生態(tài)共建共享視域下京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制探究

趙 萌 杜艾琳 吳永立

(1.河北出版?zhèn)髅郊瘓F有限責任公司 河北 石家莊 050061；2.河北師范大學商學院 河北 石家莊 050024)

改革開放四十多年來，我國在國家建設與經(jīng)濟發(fā)展方面均取得了偉大成績。2010年起，我國GDP全球排名位列第二，國家綜合實力遙遙領(lǐng)先。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，自1979年國家實施改革開放政策以來，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，至2012年，我國對全球經(jīng)濟增長的貢獻率由1.1%增加至15.9%。2017年，這一比例飛躍至27.8%，超過日美兩國貢獻率之和，位列世界第一。但經(jīng)濟的飛速發(fā)展也為我國誘發(fā)了不計其數(shù)的環(huán)境弊端。例如，我國耕地、草地、水、煤、油、天然氣等的人均占有率遠低世界人均水平，能源緊張、生態(tài)污染慘重等問題突出，這嚴重阻礙著我國經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。對此，黨的十七大初次提出了“生態(tài)文明建設”這一概念，黨的十八大把“生態(tài)文明”相關(guān)內(nèi)容作為一項重要指標納入了經(jīng)濟發(fā)展評價體系，黨的十九大將“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”作為綠色革命的首要使命。各省份積極響應政策號召，積極推進國家生態(tài)文明建設，努力開辟生態(tài)共建共享新路徑。京、津、冀生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出顯著的一體性特征，推進生態(tài)協(xié)作，重點完善京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制，是京津冀區(qū)域合作與發(fā)展題中的應有之義。

一、生態(tài)共建共享視域下京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制的特征

(一)區(qū)域內(nèi)生態(tài)及利益共建共享。京津冀三地間要做到相互溝通與配合，在合理運用區(qū)域現(xiàn)有資源及配置的基礎(chǔ)上，努力落實區(qū)域內(nèi)自然、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)地區(qū)間生態(tài)及利益的共建共享。

(二)區(qū)域內(nèi)資源及要素統(tǒng)一配置。京津冀三地間的資源及要素要統(tǒng)一進行配置，明確好三地間的資源要素總量及生態(tài)環(huán)境目標。京津冀區(qū)域的生態(tài)資源及要素要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)自由協(xié)調(diào)分配，確保生態(tài)資源能夠得到科學高效使用。

(三)區(qū)域內(nèi)責任及利益相互協(xié)調(diào)。京津冀三地的生態(tài)補償形式要多樣化，生態(tài)補償標準要統(tǒng)一化，要將三地間的不平衡問題轉(zhuǎn)化為三地間的溝通合作，實現(xiàn)三地間開放友好協(xié)作，促進生態(tài)補償工作的順利進行。

二、京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制建設存在的困境

(一)區(qū)域生態(tài)補償條例缺失

早在幾年前，我國已將生態(tài)補償相關(guān)條例擬定成形，但由于其復雜多樣，正式的《生態(tài)補償條例》一直未頒布，各政府、各部門主要依據(jù)自身特點對相關(guān)問題做原則性規(guī)定，對于生態(tài)補償?shù)慕痤~、途徑、主客體等內(nèi)容還沒有一個明確的規(guī)定。此外，我國跨省市的政府合作法律條例也極為缺乏，這都直接導致京津冀跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理缺乏統(tǒng)一指導，最終導致三地間出現(xiàn)利益或環(huán)境沖突等一系列問題。

(二)區(qū)域生態(tài)補償標準不統(tǒng)一

統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)表明，2019年河北地區(qū)人均GDP分別為京津兩地的28.32%和51.44%，人均可支配收入分別為京津兩地的37.91%和60.61%，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性較為突出，這也直接導致了京津冀三地間生態(tài)補償標準不統(tǒng)一問題的出現(xiàn)。例如，河北省生態(tài)公益林建設項目擬定的補償為每公頃150元，但北京地區(qū)為每公頃515元；河北省赤城縣退耕還林項目擬定的補償為每畝160元，而臨近北京的延慶縣為每畝800元，生態(tài)補償標準不統(tǒng)一問題嚴重。此外，京津冀地區(qū)特點使得河北省承擔了較多的生態(tài)治理任務而獲得了較少的生態(tài)補償，生態(tài)治理利益向京津兩地外溢。在生態(tài)共建共享發(fā)展視域下，依據(jù)誰受益誰補償原則，京津兩地應向河北給予一定的生態(tài)環(huán)保補償，否則，對經(jīng)濟發(fā)展較為落后的河北來說是有失公允的。

(三)區(qū)域生態(tài)補償資金嚴重不足

充足的生態(tài)補償資金是京津冀三地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展這一目標的有效保障，但當前京津冀三地生態(tài)補償金額有限，例如，河北赤城縣退稻還旱項目補償標準為每畝550元，但這一補償標準遠低于農(nóng)民栽植水稻的每畝平均收益1460元；河北省新造林樹木項目的投入成本為每畝1500元，但補償標準僅為每畝200元，補償金額不足問題嚴重。如果不能加大生態(tài)補償資金的標準，將嚴重妨礙區(qū)域生態(tài)補償機制的構(gòu)建與實施。

