西北黃河流域生態保護理念創新及重點項目設計

（中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院），甘肅 蘭州 730070）

中國第二大河黃河全長5 464 公里，黃河從青海發源，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東等九個省區，在山東省墾利縣注入渤海。貫徹落實習近平總書記在“黃河流域生態保護和高質量發展”座談會上的講話精神，必須堅持抓住主要矛盾，以黃河上游和中游為主要地段，突出水生態、黃土高原綜合治理和大區域協同合作。本文從我國黃河流域三個區段的不同生態環境現狀和特點出發，抓住水生態和黃土高原這兩個關鍵問題，立足沿黃上游和中游各省區之間的協同治理，提出今后中長期生態保護與高質量發展的重大項目設計理念。

一、西北黃河流域生態保護與治理的特殊性

（一）黃河流域的三個區段及生態差異性

黃河流域總面積75.3 萬平方公里，上中下游的劃分區間為：上游地區：內蒙古托克托縣的河口鎮以上為黃河上游。上游河段長3 472 公里，流域面積38.6 萬平方公里，為黃河主要水源涵養、補給區和水土流失區。中游地區：河口鎮至河南省洛陽市的孟津為黃河中游，多經高山峽谷，水流迅急，坡降大，山谷極為深削，水土流失比較突出。中游河段長1 206 公里，流域面積約為34.4 萬平方公里，這一河段的西面屬于西北地區的陜西省，東面屬于山西省。下游地區：河南孟津以下的黃河河段為黃河下游，河長786 千米，流域面積約有2.3 萬平方公里，河流平緩，為黃河流域主要灌區。

（二）西北是黃河生態綜合治理的關鍵區域

本文認為，黃河西北地區包括了黃河上游的全部地區和中游的主要區域，即除去這個區域的內流河流域、長江流域之外的其他地區。這個區域主要包括三個地理區域：一是黃河上游水源涵養區，主要涉及青海省和甘肅的甘南州，基本屬于青藏高原水源涵養區；二是黃河上游主要水源補給區，包括洮河、大夏河、湟水、渭河、汾河、無定河、延河等主要支流；三是黃河流域主要水土流失區，即黃土高原地區，面積有64 萬平方公里。黃土高原是黃河流域水土流失的主要影響區域，其水土流失總面積約占黃土高原面積的70%以上。地貌特征主要以黃土塬、黃土梁、黃土峁、黃土溝等為主。從一定意義上說，治理黃河的關鍵就是治理“黃土”，黃土高原的生態環境保護和治理是黃河生態全面優化的關鍵所在。

（三）黃土高原的生態特點及其對黃河生態的影響

黃河從青海省發源，徑流到甘肅省與青海省交界的積石峽，這個流域基本屬于青藏高原區域和青藏高原與黃土高原的交匯區。這個區域的生態基本上是以自然草原、河谷和森林為主，經過多年的保護、修復和建設，生態環境基礎比較好，對黃河生態的影響也比較小。而從積石峽以下到中下游的交匯區，全長約有3 000 公里，這一地段的主要部分屬于黃土高原區，水土流失嚴重，攜帶的泥沙量占黃河流域總泥沙量的70%左右。黃土高原是中國四大高原之一，海拔800～3 000 米，是地球上分布最集中且面積最大的黃土區，總面積64 萬平方千米。因此，與黃河流域在地理位置上、水源體系上、流域關系上，最貼近的就是黃土高原。

（四）改革開放40 年的生態保護與建設基礎工程

綜上所述，治理黃河的根本是治理黃土高原，黃河與黃土高原要同步一體化治理。從建國到現在，黨中央和國務院高度重視“根治黃河”問題，采取了多種政策和措施，比如，梯田建設、三北防護林建設、黃河水利工程、黃河河道治理工程、冰川保護工程、水源涵養區修復工程、規劃建設國家自然保護區、建設國家公園、退耕還林還草政策、草原補貼政策、自然災害生態修復項目、生態移民和異地扶貧搬遷等。在實施這些國家級生態工程和政策的基礎上，社會團體、企業和個人又積極參與黃河流域的生態保護與產業開發活動，比如，發展生態旅游、農家樂、家庭農場、家庭林場等。

