智能制造產業政策工具優化路徑研究

杜寶貴 陳磊

摘要：隨著世界范圍內新一輪科技革命和產業變革的興起，制造業正朝著智能化、柔性化、集成化的方向轉變，智能制造產業應運而生，日益成為未來制造業發展的主要趨勢。借助政策工具理論，建立政策文本二維分析框架，通過對31份中國國家層面頒布的智能制造產業政策文本的研究，探究我國智能制造產業政策工具的現存問題以提出優化我國智能制造產業政策工具的路徑。研究結論如下：優化政策工具結構，完善政策工具配合機制；促進政策工具在智能制造產業發展階段中的合理使用。

關鍵詞：智能制造產業；政策工具；政策文本

中圖分類號：F49；G327文獻標識碼： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2020.01.007

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

基金項目：遼寧省經濟社會發展研究課題（2019lslktwzz-039）；遼寧科學事業公益研究基金計劃項目（2019JH4/10100020）

0引言

習近平總書記在十九大報告中指出：“加快建設制造強國，加快發展先進制造業，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，在中高端消費、創新引領、綠色低碳、共享經濟、現代供應鏈、人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能”[1]。當前，我國人口紅利期結束，老齡化趨勢加重，人力成本上漲，智能化生產已經成為現實需要；與此同時，政府大刀闊斧進行供給側結構性改革，破除傳統制造業體制僵化、產能過剩、資源浪費等弊端，以提高我國經濟發展質量，也為智能制造產業的興起提供巨大機遇。國家及時注意到制造業的新動態，在頂層設計上確立智能制造產業為國家戰略性新興產業，制定和實施一系列扶持政策全力助推智能制造產業在我國發展壯大，以增強我國制造業實力。

政策工具是解決社會問題和政策目標達成的具體方式和手段[2]。任何政策的執行都離不開政策工具的運用，政策工具是否運用得當關系到一項政策的成敗。政策工具分析以政策的結構性為基本立論基礎，認為政策是可以通過一系列基本單元工具的合理組合而建構出來的[3]。本文借助政策工具理論對我國目前智能制造產業政策進行定量分析，探究我國智能制造產業政策工具存在的問題，并有針對性地提出應對措施，為完善我國智能制造產業政策提供思路。

國內關于智能制造的研究熱點主要集中于智能制造理論、智能制造與產業、智能制造與企業等方面的研究[4]，研究領域不斷拓展，研究內容不斷寬泛。在智能制造產業研究方面，我國學者主要從技術創新[5]、發展模式[6-7]、發展舉措[8-9]等角度進行研究和探索。因此，從當前智能制造產業研究視角來看，雖然存在著多元的研究視角，但從政策分析角度研究智能制造產業并不多見，因此本文對于豐富這一研究領域具有一定意義。

1政策文本選擇與論文分析框架構建

1.1政策文本選擇的標準和原則

近年來，隨著中國越來越重視智能制造產業的發展，中央和地方紛紛出臺一系列政策推動智能制造產業在我國迅速崛起。面對繁多的政策文件，一一分析是不現實的，因此需要對政策文本進行篩選。根據研究需要設置篩選標準：一是代表性標準。由于地方政府的政策多為針對本轄內智能制造產業發展采取的措施，因此不具有代表性和普遍性，所以本文采用國務院及其所屬部委頒布的政策文本為研究樣本。二是連續性標準。為了保證所選取的政策樣本的針對性和有效性，必須確定國家集中持續地出臺智能制造產業政策的時間段，在該時間段內進行政策文本的選擇。

遵循以上標準，通過中國政府網及與智能制造產業相關的部委官網，以“制造業”“智能制造”“智能制造產業”為關鍵詞檢索相關政策文本，2015—2018年總計有31份政策文本成為有效的研究樣本（表1）。

1.2構建政策工具二維分析框架

（1）X維度：基本政策工具維度。依據羅斯維爾·羅伊（Roy·Rothwell）和沃爾特（Walter Zegveld）的政策工具理論[10]，本文把政策工具分為供給型、環境型和需求型三類。同時，借助蘇竣等[11]的研究結論，本文對三種政策工具類型進行如下解釋與劃分：供給型政策工具是一種扶持型的工具，在智能制造產業發展的過程中，政府利用自身在技術、人才、資金、信息、服務等方面的優勢資源幫助智能制造產業減少發展障礙；信息支持、技術支持、人才培養、資金投入、公共服務是供給型政策工具的主要內容。環境型政策工具屬于調控型的工具，政府通過制定和實施公共政策，規范智能制造產業的發展；環境型政策工具通常包括以下子工具：目標規劃、金融支持、稅收優惠、法規管制、標準設計、知識產權保護。需求型政策工具是一種拉動型的工具，為了發展智能制造產業，政府將通過多種舉措拉動智能制造產業的消費、研發、生產；這些舉措包括：政府采購、外包、示范工作、海外機構管理、貿易管制。三種政策工具對智能制造產業的作用見圖1。