(四)區(qū)域生態(tài)補償方式較為單一

目前，我國生態(tài)補償方式主要涉及政府補償和市場補償兩種。政府補償手段主要是專項基金補償，市場補償手段主要是減免與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的稅費等。當前，京津冀跨區(qū)域生態(tài)建設項目以政府補償為主，具體途徑為政府以貨幣資金的形式向保護個體支付損失，這一方式的優(yōu)勢是工作實施效率高，操作簡單。但僅通過貨幣資金進行補償未必能夠滿足所有生態(tài)保護主體的需求。此外，相比京津兩地，河北地區(qū)還存在科技落后、工業(yè)企業(yè)密集等問題，這些問題僅通過專項基金補償是難以解決的，如果不能豐富技術(shù)、投資等多樣化生態(tài)補償方式，京津冀三地間環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題將難以解決。

(五)區(qū)域生態(tài)補償監(jiān)管不到位

要想實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償機制的健康持續(xù)發(fā)展，必須要對三地間生態(tài)建設項目工作實施全過程監(jiān)督，例如，要及時評估相關(guān)生態(tài)保護項目是否提升了當?shù)厝嗣竦慕?jīng)濟及生活水平，是否提升了區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，是否實現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展等。當前，京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償工作缺乏相應的監(jiān)管，相關(guān)資金的使用是否合理，實施效果是否顯著等問題難以評估，這在一定程度上限制了京津冀三地間生態(tài)補償項目的有效實施，不利于區(qū)域整體的生態(tài)建設。

三、京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制完善措施

(一)完善區(qū)域生態(tài)補償法律法規(guī)

完善區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償建設法律法規(guī)是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設高標準發(fā)展的必然要求。因此，國家要盡快出臺統(tǒng)一的生態(tài)補償條例，對補償主體及客體、補償?shù)慕痤~、方式、范圍、程序等內(nèi)容進行詳細的規(guī)定與說明，對于違反相關(guān)法律法規(guī)的責任主體或責任人要嚴格按照相關(guān)規(guī)定進行處罰，保障各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護工作能夠順利進行。此外，對于跨地區(qū)生態(tài)補償項目，要依據(jù)區(qū)域發(fā)展水平及區(qū)域環(huán)境特征，制定出符合區(qū)域發(fā)展特點的地方性生態(tài)補償實施細則，為區(qū)域生態(tài)補償機制的構(gòu)建提供法律保障。

(二)科學制定區(qū)域生態(tài)補償標準

當前，我國區(qū)域生態(tài)補償標準制定的途徑是協(xié)商或核算。協(xié)商主要是指區(qū)域內(nèi)各補償或受償主體依據(jù)生態(tài)補償項目實際情況，共同討論之后確定的各主體都能接受的補償標準。核算主要是指以生態(tài)系統(tǒng)服務功能的成本或價值為基礎(chǔ)，在生態(tài)管理部門的協(xié)調(diào)下，綜合考慮區(qū)域內(nèi)與生態(tài)保護相關(guān)的各因素后確立的，各項目實施主體都能接納的補償標準。京津冀政府部門可以依據(jù)生態(tài)補償項目實際情況合理選擇區(qū)域生態(tài)補償標準的制訂方式。此外，京津冀三地的環(huán)保管理部門還應多學習借鑒國內(nèi)外其他類似區(qū)域生態(tài)補償標準制定的成功案例，不斷豐富區(qū)域生態(tài)補償標準制定方案。

(三)拓寬區(qū)域生態(tài)補償資金來源

當前，京津冀三地間生態(tài)補償資金不足問題嚴重，因此要積極拓寬資金的來源渠道。一是要繼續(xù)將專項基金作為區(qū)域間生態(tài)補償資金的首要來源，并直接以貨幣資金的形式發(fā)放至各受償主體。二是要重點發(fā)揮市場在資源配置中的作用，建立財政、公益捐贈、投融資等多元化融資渠道，以緩解財政壓力。三是要重點培育打造與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護有關(guān)的產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，保障生態(tài)補償資金的充足穩(wěn)定。

(四)創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)補償方式

生態(tài)環(huán)境本身所具有的多樣性特征意味著生態(tài)補償方式也應該是多種多樣的。但當前京津冀三地間大部分生態(tài)補償資金都來源于專項基金，補償方式較為單一。而多元化補償方式既能夠提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，又能夠有效促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。因此，京津冀地區(qū)要在充分吸收國內(nèi)外其他區(qū)域生態(tài)補償成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合京津冀三地環(huán)境特征，構(gòu)建多元化生態(tài)補償方式。例如，京津兩地在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、政策、教育、信息等方面存在較大優(yōu)勢，京津兩地可以將這些優(yōu)勢作為一項補償輸送給發(fā)展較為落后的河北地區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)互利共贏。

(五)共建區(qū)域生態(tài)補償監(jiān)管機構(gòu)

要想高質(zhì)量建設京津冀區(qū)域生態(tài)補償監(jiān)管機制，首先，必須共建各受償或補償主體都參與在內(nèi)的生態(tài)補償監(jiān)管機構(gòu)，確保跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保建設項目的公平有序開展。其次，要定期或不定期評估各項目的實施情況，強化機構(gòu)的監(jiān)督職能。此外，還要建立獎懲機制，依據(jù)評估結(jié)果對受益主體或補償主體給予獎勵或懲罰，提升生態(tài)補償效果。最后，要完善區(qū)域生態(tài)補償監(jiān)管制度，監(jiān)管人員要依據(jù)制度對各生態(tài)補償項目進行全程、全方位監(jiān)督，保證補償資金能夠及時、足額分發(fā)至各受益主體，提升資金的使用效益。