二、黃河西北段綜合治理的基本思路

（一）指導思想

一是習近平總書記2019 年8 月20 日在甘肅省嘉峪關關城視察時，做出重要指示：“長城、長江、黃河等是中華民族的重要象征，是中華民族精神的重要標志。”①習近平：《保護好中華民族的象征》，新華網，2019 年8 月21 日。總書記還指出，要“合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術，大力推進農業節水，實施全社會節水行動，推動用水方式由粗放向節約集約轉變”②習近平：《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》，人民日報，2019 年9 月18 日。。

二是2019 年9 月18 日，習近平總書記在全國黃河流域生態保護與高質量發展座談會上，系統論述了保護、治理與高質量發展的指導思想、戰略思路和政策要求。明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的“十六字”治水方針。認為治理黃河，重在保護，要在治理。推動黃河流域生態保護和高質量發展③人民日報評論員：《推動黃河流域生態保護和高質量發展》，人民日報，2019 年9 月21 日第2 版。。要用5—10 年的時間，將黃河建成中國北部重要的生態安全屏障。

三是習近平總書記在黨的十九地報告中，明確提出了經濟高質量發展的戰略思路，這個戰略思路主要包括：大力發展實體經濟、培育質量優勢、把創新引領作為第一動力、建設制造強國、實施鄉村振興戰略、堅持生態文明發展等④習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民日報，2017 年10 月18 日。。這些就是研究決策黃河戰略的基本指導思想。改革開放以來，中國政府十分重視水資源保護區建設，截至2017 年底，全國已經建立不同類型、不同級別的自然保護區2 750個，約有147 萬平方公里⑤楊喆、吳健：《中國自然保護區的保護成本及其區域分布》，自然資源學報，2019 年第4 期，第839 頁。。從2000—2019 年，我國20 年來累計退耕還林還草超過5 億畝，成林面積近4 億畝⑥《我國20 年來累計退耕還林還草超5 億畝 成林面積近4 億畝》，人民日報，2019 年9 月5 日。。

（二）戰略導向

一是堅持以治水為主的原則。不論是對黃河的生態保護，還是實現黃河流域的高質量發展，都必須把對水資源的保護與高效開發利用放在突出位置，既要保護好，也要利用好。“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束”⑦習近平：《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》，人民日報，2019 年9 月18 日。。要同時考慮水資源、水生態、水戰略和水政策“四位一體”處置問題。王浩先生認為，完整的水循環是一個“取水-輸水-用水-耗水-排水-再生處理與利用-回歸”的山水循環系統，治水戰略和政策必須系統化⑧王浩、李文華、李百煉，等：《綠水青山的國家戰略、生態技術及經濟學》，江蘇鳳凰科學技術出版社，2109 年1 月，第22 頁。。浙江省就曾經提出過“五水共治”的綜合治理模式，即“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水”⑨童坤、孫偉、陳雯：《長江經濟帶水環境保護及治理政策比較研究》，區域與合作發展（北京），2019 年第1 期，第5 頁。。

二是水戰略要從水源和河道向外延伸。在改革開放40 年當中，特別是經過實施近20 年的西部大開發戰略，西北黃河水源區和河道流域的生態環境治理已經取得顯著成效。比如，青海省的“三江源”項目、甘肅省的甘南黃河上游重要水源補給區項目、祁連山國家自然保護區項目、退耕還林還草項目、三北防護林項目等。但是國家大型生態項目還是比較少，需要補足。黨的十九大報告明確指出：“加大生態系統保護力度，實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性。”①參見習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民日報，2017 年10 月18 日。