（2）Y維度：產業發展階段維度。基本政策工具維度主要從政策的角度出發，分析政府在智能制造產業發展過程中所起到的作用和功能。然而，政策工具的選擇與運用不僅僅需要發揮政府的能動性，還必須遵循產業發展的規律和特點，即政策制定應建立在產業規律的基礎之上。根據產業發展一般分為研發、投資、生產和應用四個階段，本文以產業發展階段建立分析我國智能制造產業政策的Y維度。產業發展的不同階段具有不同的性質和特點，需要政府在不同階段恰當地運用政策工具，以滿足相應階段的政策需求。X-Y分析維度框架見圖2。

1.3分析單元確定與編碼

分析單元是內容分析中最基本、最重要的元素，可以是單詞、詞組、句子或段落[12]。就本文而言，需要在我國智能制造產業政策文本中尋找表現政策工具的詞句段作為分析單元。政策文本內容分析的成敗主要取決于對于其內容進行編碼[13]。因此為了保證分析單元有效，所選取的分析單元應該具有單一性和針對性。按照以上原則，在已得到的31份政策文本中一共確定123個分析單元，具體見表2。

2雙維度政策工具結果分析

2.1基本政策工具維度分析

在編碼表的基礎上，將每個分析單元歸納到對應的政策工具類型，通過計算各項政策子工具在所在工具類型中的比重、各類型政策工具占樣本總量的比重（見表3），具體分析我國智能制造產業政策工具使用狀況。

由表3可見，我國比較全面地運用了智能制造產業政策工具，包括了需求型、供給型、環境型三種工具，既發揮了各種政策工具的優勢，又可以達到綜合施策的效果，從而為我國智能制造產業的發展提供充足的政策支持。具體而言，可以看出三種政策工具的使用各有側重。其中：環境型政策工具的比例最多，超過一半，為52.03%；供給型工具占29.27%；需求型工具比例最少，為18.70%。從目前來看，環境型工具運用過量，供給型政策相對平衡，然而需求型政策工具的使用仍不足，這將影響智能制造產業起步階段的發展動力。

在供給型政策工具中，技術支持占據最大份額，為41.67%，依次為人才培養25.00%，資金投入占16.67%，公共服務和信息支持比較少，分別為11.10%和5.56%。這說明政府非常重視產業技術的研發和創新、培養智能制造相關技術人才、為智能產業發展給予相對充足的資金扶持；但是財稅政策、公共服務和信息支持方面需要進一步完善。

在環境型政策工具中，各種政策工具的分布同樣有所差異。首先，目標規劃占據壟斷地位，為57.81%，標準設計占18.75%，這說明政府非常重視該產業未來發展布局、產業標準設計；其次，法制管制占7.81%，知識產權保護占6.25%，說明政府在維護智能制造產業市場秩序、知識產權保護制度方面有所欠缺。

在需求型政策工具中，雖然包含5種政策工具，但是只使用了示范工作和貿易管制兩種工具。而政府采購、外包、海外機構管理缺失。其中，示范工作占據82.61%，貿易管制占17.39%，這說明政府特別重視智能制造產業的示范效應，希望通過扶持一批優勢企業，以強帶弱，促進智能制造產業在我國盡快發展起來。

2.2產業發展階段維度分析

為了進一步對我國智能制造產業政策工具的運用情況進行了解，本文將智能制造產業政策按照產業發展一般階段分為研發、投資、生產和應用四種政策類型，并在不同的政策類型中統計政策子工具的使用頻數，相應階段的頻數分布如表4所示。

由表4可以看出，在智能制造產業發展的研發、投資、生產、應用的四個階段中，均存在政策工具缺失的情況，這在一定程度上反映了我國智能制造產業政策存在缺位問題。同時，我國智能制造產業的研發、投資、生產、應用四個環節都運用了政策工具，但是各環節的政策工具運用比重不夠合理。其中，研發環節31.71%，投資環節占比較低，僅為3.25%，生產環節26.83%，應用環節38.21%，說明我國政府比較重視在智能制造產業的研發、生產、應用階段的政策工具投入，以此來快速增強我國智能制造產業的創新能力，縮短從生產到應用的周期，加快我國智能制造產業的發展速度。然而，政府在投資環節的支持力度明顯不足，除人才培養、目標規劃、金融支持三種工具，在投資環節其他政策子工具全部缺失。

3我國智能制造產業政策工具的現存問題

通過上文分析可知，我國政府在促進智能制造產業發展過程中制定了一系列有力舉措，利用供給、需求、環境等政策工具推動我國智能制造產業發展邁向新的臺階。然而，當前我國智能制造產業還處于起步探索階段，發展過程中仍然面臨諸多挑戰。同時，我國智能制造產業政策也存在許多有待優化和改善的地方，政府政策工具的使用不可避免會出現缺陷和漏洞之處。

