》（市監注〔2019〕66 號）、國家發展改革委辦公廳和市場監管總局辦公廳發布的《關于進一步規范招標投標過程中企業經營資質資格審查工作的通知》（發改辦法規〔2020〕727 號）分別在公司經營范圍登記改革、招投標中營業執照所載經營范圍認定方面有了新的突破，但有關措施仍難以解決公司在經營范圍登記上面臨的實際困難。

2.2 登記機關層面

導致公司登記遇到的現實問題和困難的根源，既有登記機關過于注重防范自身風險致使登記管理目標偏離方面的原因，也有從事登記工作的相關人員理解和執行法律制度水平不到位方面的原因，這些原因相互交織，最終導致登記效率降低、公司負擔沉重。

有的地方登記管理機關對作為登記管理相對人的公司施加了法律制度規定之外的義務和負擔。比如，要求法定代表人在申請備案的公司章程上親筆簽字，這種做法貌似嚴謹，實則多余、過分。根據《公司法》第37 條、第60 條、第65條、第99 條的規定，有限責任公司章程修改事宜由股東會決定；一人有限責任公司章程由股東制定；國有獨資公司章程由國有資產監督管理機構制定或者由董事會制定報國有資產監督管理機構批準；股份有限公司章程修改事宜由股東大會決定。一言以蔽之，制定、修改公司章程屬于股東層面的權力。股東、股東會、股東大會有關制定、修改公司章程的決定、決議才是最根本、最直接的決策依據，要求董事長在公司章程上簽字意味著董事長應當對公司章程負責，事實上給董事長強加了不應有的工作負擔和風險。

有的地方登記管理機關工作人員法律知識、業務水平有限，導致公司登記拖延、受阻。在某國有獨資公司申請注冊資本變更登記的過程中，登記管理機關現場經辦人員指出，雖然代行出資人職責的國有資產監督管理機構出具的關于該公司變更注冊資本的批復明確了注冊資本變更后的具體金額，但核增金額與原登記的注冊資本金額之和，與變更后的注冊資本金額不符，因此拒絕受理，并要求該公司協調國有資產監督管理機構重新出具批復文件。但根據《公司法》第26 條“有限責任公司的注冊資本為在公司登記機關登記的全體股東認繳的出資額” 的規定，上述國有資產監督管理機構的批復明確該公司變更后的注冊資本金額即可，其余內容并非注冊資本變更登記的實質性障礙。

2.3 公司自身層面

對登記法律制度、登記機關寄予厚望的同時，也毋庸諱言公司自身層面的問題根源。很多公司將登記申請看作單純的事務性工作，對公司登記作為公司治理的重要環節、登記申請所需專業知識和組織協調能力缺乏足夠重視，在崗位設置、人員力量配備方面均有不足，有些具體工作人員缺乏應有的自覺性、積極性，公司登記申請工作隊伍力量整體偏弱。

在公司登記法律關系中，作為管理者的登記機關與作為被管理者的公司屬于同一個矛盾的兩個方面：前者是法律制度的執行者、登記法律關系的主導者，是矛盾的主要方面；后者是法律制度的遵守者、登記管理措施的服從者，是矛盾的次要方面。矛盾的主要方面和次要方面相互作用，相互促進。如果公司中從事登記申請的人員隊伍素質不高，就難以深入思考具體登記工作中的問題、探究問題的根源、提出行之有效的改進建議，也難以與登記機關的工作人員進行深入的溝通交流，共同促進公司登記工作的改革發展。

3 公司登記的改革建議

3.1 修改經營范圍登記相關規定

從法律制度層面來看，應當嚴格區分公司章程、營業執照在經營范圍方面的功能和定位，不應當強制要求二者表述完全一致。建議：

第一，將《公司法》第12 條（“公司的經營范圍由公司章程規定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經營范圍，但是應當辦理變更登記。公司的經營范圍中屬于法律、行政法規規定須經批準的項目，應當依法經過批準。”）修改為：“公司的經營范圍由公司章程規定。公司實際從事的經營項目應當依法登記。公司實際從事的經營項目中屬于法律、行政法規規定須經批準的項目，應當依法經過批準。”

第二，將《公司登記管理條例》第46 條規定的“分公司的經營范圍不得超出公司的經營范圍” 修改為 “分公司的經營范圍應當取得公司同意”。

第三，將《企業經營范圍登記管理規定》第3 條 “企業的經營范圍應當與章程或者合伙協議規定相一致” 修改為 “合伙企業的經營范圍應當與合伙協議規定相一致”，不強求公司營業執照登記的經營范圍與公司章程規定的經營范圍完全一致，只要公司章程有關經營范圍的表述在邏輯上包含營業執照登記的經營范圍即可。

3.2 章程備案調整為章程公示

公司章程規定了公司名稱、住所、法定代表人、經營范圍、注冊資本、股東姓名或名稱、股東出資、公司機構及其職權、利潤分配、解散清算等內容，不僅對公司、股東、董事、監事、高級管理人員具有約束力，也是公司之外的主體借以了解公司基本情況的主要文件。根據現行公司登記管理要求，公司章程是申請公司設立登記的必備文件，在公司設立之后章程（或修正案）報登記機關備案。

建議在《企業信息公示暫行條例》第10 條增加 “公司章程及其修正案” 作為強制公示內容。與章程備案相比，章程公示具有下列明顯優勢：一是便于外界查閱，有利于社會各界對公司進行監督；二是便于潛在的交易相對人了解公司治理結構和運行規則；三是減輕登記管理機關和公司的登記工作負擔。

3.3 減少對法定代表人簽字的強制要求

建議：分公司設立登記、注銷登記、公司備案《申請書》加蓋公司公章，可用法定代表人簽名章代替親筆簽字；分公司變更登記《申請書》可加蓋分公司公章，由分公司負責人親筆 簽字。