三是堅持“生態兩分法”。將生態保護與建設分成“公益性生態”與“產業性生態”兩種基本形式，項目設計兩方面都必須充分考慮，不能單方面思考。就水資源而言，黃河上游地區的主要生態功能是“保水”，中游地區是“護土”，下游地區是“節水”。黃河生態保護不能僅僅是水源和河道的治理問題，而是個系統工程，“河流從源頭到河口，上中下游、干支流、左右岸、水量水質之間形成了完整的生態系統”②才惠蓮：《流域生態修復責任法律思考》，中國地質大學學報（社會科學版），2019 年第4 期，第9 頁。。

四是堅持區域之間協同推進，跨區連片。這是因為，“水流量、水流情勢從上游到下游的變化，影響并改變著河流生物多樣性、生態系統的完整性，僅僅考慮對河道進行生態修復則不夠全面”③才惠蓮：《流域生態修復責任法律思考》，中國地質大學學報（社會科學版），2019 年第4 期，第9 頁。。在64萬平方公里的黃土高原地區，目前的水土流失總面積為45.4 萬平方公里，平均每年每平方公里流失土壤3 500 噸。因此，西北各相關省區之間，需要鼎力合作，共同決策，方案同出，政策一致，協同推進。

（三）指標體系

依據習近平總書記的講話精神，結合編制“十四五”發展規劃，考核區域發展績效的指標體系也需要做出適宜性創新。一是在考核指標體系完善上，堅持生態優先的原則，不論什么區域都要增加生態考核的分量；二是在沿黃流域地區發展考核的指標中，要明顯增加反映生態功能變化的指標，減少經濟指標；三是在國家主體功能區規劃中的禁止開發區和限制開發區中，基本取消經濟指標，主要用生態指標變化來進行考核。

三、分類分層次協同發展的戰略布局

（一）分類分層次的依據

分層次協同發展的“層次”，主要考慮這樣幾個方面的要素：綜合經濟實力、人才和科技水平、區域生態環境質量等；國家生態項目的策劃要充分考慮跨省區的需要，策劃國家級項目在盡可能的情況下要考慮省區之間的合作與協調，在比較共同的生態目標前提下策劃項目內容，聯合申報國家級項目。“把黃河的事情辦好”，不能只考慮上游地區。“黃河西北段”要與其他河段地區協同策劃大型生態項目，這樣可行性會更好。

分類分層次的目的是為了實現黃河生態項目的升級，即在原有生態項目的基礎上，沿著做大做強的思路，充分體現國家級項目、省級項目的整體性、系統性和全局性。黃河上游水源涵養區生態保護項目要向中游流域延伸，不能只重視上游，更要重視中游地區。理由是：黃河的主要水源補給區和水土流失區都在這個區域。比如，黃河干流地區的甘肅段，入境水量每年為80 億立方米，而流出水量為300 億立方米，甘肅省的隴東和隴中地區的水土流失面積，占黃河流域甘肅段的75%。

總之，實現黃河流域的生態保護與高質量發展，必須打破地區保護主義，開放思維，聯合合作，協同運轉。“對流域來說，除了關注為人類提供直接利用的水資源外，更要注重維持流域生態健康和安全所需要的多種功能，如保護土壤、涵養水源、調蓄洪水等，否則流域內生態過程與生態安全格局將受到威脅，上中下游區域之間的協調會被打破”④白中科、周偉、王金滿，等：《試論國土空間整體保護、系統修復與綜合治理》，中國土地科學，2019 年第2 期，第5 頁。。實行分類分層次，是為了更好地貫徹協作政策。

（二）建立三級生態梯隊

第一梯隊。黃河干流和支流區、黃河上游和中游水源涵養區、沿黃森林帶和植被帶。這個梯隊是黃河生態保護的“主干區”或者核心區，是影響黃河生態狀態的關鍵性區域。在這個區域實施生態保護戰略的基本要求是嚴格執行“生態紅線”政策，執行還國家關于生態禁止和限制區域的相關政策。要加快生態移民和異地搬遷，加大退耕還林還草力度，搬遷工業企業，建成純粹的生態區，在高海拔地區建設生態“禁區”。