3.1供給型政策工具有待優化

供給型政策工具中技術支持工具所占份額最大，為41.67%，這與智能制造產業的高尖端技術性質相符合。然而，僅僅依靠技術支持是遠遠不足以推動智能制造產業的發展，在信息支持、公共服務領域，我國政府的重視程度明顯不足，分別只占5.56%和11.10%的份額。當前是信息化的時代，產業的發展與信息緊密相關，交流與合作才能取得發展機會。因此政府應該做好信息支持工作，為企業的研發創新合作提供及時的服務，這也是我國供給側結構性改革和政府職能轉變的主攻方向。

3.2環境型工具泛化且內部分布不均

根據上文統計結果，環境型政策工具占據全部樣本總量的52.03%，這一方面反映了我國政府渴望大力發展智能制造產業的強烈愿望，另一方面則表明我國目前的政策環境不適于智能產業的發展，因此需要不斷改善產業環境。然而，環境型政策工具的過度使用可能會適得其反。同時，在環境型子工具中，目標規劃工具過度運用，占比為57.81%，而金融支持、稅收優惠、法制管制、知識產權保護四種子工具使用則遠遠不足，這必將影響環境型工具整體功能的發揮。

3.3需求型政策工具運用比例過少

需求型工具是三種政策工具中占比最少的一項，僅占三類工具的18.7%，這顯然無法有效拉動智能制造產業發展動能。此外，政府采購、外包、海外機構管理明顯缺失，這直接影響智能制造產業發展的活力和市場空間的拓展。

3.4政策工具在產業發展階段中存在缺位

智能制造產業作為國家認定的戰略性新興產業，政府需要結合產業活動的自身規律和特點制定政策，才能促進產業的快速發展。然而，從前文的統計結果來看，政府在產業的研發階段、投資階段、生產階段、應用階段都存在政策工具的缺位現象，這將造成政策工具無法跟產業過程較好的契合。政策與產業發展需求不相匹配會直接造成產業的畸形發展，不利于形成健康、完備的智能制造產業發展體系。

4優化我國智能制造產業政策工具的路徑

4.1優化政策工具結構，完善政策工具配合機制

4.1.1優化供給型政策工具

加強政府信息共享，消除信息孤島。一方面，政府應建立信息共享與合作平臺，完善企業間交流機制，促進產業發展；另一方面，應加強人才培養與儲備，為產業發展提供人才資源。此外，應進一步完善公共服務體系。政府應加快建立智能制造產業公共服務平臺，根據智能制造產業發展需要，建立各類公共服務平臺，為智能制造產業的發展提供精準有效的公共服務。

4.1.2適當減少并優化環境型政策工具

大范圍使用環境型工具勢必減少供給型、需求型工具的使用，不利于智能制造產業的長遠發展，應適量減少環境型工具的使用，增加其他工具的使用比例。應對智能制造產業實行多種稅收優惠，完善稅收制度，加強稅收監督，保障稅收政策落實到實處，創新融資方式，幫助企業解決融資過程中的阻礙。

4.1.3提高需求型政策工具的運用比例

需求型工具在三類政策工具中運用最少，這將不利于該工具功能的發揮，引起產業需求動力不足。我國智能制造產業作為戰略性新興產業，正處于起步發展階段，由于未形成較為成熟和完善的產業基礎和市場，仍受到來自傳統產業的沖擊，產業的基礎薄弱。因此，政府需要為該產業的發展制造市場和需求，從而帶動智能制造產業的發展和創新。政府對智能制造產業的需求，一方面為該產業提供市場資源，積累產業發展基礎；另一方面將對社會形成引導示范效應，從而推動產業的騰籠換鳥。

4.2促進政策工具在智能制造產業發展階段中的合理使用

一是加強研發階段的法規管制。研發階段法規管制的缺失是一項嚴重的政策職能缺位。尤其是在知識產權保護方面，我國法制建設一直無法跟上現實的步伐，亟待出臺健全的法律。二是強化投資階段的政策扶持。政府在智能制造產業政策中應補全政策工具缺口。三是增強生產階段的消費動力。政府需要在采購、外包方面為智能制造產業制造拉動力。四是建立完善的產業政策體系。完善的政策體系可以糾正市場失靈、防范政府失靈、彌補系統失靈、修正倫理失范[14]。四是政府應建立統一的工作機制或者機構，完善智能制造產業政策目標規劃工具相對應的實施措施，加強市場調研，了解產業發展的實際需求和發展現狀。

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Research on Optimization Path of Intelligent Manufacturing Industry Policy Tools Based on Text Analysis of 31 National Policies in China