第二梯隊。沿黃提灌區、高效農業區、生態產業帶、經濟林果帶、草產業基地、循環經濟產業帶。這個梯隊是黃河生態保護向經濟高質量發展的“轉型區”或者“轉化區”，生態建設在條件許可的情況下，也可以追求產業、產品和技術效益。要根據總書記關于黃河流域高質量發展的指示，大力發展生態產業、特色農業、綠色經濟、環保技術等，特別是要根據西北地區大部分屬于干旱和半干旱地區的情況，大力發展節水產業、旱作農業、溫室農業、特色果品、循環工業等。

第三梯隊。沿黃城鎮帶、沿黃大中城市帶、沿黃技術和研發機構、大學和知識平臺、商貿經濟帶、物流產業帶、信息化產業帶、人才聚集區等。這個梯隊是黃河流域高質量發展的技術和人才支撐基礎。要堅持用創新發展、人才戰略、城市反哺農村、工業反哺農業、城鄉產業融合等，調動各方面的黃河生態保護積極性和投資熱情，支持黃河流域的生態保護與經濟高質量發展，扶持相關產業和企業的成長，構建西北各省區之間的智力發展聯合體。

四、黃河西北段大型生態項目設計及產業對應

習近平總書記指出：“沿黃河各地區要從實際出發，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質量發展新路子。”①習近平：《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》，人民日報，2019 年9 月18 日。建議西北各省區政府在決策黃河生態建設問題上，要堅持實施“全民動員，項目帶動，技術支撐，產業打造”的總體戰略。其中，在國家級重大項目上，建議考慮如下項目，省級項目可以參照國家項目的設計理念進行。

1.陜甘寧黃土高原小流域生態環境綜合治理項目。這個區域大約有60 多萬平方公里，甘肅、陜西和寧夏占大部分，分布著大量黃河支流和黃土高原溝壑區，生態脆弱，水土流失嚴重。流域生態治理要選擇多元化模式，公益性與產業性結合；大力發展梯田特色種植、特色養殖、梯田企業等；多批水庫項目，修建足夠的水庫；在沿黃流域發展適宜的種植和養殖項目；特別是既能夠保護生態，又能夠促進地方產業培育和升級的項目。

2.青海“三江源”與甘肅“兩江一水”連片綜合治理項目。甘肅“兩江一水”的生態環境治理問題長期得不到有關方面的重視。建議國家將青海“三江源”與甘肅“兩江一水”合并起來，可以建設黃河和長江流域上游最大的跨省區的水源涵養區；黃河與長江在水源涵養區保護上應該合并，不應該分開，事實上也分不開；也可以建議國家將“兩江一水”作為國家“三江源”重大生態項目的后續項目、延伸項目和提升項目。

3.西北黃河流域沿黃高效農業產業帶建設項目。建國70 年，西北地區在黃河開發利用上主要是針對水資源的利用，水資源開發投入比較大，但是，生態保護與修復的投入比較小，水資源利用率也很低；既要保護，又要發展，這是基本原則；西北黃河沿線產業布局是國家產業發展的大事，不是一省一地的事情；以生態農業、高效農業、創匯農業為主線，打造西北黃河流域農業產業帶；這個產業帶的核心是打造具有黃河流域特色優勢的產業集群和企業集群，生產大量能夠出口的中高檔次農產品。

4.西北與豫冀魯地區黃河沿線高層次旅游產業帶建設項目。習近平總書記說過，黃河是中華民族的象征，是中國最高層次的“文旅”結合型資源，理應打造國家級全域型文化旅游產業帶；從青海的黃河發源地到山東的黃河入海口，要分層次、分階段、分類型地設計國際級、國家級、跨省區的大型文化旅游項目；其中，黃河西北段的文化旅游是承上啟下的角色，是關鍵環節，要設計好具體項目，關鍵是打造沿黃鏈條狀5A 級文化旅游經濟帶。

5.黃河（西北段）支流河道治理與水資源高效利用系統建設項目。西北的大部分地區屬于經濟欠發達地區，比如甘肅、青海和寧夏。國家需要充分考慮這些地方的綜合經濟實力和生態投入的可能性，在國家級生態項目上向這些地區傾向；甘肅、寧夏、陜西有大量黃河上游、中游支流，保護和建設好這些支流水源和河道生態，對黃河整體治理非常重要，特別是對若干主要支流來說，其河道生態和水源保護與黃河應該是同等重要，比如，青海省的湟水；甘肅的洮河、西漢水、渭河、大夏河、莊浪河、涇河、馬蓮河，陜西的渭河等。對這些支流水源涵養區、河道、流域、沿河生態區的生態進行整體規劃與建設。

6.黃河（西北段）工業園區整體布局與連片開發項目。黃河沿線的工業園區和新的工業項目的布局和建設，必須堅持生態優先的原則，不是不要搞工業，而是要搞生態工業；工業園區和項目必須集中布局，沿線布局更加合理；大中城市功能必須分工，不要再搞盲目的城市人口“擴張”；工業“三廢”要集中起來由專門的企業來處理，政府用政策對這些專業企業進行扶持；要想方設法地謀劃特色和優勢工業和其他產業，如高新技術產業、戰略性新興產業、生態農業、特色農產品加工業、出口工業基地等。

7.黃河（西北段）信息化物流產業帶建設項目。物流是黃河沿線大多數地區的新型產業，但是發展比較傳統，創新意識不夠；物流產業發展必須信息化、無形化、科技化，以電商產業作為基本模式，不要再搞“坐商”模式的所謂物流園區；大型物流園區布局是大問題，合理布局，錯落布局很重要；要對原有的物流產業園區進行重新評價和判斷，多年前做的戰略定位大多數已經不適應當前和今后發展的需要；物流模式要集中解決跨國、跨省、跨區的問題，集中解決與“一帶一路”相關的出口產業。

8.黃河（西北段）沿黃生態產業經濟帶建設項目。黃河流域生態資源基礎好，生態旅游、生態森林、生態植被、生態家園、生態生物等非常豐富，可以規劃建設大型生態產業帶；生態產業的具體形式可以多種多樣，從工業、農業、服務業等多方面都可以進行項目設計，不宜只考慮旅游；各省區地方黨委和政府，要在具體的生態產業發展上出臺有分量的扶持政策，將生態產業項目作為生態保護與高效經濟利用的主要發展方式，并入相關的產業架構；沿黃生態產業要立體化發展，也要重視經濟效益。

9.黃河（西北段）沿黃河大型水庫區周邊建設生態隔離帶項目。為了給沿黃大型水庫和水電站營造一個高質量的生態環境，建議國家考慮在西北沿黃河國家大中型水電站周邊規劃建設生態隔離帶，即在水電站水庫周邊規劃建設1～2 公里的森林或者綠色植被隔離區，在這個區域，可以發展生態旅游和生態農業，但是絕對不能再發展工業項目，徹底將這個區域生態化、綠色化，使水庫與周邊其他地區之間形成一個天然的隔離區，使水庫的保護機制更加高效，比如劉家峽、龍羊峽、三門峽等。

10.西北黃土高原流域治理區中小型水利工程建設項目。從1950—2019 年，國家以及各省區地方政府已經在黃土高原溝壑區建設了上千座中小型水庫，成為這個區域主要的水資源保障基礎。但是，目前存在的問題也很多：一是水庫數量總體比較少，大部分雨水流失了，雨水和泥沙同時向中下游流失；二是許多水利工程設備陳舊，部分水庫已經失去蓄水功能；三是自2000 年以來基本沒有再建設大中型水庫。建議國家水務部在策劃和編制“十四五”規劃的時候，將這項工程列為解決西北沿黃干旱半干旱地區水資源保護的重點項目、長遠工程。